國家治理視角下審計的法治功能及實現路徑研究

【摘要】本文從國家治理視角出發(fā)，分析了審計的法治功能在國家治理體系中的價值體現，指出了審計的法治功能構成。本文認為，以助推法律制度完善、協(xié)調多元治理以及防范法治風險的法治功能架構，應在服務國家治理大局下，緊緊圍繞審計的法治屬性，堅持用法治思維守住審計工作的“生命線”，不斷提高審計質量，以便更好順應國家治理結構和治理能力現代化的需要?！娟P鍵詞】國家治理；審計；法治功能；價值體現；優(yōu)化路徑【基金項目】2020年度教育部高校思想政治理論課教師研究專項“《民法典》精神原則融入高校思政課教學研究”（項目編號：20JDSZK137）；浙江省高校重大人文社科攻關計劃項目“馬克思主義法哲學視域下促進人民精神生活共同富裕的法治保障體系構建研究”（項目編號：2023QN158）。審計的發(fā)展與社會法治建設密切相關，伴隨法治建設進程，統(tǒng)一于法律制度設計之下，其所發(fā)揮的法治效力不僅體現了法治建設的成果，而且也在不斷充實和完善法治建設。作為一種獨立的經濟監(jiān)督活動，審計在黨和國家機關依職權行使監(jiān)督活動中發(fā)揮了重要作用。社會治理大背景下，審計生發(fā)于國家治理過程，又作用于國家治理和國家監(jiān)督進程，是國家審計機關在法律法規(guī)的制度框架內對公共經濟權力的社會控制與監(jiān)督制衡，體現為對受托責任的確認、推進與履行。國家審計的實質是以維護社會公共利益為邏輯起點，依據法治規(guī)定和制度安排實施監(jiān)督，具有鮮明的法定性、強制性和權威性。顯然，國家審計建立于法治的基礎，也體現出法治的一般內涵和功能，與法治建設的密切聯系，形成法治建設的有效通道。探討國家審計的法治功能，有助于更好審視國家審計在法治建設和治理能力現代化進程中的定位與作用。一、審計的法治功能定位審計活動以監(jiān)督國家財政行為的合法化、真實性的外部表征，在國家治理視域下仍然從服于受托責任及其監(jiān)督的具體實踐，表現出國家權力與制度的分配模式，其本質是對國家財政權力的正當性與合法性的確認，目的是保障國民利益，契合于維權和制權的法治目的。對審計內容和對象的依法審查，在我國法治建設和民主體系構建中發(fā)揮了重要作用，以獨立性、強制性、權威性為特點而體現出鮮明的法治特性與內涵。1.以嚴格依法辦事賦予審計鮮明的法定性現行憲法確立了國家審計制度，并賦予國家審計獨特的法律地位，為實施審計提供了根本法律依據?，F行審計法、審計法實施條例和國家審計準則等審計的法律法規(guī)，規(guī)定了審計的根本目的、基本原則，審計的主體、對象、范圍、內容、審計的職責、權限和責任，以及審計的程序和依據，為開展審計工作提供了強有力的法律保障。審計的監(jiān)督權同樣也受到法治的“監(jiān)督”，審計機關必須在法定職責范圍內開展審計活動，依據法定權限實施具體的審計行為，嚴格依照法定程序進行審計，依法保障被審計對象的知情權、參與權和救濟權；必須根據相關法律規(guī)定和法律精神做出審計結果，不允許審計執(zhí)法恣意擅斷；必須根據相關法律所規(guī)定的程序對審計結果進行公告，并督促整改落實。因此，無論是從國家審計制度確立來看，還是從審計監(jiān)督權行使來看，審計都具有鮮明的法定性。2.以獨特的法律地位賦予審計高度的權威性審計所執(zhí)行的管理、指導與監(jiān)督的權能具有地位上的主導性與排他性，在審計立項環(huán)節(jié)以法定職權和內容需求設立審計相關規(guī)劃與事項，在審查權限方面依法獨立行使對被審計單位的監(jiān)督檢查。根據憲法和法律賦予的權力和地位，審計人員可以獨立的行使審計監(jiān)督權，不受行政機關、社會團體及其他個人的干涉。而其超然于被審計對象利益之外的關系，可以對被審計對象做出更加公正的審計，無論過程還是審計結論都更具有說服力，因而其監(jiān)督也更具有權威性。審計的廣度擴展到所有的行政事業(yè)部門和經營管理部門，這些部門面對審計的任務都應該無條件服從和積極配合；審計的深度所觸及到的經濟利益的深層次矛盾問題，審計的職能都可以揭示和反映，依據執(zhí)法的地位做出整改的積極建議。由此也證明，審計就是一項執(zhí)法行為，不僅具有法治效力，更體現法律的權威性；不僅可以監(jiān)督微觀層面，而且可以監(jiān)督宏觀層面。以第三方介入的獨立的監(jiān)督方式，在審計技術、審計方法和審計結果等方面的專業(yè)性、客觀性判斷，表現出獨立和公正的特點，其相對獨立的形式制度實現權力的制約和平衡，從而更有說服力的顯現出監(jiān)督的權威。另一方面，國家審計的權威性還來自于其審計的公正性，國家審計的權能在程序與實體的方面具有社會公信力和法律權威性，在程序公正上國家審計具有運作程序和過程的正當性標準，保證了國家審計的實體正義的實現；在實體公正上國家審計能以其客觀、獨立的審計結論反映審計的真實狀況，從實體上檢驗國家審計程序的合法性。3.以獨特的專業(yè)監(jiān)督效能賦予國家審計的強制性由國家法律所規(guī)定，審計機關有權對被審計單位進行審計，而被審計對象應當接受和服從，表現在審計地位、審計立項、審計權限和結果處理上都具有法的強制效力，這也進一步證明了審計實施的強制性。審計在審計活動中處于主導地位，在審查權限上可以對被審計單位進行深入調查，審計部門擁有資料的報送權、檢查權以及調查取證的權力，也擁有通報、公布審計結果的權力，并可以采取臨時的強制措施，建議主管部門糾正其有關規(guī)定權。在審計結果處理上，審計機關同樣具有強制性，針對問題和違規(guī)行為，可以要求被審計單位及時進行處理，并可以跟蹤監(jiān)督整改；對被審計單位拒絕、阻礙審計工作的處理、處罰權的，可以依據法律規(guī)定要求被審計單位做出及時改正。審計所出具的審計報告、做出的審計結論和下達的審計決定同樣都具有法定的效力，上述部門、單位及個人必須主動地、自覺地履行或協(xié)助履行，否則國家審計機關可以采取必要的措施強制執(zhí)行。審計強制性帶來權力制約性，而隨著這種強制性的不斷提高，其對權力的制約作用也愈加明顯，審計所具有的監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢和方法，能夠從共性問題切入，發(fā)現出深層次的權力運行的弊端，提出相關的意見和建議，促進相關法規(guī)的完善和制約機制的建立、改進，這進一步強化了審計的強制力度，彰顯出審計的法治功能。二、審計的法治功能在國家治理體系中的價值體現1.基于受托責任理論審計與受托責任的關系十分密切，審計產生的前提條件是基于受托經濟責任的存在，審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責任的發(fā)展被賦予重大職能，審計也由此構成受托責任的基本要素，成為一種確保受托責任有效履行的社會控制機制。審計的根源是為國家財富的所有者服務，由國家專職的審計部門和專門的審計人員實施，以監(jiān)督公共財產和公共財務為己任，對使用公共資金的單位和相關個人的受托責任履行情況進行審核、評價，在增強公共責任、制約公權力運行及改善公共財務管理等方面發(fā)揮獨特和極為重要的作用。審計致力于受托責任的履行，同時又在不斷完善監(jiān)督體系中促進法治進程的優(yōu)化，以達到社會治理的體制和制度的公平、公正與規(guī)范。2.推進國家治理能力現代化審計作為國家治理的一項制度安排，是依法監(jiān)督制約權力的重要方式，國家審計以其更具有說服力的專業(yè)優(yōu)勢和更具法治的的權威性功能，在強化經濟責任履行和推進政府績效方面起著不可替代的作用，所展現的監(jiān)督功能是依據國家法律的基本治理制度，在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的基礎上揭示漏洞，以其獨立性、全面性與客觀性的制度特性分析問題，真正客觀揭示和反映經濟社會運行中面臨的關鍵問題和突出矛盾，從而達到一般法治強制所達不到的制約效果。審計機關還可以從體制機制層面開展研究型審計，關注可能引發(fā)的熱點、難點問題，及時堵塞漏洞、分析原因、提出建議，推動相關領域的改革持續(xù)深化，更好促進國家治理體系的完善。而隨著國家治理結構、內容的變化，也會帶來國家審計職能的變化，在強調依法治國的大背景下，國家審計的法治強制性和權威使其監(jiān)督的職能更加鞏固，監(jiān)督的范圍更加擴展。現階段，審計職能的監(jiān)督效力完全與法治的強力制約性融合在一起，構成國家治理的監(jiān)督體系。以適應國家治理的需要，除履行基本的監(jiān)督職責外，在預見風險、發(fā)現問題、糾正錯誤、強化管理、改進服務等方面承擔更多的責任，通過對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，更好推進國家治理能力現代化。3.加強法治建設的推動力量審計與法治具有同理性，審計的法治化是依據審計法律規(guī)范對經濟活動的過程和結果進行審查，對違法行為和結果按照法律的規(guī)定進行糾正和責任追究，在經濟監(jiān)督活動中體現出法律的制約功能和制約效力，成為法治建設的重要組成部分。作為一種法治類型，國家審計的法治化將會發(fā)展成典型的法治制約手段，在整個法治格局中發(fā)揮示范和引領作用。一方面，通過有效的監(jiān)督手段，揭示被審計單位有法不依、執(zhí)法不嚴等問題，促使公權力運行更加規(guī)范與有序，有力推動法律法規(guī)的落實，促進依法行政；另一方面，審計充分發(fā)揮其建設性，能夠發(fā)現和反映現行法律法規(guī)中存在的漏洞以及在實踐操作中的問題，進行全方位的深層次分析，并對法律法規(guī)不完善的問題，審計機關亦可提出建議，促進體制性、制度性的改革，起到健全法律法規(guī)的作用，推動法治進程不斷完善。從微觀到宏觀的健全法制、規(guī)范機制、強化制度管理的建設性作用，體現了審計在完善法律制度體系過程中的獨特價值，在整個社會監(jiān)督保障作用會越來越充分，在國家治理體系中將會扮演更加重要的角色。三、審計的法治功能解析國家治理視角下，審計的根本目的是依法對國家公權力開展財經領域的監(jiān)督和制約，對公權力的運行加以限制，從而保障人民的權益。從本質看，審計與法治建設目標具有內在貫通性和一致性，審計工作具有重要的法治建設功能和使命。正如德國學者盧曼所說，國家需要在法律的秩序內運作才能是有效力的。審計同樣是在法律的秩序和框架內運作并發(fā)揮效力，對法治秩序的維護、法治風險的防范、法治目標的達成具有重要的保障和推動作用。1.制度功能：審計推進國家治理的制度完善，促進秩序穩(wěn)定法律制度的完善是實現治理現代化目標的應有之義，也是良法善治得以實現的前提和基礎。法律制度的制定與完善需要遵從內在客觀規(guī)律，又要符合國家治理現代化的要求。只有契合時代變革方向，對社會和人民的關切做出及時深刻的回應，才能滿足法治領域人民內部矛盾轉變的需要，才能保證現代化治理中法治建設效果得以深入人心。審計相比于其他類型的監(jiān)督更加具有預防性、揭示性和建設性的功能，能夠對審計環(huán)節(jié)中產生的問題有針對性進行反饋，客觀反映經濟活動利益需求，對經濟活動中的決策、執(zhí)行進行查證和評價，及時發(fā)現法律和制度的漏洞，并提出相應的法律法規(guī)的完善方案。以問責制度保證國家審計的強制性和權威性確保對被審計對象監(jiān)督的效力，以整改制度落實審計整改措施完善內部制度，以信息公開制度促進權力規(guī)范運行，發(fā)揮社會監(jiān)督功能。另一方面，在經濟領域的監(jiān)督如果單純依靠法律法規(guī)的審查往往難以發(fā)現制度實踐中的某些漏洞，尤其是財經領域對經管財務類的專業(yè)要求相對較高，制度性審查的要求在某些程度上難以具有專業(yè)度和完善性，審計通過資金流向的主線貫穿于相關專業(yè)的業(yè)務實踐，能夠與制度性審查互相配合和彌補，發(fā)現和識別法律和制度在執(zhí)行運行中出現的不符合經濟效率、公平正義和經濟安全的問題，對財經會計、建設工程等專業(yè)性領域提出有針對性的法律制度審計建議，從而推進相關法律制度的完善及秩序的和諧穩(wěn)定。2.運行功能：國家審計協(xié)調多元治理，提升運行效能促進權力運行合法與合規(guī)是國家審計的基本目標，它貫穿于審計的全過程。包括政策貫徹落實、公共資金資源的管理使用和領導干部經濟責任履行等方面的審查與評價，反映行政部門、領導干部及經濟運行的合法、合規(guī)的狀況，審計促進各部門及經濟運行的依法依規(guī)辦事?？疾旆治鰧徲媽ο笫欠褡袷貒曳?、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序要求，揭露違紀違法問題，查明違紀違法事實，通過維護正當程序，有效制約行政權力，審計的范圍涵蓋了所有經營管理公共財政的主體和領域，具有廣泛性和全面性的特點，所構建的國家審查組織體系既有縱向的深度也有橫向的廣度，其運行功能表現為兩個層面，一方面以綜合性和主導性方式對參與審計的各類主體包括政府機關、企事業(yè)單位、非盈利性組織、社會公眾之間的關系加以協(xié)調，形成不同主體組織間的協(xié)同發(fā)力，一方面對政府部門、國資國企、事業(yè)單位的領導干部發(fā)揮組織治理功能，推動協(xié)調治理功能得以實現，提升組織運行的效能。審計對不同主體組織的充分參與和功能發(fā)揮進行協(xié)調與平衡，以經濟政策和調控政策的有效實施，在綜合衡平中解決組織治理的問題和矛盾，發(fā)現和識別社會經濟發(fā)展中的不確定性因素并進行補充，對各類資源配置和社會事務管理進行監(jiān)督，強化經濟活動的合法性和有效性。3.防范功能：審計防范法治風險，提高治理成效提升國家治理效能是新時代賦予國家審計的一項重要任務，圍繞服務國家治理的任務要求，確定審計工作重點，拓展審計業(yè)務類型。從微觀層面來看，善于從法律視角揭示和反映問題，善于從治理角度深入分析問題的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，著力圍繞權力運行和責任落實，提出對策建議，促進被審計單位的整改、完善制度管理和堵塞體制機制性的漏洞，從根本上達到完善治理的制度建設。從宏觀層面來看，國家審計以促進民主、維護國家經濟安全、推進問責、提升政府效能、加強法治、防治腐敗、保護生態(tài)環(huán)境、強化企業(yè)社會責任、改善民生以及實現可持續(xù)發(fā)展為其重要治理功能表征。其中，國家審計的一項關鍵法治任務就是防范國家、社會治理過程中可能出現的法治風險，最大程度減少不確定性因素，以加強法治風險的預防水平、提升法治風險的解決能力，促進國家法治建設的治理成效提升和健康穩(wěn)定發(fā)展。四、審計的法治功能促進國家治理的優(yōu)化路徑1.堅持用法治思維守住審計工作的“生命線”法治思維的實質是把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式。運用法治思維進行審計是法治建設的內在要求，以法治思維推進審計工作，要準確把握審計的法治屬性，首先要樹立法治意識，從思想認識上強調依法審計的重要性。其次，審計工作自身也要要樹立權力邊界意識，主要體現在審計對象、范圍的確定、審計內容界定以及審計方式、審計結果的運用，都要以法治建設為主導，以法治思維定位國家審計，要求審計工作必須依據法治思維來觀察、分析和解決社會問題。2.在法治建設大背景下推行法治審計實踐法治審計構成法治建設的內容，既是發(fā)揮審計法治功能的重要保證，也是進一步推動國家法治進程的一項重要舉措。審計立項、審計實施與審計結果處理都應該定位于法治建設的框架內，通過依法審計監(jiān)督制約權力，發(fā)揮揭示、抵御、改進和預防問題以及完善法治制度的功能，在保障國家經濟運行安全，推動法治、廉潔、公平和正義理念，改善國家治理，進而實現國家可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，把推進法治建設作為自身工作的使命與責任，以其更強的專業(yè)性和獨立性豐富法治建設的內容以及展現法治建設的成果。3.從服務國家治理大局提升審計質量伴隨著審計工作不斷融合整個法治建設進程，審計合規(guī)性將成為法治體系的重要制度安排，同時也成為國家治理現代化的重要指標衡量，相應的，強化審計質