對規(guī)范性文件審核的幾點體會

對規(guī)范性文件審核的幾點體會

規(guī)范性文件在發(fā)布以后要被成百上千上萬次地反復(fù)適用，有任何差錯，包括合法性、合理性、科學(xué)性上出了問題都會給行政管理相對人、社會或者國家造成不便、損失等負(fù)面效應(yīng)。因此，做好規(guī)范性文件審核工作非常重要。我在濱?？h政府法制辦工作三年來，縣政府、縣政府辦制發(fā)的規(guī)范性文件的審核工作主要由我負(fù)責(zé)，有如下幾點體會，供大家參考。一、規(guī)范性文件審核的幾點原則一是認(rèn)真細(xì)心的精神是做好規(guī)范性文件審核的態(tài)度要件，也是最基本的要件。態(tài)度是做好工作的主觀前提，對于規(guī)范性文件審核工作我們首先必須具備的基本素質(zhì)就是認(rèn)真、細(xì)心、嚴(yán)謹(jǐn)，用心去發(fā)現(xiàn)每一個法律點，并精益求精地使這些法律點合法、合理。二是便民、利民的現(xiàn)代行政管理理念是保證規(guī)范性文件審核軟質(zhì)量的關(guān)鍵。有了負(fù)責(zé)的態(tài)度以后，首先應(yīng)明確規(guī)范性文件審核的內(nèi)涵。便民、利民的現(xiàn)代行政管理理念是保證規(guī)范性文件具備合理性的思想基礎(chǔ)。合法但不合理的規(guī)范性文件形似有效，但因其與法的精神背道而馳，不具有合理性的軟質(zhì)量，所以它對社會、個體權(quán)利都有侵害。我們在規(guī)范性文件審核中應(yīng)當(dāng)注重提升文件內(nèi)容的合理性。三是使規(guī)范性文件設(shè)定的行政管理措施符合管理與社會發(fā)展的一般規(guī)律是規(guī)范性文件審核的追求。管理既是一門藝術(shù)也是一門科學(xué)，行政管理措施要盡可能地尊重和運(yùn)用管理科學(xué)研究的先進(jìn)成果，如大社會小政府、個人意思自治、尊重市場規(guī)律、注重利用激勵機(jī)制、管理與引導(dǎo)相結(jié)合等理念。二、規(guī)范性文件審核在技術(shù)上的操作要領(lǐng)(一)注重法條檢索，全面掌握法條據(jù)了解，以往的規(guī)范性文件審核工作囿于當(dāng)時信息技術(shù)的落后，主要由審核人員自己翻書去檢索法條、文件，或者由擬文單位提供法條、文件依據(jù)。據(jù)我觀察，此時往往會出現(xiàn)適用無效法條、文件的情形。這些法條、文件，有些已被明令修改或廢止，有些被新法、新文件自然修改，有些因與上位法條、文件抵觸而自然失效。而且此種方法掌握的法條、文件依據(jù)有限，如果審核人再缺乏基本的宏觀法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)知識的話，往往會出現(xiàn)孤立地看法條及片面地理解法條的情形。以這種獲取法條文件依據(jù)的方法來開展規(guī)范性文件審核工作無疑會出大錯，對于專業(yè)的法務(wù)工作人員來說這是一個基本缺陷。我們應(yīng)當(dāng)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的成果，掌握先進(jìn)的法條檢索方法。這里的運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)主要指對網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫的運(yùn)用。我個人推薦的該類數(shù)據(jù)庫為：1.全國人大網(wǎng)的網(wǎng)上法條檢索數(shù)據(jù)庫（網(wǎng)址為）。該數(shù)據(jù)庫提供的法條及時效性注釋非常準(zhǔn)確權(quán)威，而且提供的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章及中辦、國辦發(fā)布的全國性法律法規(guī)或法規(guī)性文件檢索服務(wù)為免費(fèi)全文檢索；提供地方法規(guī)及地方政府規(guī)章級別的法條名錄檢索服務(wù)，并對名錄標(biāo)注頒行日期、時效性等說明。借助這些說明，我們可以判斷在別的網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫或法律法規(guī)匯編檢索到的法條是否為最新的目標(biāo)法條。2.中國法院網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(網(wǎng)址為www．china－court．org)。目前該數(shù)據(jù)庫可以免費(fèi)注冊，提供規(guī)章以上規(guī)范性文件的全文檢索。在全國人大網(wǎng)上檢索不到全文的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章可以從這里獲得，但是該數(shù)據(jù)庫時常出現(xiàn)法條更新不及時，法條的修改廢止信息反饋不及時的情況。3.部委網(wǎng)站：檢索專門法條或文件時可以上部委的網(wǎng)站，尤其是檢索規(guī)章以下的規(guī)范性文件時，運(yùn)用部委網(wǎng)站顯得尤為重要。我們審核規(guī)范性文件應(yīng)以法律法規(guī)或其他合法有效的上位文件為依據(jù)，謀求與這些文件在精神上的一致，而不管審核出臺的文件是否與招商引資的優(yōu)惠政策相抵觸。除非有夠級別的上位招商引資規(guī)范性文件如是規(guī)定的以外，我們應(yīng)保證我們所審核出臺的文件本身的合法性，不能為了服從招商引資的優(yōu)惠政策使文件本身在合法性、合理性上存在瑕疵。至于招商引資優(yōu)惠政策文件的優(yōu)先適用，那是在實踐中達(dá)成的默契，不宜上臺面。我辦今年年初審核的一部有關(guān)征收綠化費(fèi)的文件是契合該點的典型案例。當(dāng)然了，我縣并不存在招商引資類優(yōu)惠政策文件違法的現(xiàn)象。招商引資類優(yōu)惠政策在落實中有技巧，但該政策文件本身亦不宜在合法性上有瑕疵。(六)縣級規(guī)范性文件不能設(shè)定行政處罰我們常在縣級政府制發(fā)的規(guī)范性文件中看到對某某事項或行為給予某某處罰的表述。我們不論該措辭在實體上是否合法，至少從形式上講，它違反了《行政處罰法》有關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。符合法制要求的表述是，XX情形則根據(jù)XX法律法規(guī)規(guī)章XX條給予XX處罰，或表述為違反本規(guī)定(辦法)的，根據(jù)XX法律法規(guī)規(guī)章XX條給予處罰。(七)對某些不必、不宜由法制辦審核把關(guān)的文件，應(yīng)當(dāng)作出不必須進(jìn)行合法性審核的內(nèi)容，建議各相關(guān)單位會簽確認(rèn)定奪的結(jié)論我縣法制辦在2004年曾經(jīng)收到過一份公安局?jǐn)M文的有關(guān)110聯(lián)動方案的文件，文件的內(nèi)容只涉及在110工作中各相關(guān)單位應(yīng)配合公安機(jī)關(guān)做哪些工作及完成各項工作的效率、方式等內(nèi)容，我們在研究后作出了本文無需進(jìn)行合法性審查的內(nèi)容，各相關(guān)單位職責(zé)及對其的要求適當(dāng)與否應(yīng)由其自身與公安局商定并會簽確認(rèn)，由法制辦確認(rèn)各相關(guān)單位的職責(zé)，并規(guī)定其行事的效率與方式的做法不合理的結(jié)論，因此對該供審稿我們不予審查、退回公安局，由公安局自行請各相關(guān)單位會簽，會簽中的爭議請報相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)裁決，這其中需要法制辦提供法律意見的，法制辦可以提供。（八）不能迷信鄰近地區(qū)的類似文件我縣民政局在草擬一份有關(guān)農(nóng)村低保的規(guī)范性文件時，參照了某區(qū)的類似文件，我辦在審核該文時發(fā)現(xiàn)該區(qū)印發(fā)的文件存在不合上位文件精神的情況，并有數(shù)處不科學(xué)、不公平、不合理、不便民及在操作中易引起誤解的用語，結(jié)果我們花了較大的精力從科學(xué)性、合理性、公平性、便民性、該份文件予以了完善，并得到了領(lǐng)導(dǎo)的嘉許。（九）在規(guī)范性文件的制定上，應(yīng)注重立法技術(shù)的運(yùn)用，在語言表述上要精到、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)我們必須明白，意思是通過文字來表達(dá)的，要達(dá)到文義的嚴(yán)謹(jǐn)、簡練、符合立法技術(shù)，就必須從法律角度把好文字關(guān)。那種籠統(tǒng)地認(rèn)為文字表述精美與否是文字秘書的事情，法制辦不管的觀點是錯誤的，是沒有規(guī)范性文件審核經(jīng)驗的表現(xiàn)。(十)理順規(guī)范性文件審核的工作機(jī)制我辦審核文件采用擬文單位直接與審核人員對接，由審核人直接向法制辦負(fù)責(zé)人匯報的工作體制，實踐證明較為有效。因為縣法制辦掛靠在縣政府辦，曾經(jīng)有過一些由政府辦科室與我辦對接的案例，實踐證明該種工作程序，易出現(xiàn)意思傳遞訛誤、不到位及擬文單位與我辦之間的溝通不能有效進(jìn)行，出現(xiàn)其不積極配合我辦的審核工作，甚至在我辦與他們之間產(chǎn)生隔核的情形。（十一）要對規(guī)范性文件的整體思路進(jìn)行合法性、合理性判斷，這需要宏觀經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)的理論功底，需要對宏觀政策有一個較好的把握我辦審核過一份縣招標(biāo)辦主辦的有關(guān)加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)督管理方面的文件。招標(biāo)辦起先起草的待審稿的思路有較大偏差，他們不顧市場經(jīng)濟(jì)中個人意思自治的基本原則，要求我縣行政區(qū)域內(nèi)達(dá)到一定規(guī)模的建筑工程、采購項目全部進(jìn)行強(qiáng)制性招標(biāo)，并且要全部進(jìn)入縣招投標(biāo)中心進(jìn)行所謂的進(jìn)場招標(biāo)。預(yù)審稿還將建設(shè)、水利、政府采購等等所有招投標(biāo)工作的監(jiān)督管理權(quán)全部規(guī)定為由縣發(fā)展計劃委員會(在我縣招標(biāo)辦隸屬發(fā)計委)行使。對于這三點要求，他們均不能提供有力的法律依據(jù)，同時擬文人員認(rèn)為我辦提不出禁止如此做的依據(jù)，其文件應(yīng)當(dāng)獲得通過。我們認(rèn)為：一、我們只能按相關(guān)法律法規(guī)及其他規(guī)定的要求將使用國有資金、外國政府、國際組織貸款的項目或關(guān)系公共利益、國計民生的重大建設(shè)工程、公共建設(shè)工程進(jìn)行強(qiáng)制性招標(biāo)，而對個人、企業(yè)使用自有資金進(jìn)行項目建設(shè)或采購等不能要求其進(jìn)行強(qiáng)制性招標(biāo)。二、是否進(jìn)入縣招投標(biāo)中心招標(biāo)不能強(qiáng)制，招標(biāo)人可以委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)，也可以在自身具備能力的情況下自行組織招標(biāo)。招標(biāo)事項只須向招標(biāo)辦備案，由招標(biāo)辦接受對招標(biāo)中違法違規(guī)行為的投訴，并開展相應(yīng)的監(jiān)督管理工作，而不能要求招標(biāo)中的各項事宜均由招投辦經(jīng)辦，或采用均由招標(biāo)辦審批的辦法。三、至于達(dá)到一定規(guī)模的使用集體資金的建設(shè)或采購項目可否強(qiáng)制招標(biāo)，我們可打擦邊球，實際上所謂公有制意義上的集體概念在市場經(jīng)濟(jì)社會中已經(jīng)淡化，除非居委會、村委會的資金可稱為集體資金外，集體資金已基本不存在其他外延了。四、法律法規(guī)等上位文件規(guī)定建設(shè)、水利、采購等招標(biāo)事宜的監(jiān)督權(quán)分別由建設(shè)、水利、財政等部門行使，但對此點縣人民政府倒是有權(quán)將這些監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一劃歸縣招標(biāo)辦(以

計委名義)行使。五、不光從宏觀經(jīng)濟(jì)知識、一般法理及市場經(jīng)濟(jì)政策上我們已經(jīng)完全否定供審稿意欲強(qiáng)制管理的思路，而且我們通過各種法律法規(guī)檢索數(shù)據(jù)庫，找到了很多禁止該種思路的政策性文件?？紤]到我縣招標(biāo)辦為新生機(jī)構(gòu)，為支持其工作，我們研究了大量的法律法規(guī)及政策性規(guī)定，盡可能地幫助其發(fā)展完善職能，最終該文件在吸收了我們的修改意見后于初審后的一年后印發(fā)。（十二）應(yīng)當(dāng)推行規(guī)范性文件審核的卷宗制度為了日后的參查方便，法制辦應(yīng)將送交政府辦保存的底稿以外的擬文依據(jù)、某些反映對供審稿修改歷程的修改件歸案保存。相關(guān)檔案的名稱可由核定稿標(biāo)題的中心內(nèi)容加“審核案”三字構(gòu)成，“XXX審核案”或“關(guān)于XXX的審核案”等等。歸檔號可按規(guī)范性文件審核登記表的登記序號確定。（十三）要善于運(yùn)用向上級機(jī)關(guān)或上級主管部門、其他相關(guān)國家機(jī)關(guān)或組織請示或征求意見的工作方法市政府法制辦是我們經(jīng)常請示的上級機(jī)關(guān)，另外同級、上級法院系統(tǒng)也