改進(jìn)農(nóng)村審計(jì)模式新思路

改進(jìn)農(nóng)村審計(jì)模式新思路改進(jìn)農(nóng)村審計(jì)模式新思路

【摘要】我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行審計(jì)模式面臨協(xié)調(diào)機(jī)制差、國(guó)家審計(jì)不到位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性差的問題。文章基于現(xiàn)有文獻(xiàn)中審計(jì)模式的梳理和評(píng)述，提出改進(jìn)的農(nóng)村審計(jì)模式新思路以及該模式運(yùn)行的保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村審計(jì)模式；"雙頭管理";的內(nèi)部審計(jì)；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、農(nóng)村審計(jì)模式概述

農(nóng)村審計(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有著重要意義，一方面使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在審計(jì)力量的威懾下按照正常的軌道進(jìn)行，防止、發(fā)現(xiàn)并糾正農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的資金使用的違規(guī)違紀(jì)、效益低下等問題；另一方面通過審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，并提出審計(jì)意見和建議，從而不斷完善農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度。

我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村審計(jì)按照其主體、對(duì)象及內(nèi)容進(jìn)行分類，如表1所示。

目前，我國(guó)農(nóng)村審計(jì)模式主要由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站主導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)構(gòu)成。該種農(nóng)村審計(jì)模式有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康、良性發(fā)展，但其也越來(lái)越不能克服農(nóng)村審計(jì)"量多、面廣，而審計(jì)力量有限";的難題，并逐步凸顯出國(guó)家審計(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計(jì)之間缺乏溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制的局限性，使得農(nóng)村審計(jì)"重復(fù)";和審計(jì)"真空";并存。

第一，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站主導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)模式，缺乏審計(jì)結(jié)果從下至上的匯報(bào)機(jī)制和從上至下的溝通機(jī)制，國(guó)家審計(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計(jì)對(duì)審計(jì)結(jié)果互不交流。因此，農(nóng)村審計(jì)中會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一筆資金出現(xiàn)"多頭監(jiān)管";，重復(fù)審計(jì)，例如國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)資金，而對(duì)于一些預(yù)算外資金，則沒納入審計(jì)范圍，農(nóng)村審計(jì)出現(xiàn)"監(jiān)督漏洞";。

第二，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)涉農(nóng)資金的審計(jì)沒有到位。一是地理范圍缺位。國(guó)家審計(jì)工作人員每年對(duì)涉農(nóng)資金的審計(jì)一般只到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，忽視了對(duì)農(nóng)村的審計(jì)。二是審計(jì)目標(biāo)缺位。國(guó)家審計(jì)一般只注重資金使用的真實(shí)性和合法性，忽視資金使用效益性審計(jì)。三是審計(jì)內(nèi)容缺位。農(nóng)村審計(jì)只是審計(jì)農(nóng)村資金，忽略農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)村法律法規(guī)實(shí)施情況審計(jì)等內(nèi)容。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的內(nèi)部審計(jì)，缺乏足夠的獨(dú)立性。農(nóng)村不少地方在實(shí)行"村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管";之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站不僅要完成農(nóng)村日常的會(huì)計(jì)經(jīng)管工作，而且每年一些人員還負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村進(jìn)行審計(jì)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站"自己做賬，自己審計(jì)";，其審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性慢慢消失，農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督日益弱化。

二、現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)模式改進(jìn)的主要做法及其缺陷

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)模式越來(lái)越不能滿足農(nóng)村審計(jì)的需要，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于"監(jiān)督缺位";的狀態(tài)，因此，改進(jìn)現(xiàn)行農(nóng)村審計(jì)模式的措施成了學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)在流行的觀點(diǎn)主要有三種。

第一種："國(guó)家審計(jì)范圍延伸說";將農(nóng)村審計(jì)全部列入國(guó)家審計(jì)的范圍，設(shè)立專門的農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督中心，負(fù)責(zé)農(nóng)村中所有的審計(jì)工作。

筆者認(rèn)為，首先，將農(nóng)村審LWlm計(jì)全部納入國(guó)家審計(jì)范圍的法律依據(jù)不足。按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不屬于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)特殊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定了農(nóng)村資金來(lái)源的多樣化，既包括國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)貸款，也包括社會(huì)集資以及外資。顯然，社會(huì)集資和外資不屬于國(guó)家審計(jì)的范圍。其次，國(guó)家審計(jì)力量有限，難以承擔(dān)農(nóng)村全部的審計(jì)工作。國(guó)家審計(jì)資源有限，審計(jì)任務(wù)繁重，因此，將農(nóng)村審計(jì)全部納入國(guó)家審計(jì)范圍，可能無(wú)益于農(nóng)村審計(jì)質(zhì)量的提高。

第二種："委托CPA審計(jì)說";鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站由直接審計(jì)者向?qū)ν鈪f(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變，并代表村民委托CPA進(jìn)行社會(huì)審計(jì)。

我國(guó)農(nóng)村開展社會(huì)審計(jì)的條件并不成熟。一是審計(jì)準(zhǔn)則條件不成熟。我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)準(zhǔn)則并未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)作出專門規(guī)定，而現(xiàn)行審計(jì)準(zhǔn)則中關(guān)鍵的審計(jì)概念并不適合農(nóng)村審計(jì)對(duì)象，例如可容忍錯(cuò)報(bào)和重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。二是配套制度條件不成熟。CPA對(duì)企業(yè)的審計(jì)有相對(duì)完善的經(jīng)濟(jì)法和證券法的支撐，從而審計(jì)結(jié)果有較強(qiáng)的威懾力，而農(nóng)村審計(jì)缺乏相應(yīng)的配套制度，因此就算CPA審計(jì)了，其審計(jì)建議也是沒有下文，審計(jì)威懾力低，監(jiān)督效果弱。三是農(nóng)村會(huì)計(jì)水平、內(nèi)部控制不成熟。社會(huì)審計(jì)的順利開展有賴于良好的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)水平和內(nèi)部控制，農(nóng)村中賬簿混亂、做賬憑證依據(jù)不足的現(xiàn)象大有存在。

第三種："委托除CPA外第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)說";在縣（市）級(jí)人民政府設(shè)立專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，受村民有關(guān)委員會(huì)委托進(jìn)行有償審計(jì)。

該種農(nóng)村審計(jì)模式也有以下不足之處：首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)難以確定。該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于政府設(shè)立的，但又面向農(nóng)村提供有償審計(jì)服務(wù)，有政企不分的嫌疑，有損農(nóng)村審計(jì)的權(quán)威性。其次，沒有充分發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作人員有著較為豐富的農(nóng)村審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，而縣（市）級(jí)政府設(shè)立的農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)忽略了這塊審計(jì)資源。最后，該機(jī)構(gòu)提供的是有償審計(jì)服務(wù)，無(wú)形中加重了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，削弱了貧困地區(qū)的審計(jì)積極性。

三、農(nóng)村審計(jì)模式改進(jìn)新思路

本文將針對(duì)現(xiàn)有模式的缺陷以及現(xiàn)有思路的不足，提出改進(jìn)的農(nóng)村審計(jì)新模式

改進(jìn)的農(nóng)村審計(jì)模式主要由縣級(jí)人民政府設(shè)立的農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)和"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心構(gòu)成。

（一）縣級(jí)人民政府農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)

按照《審計(jì)法》規(guī)定，縣級(jí)人民政府可以設(shè)立政府審計(jì)機(jī)構(gòu)。因此，縣級(jí)人民政府可以設(shè)立政府審計(jì)性質(zhì)的農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行定期審計(jì)。

該機(jī)構(gòu)的設(shè)立包含兩點(diǎn)新意。一是審計(jì)內(nèi)容的拓展。審計(jì)的內(nèi)容跳出傳統(tǒng)的農(nóng)村審計(jì)思維圈子，不僅包括重要涉農(nóng)資金。同時(shí)，應(yīng)該適時(shí)擴(kuò)展審計(jì)內(nèi)容，比如農(nóng)村環(huán)境審計(jì)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格審計(jì)等。二是審計(jì)信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。共享機(jī)制的建LWlm立有利于提高農(nóng)村審計(jì)的效率和質(zhì)量，避免審計(jì)"重復(fù)";和審計(jì)"真空";，形成全方位的農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督。

該機(jī)構(gòu)的設(shè)立充分利用、吸收了現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)模式下的資源。一是法律資源?！秾徲?jì)法》是該機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，無(wú)需重新立法，節(jié)約了立法成本。據(jù)相關(guān)資料，我國(guó)的立法周期一般為三至五年，有些法律甚至要超過十多年才能最終立法。二是人力資源。縣級(jí)人民政府農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)高、審計(jì)組織體系完備，能夠保障農(nóng)村審計(jì)質(zhì)量，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（二）"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心

設(shè)立"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心。該中心直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政領(lǐng)導(dǎo)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他職能部門平行，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心的經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政預(yù)算承擔(dān)。審計(jì)業(yè)務(wù)技能上接受縣級(jí)人民政府農(nóng)村審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心的業(yè)務(wù)人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站中推薦業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員，但人員任免權(quán)歸屬于縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)。

設(shè)立"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心的主要優(yōu)勢(shì)在于：

第一，農(nóng)村審計(jì)獨(dú)立性得到加強(qiáng)。首先，經(jīng)費(fèi)來(lái)源有保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心的經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財(cái)政統(tǒng)一撥付；其次，人員任免獨(dú)立，中心的人員任免權(quán)最終歸屬于縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)審計(jì)工作的非正常干涉。

第二，農(nóng)村審計(jì)的專業(yè)性得到提升。中心工作人員"只審計(jì)，不做賬";，只負(fù)責(zé)農(nóng)村有關(guān)單位日常財(cái)務(wù)收支和干部任期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

第三，"雙頭管理";的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以促進(jìn)審計(jì)信息的共享。該中心不僅要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，同時(shí)要向縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，使得內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果能夠與縣級(jí)人民政府的農(nóng)村審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，為農(nóng)村整體的資金使用效益提供信息。

（三）改進(jìn)的農(nóng)村審計(jì)模式的特點(diǎn)

第一，存在自下而上的匯報(bào)機(jī)制和自上而下的溝通機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心定期向縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)審計(jì)工作結(jié)果，接受它們的雙重管理。縣級(jí)人民政府農(nóng)村審計(jì)機(jī)構(gòu)建立農(nóng)村審計(jì)信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制，從而有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村審計(jì)模式內(nèi)的溝通、協(xié)調(diào)。

第二，國(guó)家審計(jì)職責(zé)分明、重點(diǎn)突出，提高了國(guó)家審計(jì)在農(nóng)村中的審計(jì)質(zhì)量。該模式用列舉的形式列明了農(nóng)村審計(jì)中歸屬于國(guó)家審計(jì)的范圍，不僅包括傳統(tǒng)的涉農(nóng)資金審計(jì)，還包括農(nóng)村環(huán)境審計(jì)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格審計(jì)、農(nóng)產(chǎn)品檢疫情況審計(jì)等新內(nèi)容。農(nóng)村中開展的國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注涉農(nóng)資金的使用效益性以及關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的農(nóng)村問題。

第三，"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心獨(dú)立性強(qiáng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的內(nèi)部審計(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他部門平行，并受縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一撥付、人員任免權(quán)歸屬于縣級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)，從而提高了獨(dú)立性。

四、農(nóng)村審計(jì)改進(jìn)模式運(yùn)行的保障機(jī)制

第一，端正農(nóng)村干部對(duì)農(nóng)村審計(jì)的態(tài)度。在進(jìn)行農(nóng)村審計(jì)時(shí)，有不少農(nóng)村干部對(duì)審計(jì)缺乏正確的認(rèn)

識(shí)，甚者阻擾審計(jì)工作的進(jìn)行。因此，應(yīng)端正農(nóng)村干部對(duì)農(nóng)村審計(jì)的態(tài)度。

第二，提高農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)水平、完善內(nèi)部控制制度。農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)水平低、內(nèi)部控制弱，直接影響了農(nóng)村審計(jì)的效率和效果。因此要進(jìn)一步完善"村賬鎮(zhèn)管";的代理制度，提高農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)水平；重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村審LWlm計(jì)的順利開展。

第三，明確"雙頭管理";的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心的法律地位。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)，省政府可以按照《審計(jì)法》和《全國(guó)農(nóng)村審計(jì)條例》，出臺(tái)具有可操作性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心審計(jì)條例。

第四，用法律推動(dòng)農(nóng)村審計(jì)模式中審計(jì)信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行。不同的審計(jì)部門之間由于部門利益，審計(jì)結(jié)果和審計(jì)意見等信息通常處于相