行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的難點及對策研究

我國于2019年1月1日起，在全國各級各類行政事業(yè)單位全面實施新政府會計準(zhǔn)則制度。該準(zhǔn)則的頒布針對行政事業(yè)單位有關(guān)全面預(yù)算績效管理工作的實施給予了規(guī)范和約束。為了進一步加強單位財務(wù)管理，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支行為，各單位相應(yīng)提出要建立健全部門預(yù)算管理和績效管理系統(tǒng)，貫徹落實過緊日子思想，積極發(fā)揮財政資源效益等各項要求。新時代的預(yù)算績效管理改革具體體現(xiàn)在其具有全面性，因而全面實施預(yù)算績效管理是預(yù)算績效管理改革發(fā)展的必然產(chǎn)物。預(yù)算是事業(yè)單位開展各類生產(chǎn)經(jīng)營活動的底線和基礎(chǔ)，績效是對這些經(jīng)營活動成果的轉(zhuǎn)化與分析，如何使預(yù)算管理和績效管理有效運用，如何建立一套全范圍業(yè)務(wù)分析、全過程跟蹤監(jiān)督、全員共同參與的綜合預(yù)算管理體系仍是我們不斷研究和調(diào)整的熱點問題。全過程管理是全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵機制，它既貫穿于全方位預(yù)算績效管理，又貫穿于全覆蓋預(yù)算績效管理。我國行政事業(yè)單位全面做好預(yù)算績效管理有利于內(nèi)部人力、物力、財力等資源的合理分配、項目和人員的績效考評以及加強預(yù)算資金的有效控制。事業(yè)單位無論是立足現(xiàn)階段還是未來發(fā)展趨勢，預(yù)算績效管理工作都將作為重點內(nèi)容不應(yīng)忽視，要充分發(fā)揮其在日常經(jīng)營管理中的積極作用。一、行政事業(yè)單位開展全面預(yù)算績效管理的必然性（一）單位總體目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要推手行政事業(yè)單位的全面預(yù)算績效管理，是指將單位和各部門的預(yù)算收入與支出范圍、預(yù)決策、項目資金使用等全面納入績效管理，并對支出的資金進行事前績效評估、事中動態(tài)監(jiān)管和事中、事后績效評價的全過程。行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實施，有利于日常工作中預(yù)算控制與績效管理工作的一體化運行，且預(yù)算管理和績效管理的目標(biāo)應(yīng)與單位總體戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，它們都是對單位戰(zhàn)略目標(biāo)的具體體現(xiàn)和為實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標(biāo)而做的細分安排。即使總體目標(biāo)制定得再合理，如果得不到有效的實施，始終無法將美好的藍圖和愿景轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。通過實現(xiàn)整體目標(biāo)與部門、個人目標(biāo)的有效銜接，使得單位各職能部門及全體員工都可以依據(jù)審核批準(zhǔn)后的預(yù)算方案，明確自己的績效目標(biāo)，共同參與確保行政事業(yè)單位整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，使單位價值發(fā)揮最大化。（二）改善業(yè)財矛盾，提高綜合效率全面預(yù)算是單位銷售部門、生產(chǎn)部門、材料采購部門、財務(wù)部門以及人事部門等多方預(yù)算編制的最佳組合，因此通過預(yù)算編制的過程，可以使各部門之間的計劃得到溝通協(xié)調(diào)，改善了因業(yè)財矛盾帶來的信息壁壘，使事業(yè)單位整體預(yù)算目標(biāo)的構(gòu)建更具可操作性和完整性。全面預(yù)算是行政事業(yè)單位預(yù)算支出計劃的量化和延伸，為績效評價提供了標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位將權(quán)、責(zé)、利合理配比至各個部門，與同樣被逐層分解了的預(yù)算目標(biāo)一并下達到各預(yù)算責(zé)任中心，及時對執(zhí)行中的項目進行監(jiān)督，對執(zhí)行情況進行動態(tài)分析，通過對比預(yù)算執(zhí)行與階段性成果迅速鎖定差異產(chǎn)生的原因，討論研究相應(yīng)的解決對策，節(jié)省了因權(quán)屬不清、相互推諉造成的時間成本。對各部門實行量化的業(yè)績考核和獎懲制度，使單位日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動能夠有效地控制在預(yù)算范圍之內(nèi)，科學(xué)合理的激勵機制也有利于帶動員工的積極性，從而提高事業(yè)單位財務(wù)管理水平和總體運行效率。（三）加強內(nèi)控水平和風(fēng)險防御能力控制活動即包含預(yù)算控制、績效考評控制在內(nèi)是構(gòu)成內(nèi)部控制要素的具體方式。首先，事業(yè)單位須按預(yù)算控制要求實施全面的預(yù)算管理制度，將各責(zé)任主體在預(yù)算執(zhí)行活動中的職責(zé)權(quán)限落到實地，事業(yè)單位從編制預(yù)算起，到審議和批準(zhǔn)預(yù)算草案，再到把目標(biāo)層層分解下達和最后的執(zhí)行程序的過程中，起到規(guī)范和強化約束能力的作用。其次，事業(yè)單位根據(jù)績效考評控制的要求，結(jié)合自身發(fā)展需要建立并實施績效考評制度，對單位內(nèi)部各預(yù)算責(zé)任主體和全體人員的業(yè)績成績借助科學(xué)的考核指標(biāo)定期考核與評價，使得有針對性和可操作性的績效考核目標(biāo)與員工薪酬以及職務(wù)晉升、評優(yōu)、降級、調(diào)崗、辭退等掛鉤，預(yù)算執(zhí)行者可以通過這些明確的指標(biāo)在預(yù)算執(zhí)行之前就明晰其業(yè)績和獎勵之間的鉤稽關(guān)系，使得個人目標(biāo)與總體目標(biāo)緊密地結(jié)合在一起，從而規(guī)范員工自覺地調(diào)整、約束自己的行為，激勵員工共同努力進取，提高工作效率，大大加強了風(fēng)險防范能力，有效實施事業(yè)單位內(nèi)部控制，最終促進整體目標(biāo)的實現(xiàn)。二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理面臨的問題和挑戰(zhàn)（一）全員意識滲透不深入全面預(yù)算績效管理是站在預(yù)算管理基礎(chǔ)上，對所有往來資金或者項目用款支出均實行績效管理，并對行政事業(yè)單位內(nèi)部資金使用進行績效考核。但是，當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位人員的全面預(yù)算績效管理意識普遍薄弱，認(rèn)為全面預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的工作，跟自己無關(guān)，配合度、參與度不高，覺得只要自己業(yè)務(wù)范疇的預(yù)算可以順利執(zhí)行就可以，缺少負(fù)責(zé)預(yù)算管理的人員及相應(yīng)管理措施。在績效管理方面也沒有針對本部門設(shè)定的績效目標(biāo)及時進行績效考核與評價。與此同時，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層也沒有對全面預(yù)算績效管理做出明確的重視導(dǎo)向，往往存在重考核、輕管理的思想，加之業(yè)務(wù)部門在預(yù)算開始后常有花錢不問效、無效不問責(zé)，財務(wù)與業(yè)務(wù)就權(quán)責(zé)歸屬形成互相推脫的不良現(xiàn)象，使得全面預(yù)算績效管理形同虛設(shè)，從本質(zhì)上失去了全面性和完整性。（二）預(yù)算編制與實際相偏離一方面，行政事業(yè)單位編制預(yù)算時，受體制束縛大多選取權(quán)威式預(yù)算編制方式，在這種方式下的預(yù)算僅是財務(wù)計劃乃至過程控制的輔助工具，從單位的戰(zhàn)略目標(biāo)直至單個部門的具體預(yù)算等，均由單位的最高管理層決定，較低層級只是按照預(yù)算原則執(zhí)行預(yù)算。這種模式的編制方法雖然能從全局的角度出發(fā)，實現(xiàn)資源的合理配置，但是決策者的主觀意識太強，容易使預(yù)算編制的目標(biāo)與實際相偏離。下級在執(zhí)行預(yù)算時缺乏責(zé)任感和動力，預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)會大打折扣。較低層級因擔(dān)心成本費用的節(jié)約、投資需求的減少會影響本部門乃至本單位下期預(yù)算控制數(shù)的波動，即使面對優(yōu)惠政策調(diào)整或者材料價格變更等帶來的利益正相關(guān)信息，也會選擇忽視，迫于數(shù)據(jù)指標(biāo)壓力產(chǎn)生突擊花錢的行為。另一方面，滾動預(yù)算法的預(yù)算期隨著預(yù)算執(zhí)行進度的遞增而逐期延展補充，無法與會計年度完全對接。但由于時間較長，單位難以對預(yù)算期的經(jīng)營活動進行準(zhǔn)確預(yù)測，在編制預(yù)算時只能根據(jù)以往的歷史經(jīng)驗作為判斷依據(jù)。事先預(yù)見的業(yè)務(wù)活動，也會因內(nèi)外部環(huán)境的變化難以執(zhí)行，而原始預(yù)算無法快速進行應(yīng)對調(diào)整，使其與實際需要不符，給事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行增加了難度。（三）預(yù)算管理與績效管理沒有相互融合全面預(yù)算是單位戰(zhàn)略計劃的一種正式、量化的表述形式，它能夠?qū)挝粦?zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營計劃進行細分，是整體經(jīng)營活動中一系列量化指標(biāo)的計劃安排。傳統(tǒng)的預(yù)算管理伴有“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的錯誤理念，因此各單位開展績效管理的動因是改革預(yù)算管理。近年來，雖然全面預(yù)算績效管理的宣講與培訓(xùn)經(jīng)常是被關(guān)注的重點，但行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理沒有實現(xiàn)真正的融合，預(yù)算目標(biāo)分解下達不到位，部門沒有將對應(yīng)的任務(wù)分配到個人，績效計劃的制定也沒有與部門及其人員績效掛鉤，對于本年度預(yù)算執(zhí)行不達標(biāo)或者績效考評結(jié)果差的部門在編制下年度預(yù)算時，單位決策者沒有采取削減或不予批準(zhǔn)預(yù)算的措施。所謂管理仍然是紙上談兵，流于形式，其預(yù)算績效考核結(jié)果根本不具備參考價值。行政事業(yè)單位實施科學(xué)合理的預(yù)算編制有助于單位內(nèi)部上下層之間、部門之間的信息溝通與交流，為全體員工制定行為準(zhǔn)則，明確工作目標(biāo)，防止其業(yè)務(wù)行為與總體戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)，使行政事業(yè)單位能夠健康持續(xù)朝正方向發(fā)展。（四）缺乏合理的績效考評指標(biāo)清晰、量化和有價值的績效目標(biāo)，是預(yù)算編制科學(xué)性、合理性的前提，也是預(yù)算執(zhí)行中控制的關(guān)鍵一環(huán)，更是預(yù)算執(zhí)行完畢進行績效評價的重要依據(jù)。我國行政事業(yè)單位現(xiàn)有的預(yù)算績效目標(biāo)和評價指標(biāo)在實務(wù)中還缺乏一定的適用性、時效性。預(yù)算績效管理工作往往是由財務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，甚至歸一個人負(fù)責(zé)，因財務(wù)人員受專業(yè)水平的限制和對部門間業(yè)務(wù)的不熟悉，無法從全局高度做出適合本單位發(fā)展的有利判斷。而管理者對預(yù)算績效指標(biāo)和結(jié)果分析時過分強調(diào)剛性而忽視柔性，預(yù)算績效管理中量化指標(biāo)占比較大，績效考核僅僅追求對結(jié)果的評價，導(dǎo)致預(yù)算績效管理目標(biāo)的設(shè)立不具體，適用性不強，且存在一定的滯后性。這些都不利于推動事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的有序前進。財務(wù)部門業(yè)務(wù)煩瑣復(fù)雜，工作量大，僅靠本部門的力量無法支撐所在單位整體的全預(yù)算過程管控。三、加強全面預(yù)算績效管理的對策措施（一）樹立全理念思維推動管理提質(zhì)增效全面預(yù)算績效管理理念重視度不高，嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理活動的正常開展。無論是政策層面還是事業(yè)單位內(nèi)部，需要繼續(xù)加強管理層及全體人員在內(nèi)的全面預(yù)算績效管理意識，并且結(jié)合實際情況及時調(diào)整、升級相關(guān)的預(yù)算績效管理制度。根據(jù)員工各自的綜合能力篩選后進行合理分工，對預(yù)算執(zhí)行做到動態(tài)監(jiān)管，進而全方位提升預(yù)算績效管理能力。全面實施預(yù)算績效管理并非階段性、臨時性管理，是貫穿財政預(yù)算工作的當(dāng)前和未來，是強化財政資金效益的始發(fā)點，要按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”原則，加強預(yù)算績效管理。行政事業(yè)單位應(yīng)繼續(xù)樹立全員預(yù)算績效管理理念，各部門通力合作，下大力氣嚴(yán)格績效目標(biāo)管理，提升績效目標(biāo)和指標(biāo)的科學(xué)性、規(guī)范性、客觀性，做到細化量化，為績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等工作打好基礎(chǔ)。根據(jù)審計署審計提出的如績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不細化，完成情況無法統(tǒng)計等意見，完善績效指標(biāo)設(shè)置，充分利用好上級單位績效指標(biāo)庫。切實做好績效監(jiān)控、自評工作，配合好重點項目績效評價工作，同時，要加強績效結(jié)果應(yīng)用，進一步提升單位管理水平，大力提質(zhì)增效。（二）科學(xué)開展預(yù)算編制與執(zhí)行提升預(yù)算編報質(zhì)量。部門預(yù)算從源頭上有效合理配置財政資源，是本單位對事業(yè)發(fā)展所需資金的測算反映，是作為財政批復(fù)預(yù)算資金的重要依據(jù)，同時也是編制下年度預(yù)算的信息基礎(chǔ)，高質(zhì)量、全面、真實、有效地編報預(yù)算是實施預(yù)算績效工作科學(xué)化、精細化管理的重要依據(jù)。事業(yè)單位嚴(yán)格按照年度預(yù)算編報文件要求，對應(yīng)具體標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)、完整、準(zhǔn)確編報預(yù)算，避免執(zhí)行進度不佳，項目資金大量結(jié)轉(zhuǎn)。以項目庫為基礎(chǔ)改進預(yù)算編制，扎實編制項目文本，認(rèn)真完整編寫立項依據(jù)、主要內(nèi)容、實施方案、經(jīng)費測算等內(nèi)容。目前，受國內(nèi)國際市場環(huán)境變化雙重影響，為響應(yīng)國家號召各行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格履行主體責(zé)任，將過緊日子作為預(yù)算管理長期堅持的基本方針，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，精打細算，嚴(yán)控一般性支出。建立健全內(nèi)部控制體系，從嚴(yán)從緊核定“三公”經(jīng)費預(yù)算，嚴(yán)格新增資產(chǎn)配置，嚴(yán)格資產(chǎn)管理。事業(yè)單位要按照預(yù)算指標(biāo)控制支出，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出，按照指標(biāo)申請支付資金，從嚴(yán)控制不同預(yù)算科目或項目間預(yù)算資金的調(diào)劑，加強支出規(guī)劃對年度預(yù)算的約束力。準(zhǔn)確掌握財政動態(tài)監(jiān)控的主要內(nèi)容、主要事項和工作要求，切實采取措施，安全有效做好預(yù)算執(zhí)行，避免預(yù)算被懲罰性壓減。（三）正確把握預(yù)算與績效管理的關(guān)系事業(yè)單位應(yīng)正確把握預(yù)算管理和績效管理之間的關(guān)系，預(yù)算編制時應(yīng)明確預(yù)算考核的關(guān)鍵點，根據(jù)想要實現(xiàn)的目標(biāo)設(shè)定考核指標(biāo)，突出績效導(dǎo)向，預(yù)算執(zhí)行開始后加強動態(tài)監(jiān)控，將可以量化的業(yè)務(wù)單元合理量化，參照量化后的考核結(jié)果全面開展決算環(huán)節(jié)的績效評價。管理者先要彌補自身存在的認(rèn)識上的不足，進而從上至下帶動基層員工，預(yù)算意識薄弱就會導(dǎo)致工作懈怠缺乏積極性，預(yù)算管理需要全體人員、全程參與才能實現(xiàn)年度預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)要分解下達到各個具體部門，部門再根據(jù)個人能力分析將各項任務(wù)進行合理分配。預(yù)算績效管理即是一種必然的因果聯(lián)系，預(yù)算管理是績效管理的基本前提，若預(yù)算管理出現(xiàn)問題或產(chǎn)生變動時，績效管理也必然發(fā)生改變。由此可見，事業(yè)單位從預(yù)算管理至績效管理的流程是一環(huán)一環(huán)層層遞進，最后又相互融合成為一個閉環(huán)的過程。（四）建立健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系行政事業(yè)單位實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理，首先要改善原有的投入預(yù)算式管理理念。投入預(yù)算只能反映投入項目的用途和支出金額，而不考慮其支出后的經(jīng)濟效果，單位無法就效果進行分析和選擇。預(yù)算績效的標(biāo)準(zhǔn)過多于偏好理論而偏離實效。事業(yè)單位須深入分析自身預(yù)算管理流程，將績效規(guī)劃指標(biāo)嵌入流程，通過流程再造，使得預(yù)算目標(biāo)與績效目標(biāo)的發(fā)展方向同單位總體戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。過高或者過低的績效目標(biāo)都不利于事業(yè)單位的發(fā)展需求，預(yù)算管理應(yīng)注重剛性與柔性相結(jié)合，綜合運用財務(wù)與非財務(wù)指標(biāo)、定量與定性指標(biāo)，科學(xué)制定績效評價體系，避免產(chǎn)生“棘輪效應(yīng)”。應(yīng)重視對各部門相關(guān)人員預(yù)算管理水平的培養(yǎng)，同時與人事部門做好溝通協(xié)調(diào)工作，全面預(yù)算績效管理最終需通過人力資源管理來具體實現(xiàn)。公開、公正、透明