第三章：行政職能

第三章：行政職能

第一節(jié)概念分析一、行政職能的含義二、從不同角度考察行政職能三、職能、功能、作用的比較第一節(jié)概念分析1.行政職能：行政職能主體（政府）在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用。主要指政府職能，核心價(jià)值在于回答政府應(yīng)做什么，不該做什么這類問題。2.從不同角度考察行政職能：①從職責(zé)領(lǐng)域角度看：行政職能包括政治職能，經(jīng)濟(jì)職能，文化職能，社會(huì)職能。②從職責(zé)作用角度看：行政職能包括保衛(wèi)功能，扶持功能，管理功能，服務(wù)功能。③從管理過程角度看：行政職能包括決策性職能，執(zhí)行性職能，控制性職能，輔助性職能。④從社會(huì)供求關(guān)系角度（政府存在理由）：社會(huì)供求關(guān)系由簡單到復(fù)雜，行政職能也由簡單到復(fù)雜。⑤從環(huán)境角度看：有什么樣的環(huán)境，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的政府職能，環(huán)境的構(gòu)成因素成為影響政府職能的重要因素。行政職能包括經(jīng)濟(jì)職能，政治職能，文化職能，社會(huì)職能，自然環(huán)境職能，國際職能。第一節(jié)概念分析⑥從歷史角度看：行政職能表現(xiàn)出由簡單到復(fù)雜的發(fā)展過程。

a古代行政職能：古代時(shí)生產(chǎn)力低下，行政職能簡單，混雜且具有綜合性。

b傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)：農(nóng)業(yè)社會(huì)中，農(nóng)業(yè)大力發(fā)展，行政職能增加了水利管理職能，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是國家命脈，水利是國家的命脈。

c現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)：政府開始處理社會(huì)公共事務(wù)，隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展，不斷出現(xiàn)新問題，社會(huì)分工細(xì)化，政府職能分解。第一節(jié)概念分析3.職能、功能、作用的比較：①職能：包括內(nèi)容、實(shí)質(zhì)、方向、角色、作用，是職權(quán)（決定了主題可以采用某種方法，手段）+職責(zé)（決定了主題不應(yīng)該采用什么方法，手段）+結(jié)果的共同體，職責(zé)具有預(yù)設(shè)性，職能設(shè)置包含主體的價(jià)值取向。②功能：強(qiáng)調(diào)結(jié)果的產(chǎn)生，但不關(guān)注結(jié)果是否積極的，有利的作用。③作用：強(qiáng)調(diào)某種結(jié)果的產(chǎn)生，作用與功能相比，關(guān)注積極的結(jié)果，如果是消極結(jié)果，必須加“消極作用”等?？偨Y(jié)：職能關(guān)注結(jié)果產(chǎn)生的方法和手段，功能和作用不關(guān)注結(jié)果產(chǎn)生的方法和手段。第一節(jié)概念分析第二節(jié)公共需要與行政職能一、社會(huì)公共需要的含義二、社會(huì)公共需要分類三、公共物品與私人物品四、社會(huì)公共需要與行政職能的聯(lián)系第二節(jié)公共需要與行政職能1.社會(huì)公共需要含義：社會(huì)公共需要，是指社會(huì)作為一個(gè)整體而提出的需要。

①社會(huì)公共需要是社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出的；②社會(huì)公共需要是由整個(gè)社會(huì)集中執(zhí)行組織的，他一般需要政府及其他公共組織提供。第二節(jié)公共需要與行政職能2.社會(huì)公共需要分類：①純社會(huì)公共需要，主要靠政府財(cái)政無償性收入來提供，如國防，治安，司法，義務(wù)教育等。②介于社會(huì)公共需要和私人需要之間在性質(zhì)上難以嚴(yán)格劃分的需要，其中大部分也是由財(cái)政通過無償性收入來滿足，如高等教育，福利房等。第二節(jié)公共需要與行政職能3.公共物品與私人物品：①公共物品：具有非排他性和非競爭性。根據(jù)程度差異，可將公共物品分為：a純公共物品：任何人都可享受，具有排他性，非競爭性；b俱樂部似公共物品：有一些物品同時(shí)具有非排他性，非競爭性，但到某種程度就會(huì)變成排他性，競爭性，這觀點(diǎn)是布坎南提出的，也被稱為私有局部公共物品；c公共池塘式物品：具有非排他性，但是不具有非競爭性，也被稱為公共私人物品。②私人物品：具有排他性，競爭性（在成為他人私有物品的過程中具有）。第二節(jié)公共需要與行政職能4.社會(huì)公共需要與行政職能的聯(lián)系：①公共物品的消費(fèi)觀：包括物質(zhì)公共需要和精神公共需要。意義：準(zhǔn)確把握需要與消費(fèi)的關(guān)系，為消費(fèi)領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變，為鑒定政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮作用。②公共物品與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的具體聯(lián)系：包括生產(chǎn)資料，生活資料，消費(fèi)資料。做這種劃分意義：為我們正確認(rèn)識政府在社會(huì)不同領(lǐng)域的不同職能提供基礎(chǔ)。第二節(jié)公共需要與行政職能③

公共物品消費(fèi)空間：包括全國性的，地區(qū)性的。意義：把握中央與地方政府職能界線，為進(jìn)一步認(rèn)識劃分一個(gè)國家中央政府與地方政府職能提供基礎(chǔ)。④從公共物品提供來看：a國有公共物品（完全由政府提供）。只能由政府提供，由政府規(guī)劃、計(jì)劃、出資再交給私人生產(chǎn)。b私有物品（私有組織提供）。滿足日常、一般性、個(gè)人發(fā)展需要。c意義：為我們研究生產(chǎn)成本，交易規(guī)范提供依據(jù)，同時(shí)為我們研究國有，私有經(jīng)濟(jì)（比例、結(jié)構(gòu)、分布）提供一個(gè)研究工具。與一般管理職能的比較分析第三節(jié)行政職能的內(nèi)容一、政治職能二、經(jīng)濟(jì)職能三、文化職能四、社會(huì)職能第三節(jié)行政職能的內(nèi)容1.政治職能：①專政職能：政府為維護(hù)階級統(tǒng)治，維護(hù)國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，動(dòng)用國家機(jī)器，防范和打擊敵對勢力和反社會(huì)分子。（維持，維護(hù)職能）②民主職能：政府通過完善各種民主制度，確保作為同統(tǒng)治階級的人們（或公民）平等地掌握政治權(quán)利。③國際政治職能：在國際政治交往中，政府有樹立一國在國際政治交往中的形象的職能與功能，是制約政府的重要環(huán)境因素。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容補(bǔ)充在市場經(jīng)濟(jì)中的作用：1)保護(hù)產(chǎn)權(quán)：認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)各種作用中，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是政府的首要職能，是對社會(huì)中一切合法的利益集團(tuán)和個(gè)人合法利益的保護(hù)，調(diào)動(dòng)所有社會(huì)成員的參與積極性，明確產(chǎn)權(quán)，明確職責(zé)。2)制定公共政策：從威爾遜開始，政府被認(rèn)為是被執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)。持此觀點(diǎn)認(rèn)為政府是主動(dòng)的，積極的，是為社會(huì)發(fā)展主動(dòng)選擇政策的機(jī)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府必須作為公共政策制定者越來越突出。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容3)協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系：社會(huì)是人們實(shí)現(xiàn)各自利益而相互協(xié)作的結(jié)合體，因此社會(huì)發(fā)展必然產(chǎn)生人與人之間、行業(yè)、地區(qū)之間的利益分化，形成不同利益群體階級、集團(tuán)，從而產(chǎn)生利益矛盾、沖突，政府通過各種手段、方法調(diào)節(jié)利益矛盾和沖突，因此政府是社會(huì)利益的調(diào)解者。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容2.經(jīng)濟(jì)職能：①政府財(cái)稅職能（政府存在運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)）：a維護(hù)社會(huì)公平：要求①橫向公平(即享受福利水平參與社會(huì)分配)相同應(yīng)繳納相同的稅收；②根據(jù)納稅人的繳費(fèi)能力來確立其應(yīng)承擔(dān)的稅賦。b體現(xiàn)效率：無論社會(huì)設(shè)置，稅務(wù)，稅率，還是財(cái)政預(yù)算都要有利于社會(huì)資源有效配置、經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行。包括：①經(jīng)濟(jì)效率：政府財(cái)稅機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)稅收成本最小化。②社會(huì)效率：市場失靈時(shí)政府需介入，且政府提供純公共物品時(shí)要實(shí)現(xiàn)損失最小化。c節(jié)約與便利：政府在稅制設(shè)置上盡量使納稅人繳納成本最小化。第二節(jié)行政職能的內(nèi)容②金融和貨幣管理職能：政府通過相關(guān)政策設(shè)置、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，對金融、貨幣市場進(jìn)行有效管理，具體包括：貨幣制度，信用與信用風(fēng)險(xiǎn)制度，金融外匯與黃金管理制度等。補(bǔ)充當(dāng)前中國在金融方面的政府職能：1)防范金融風(fēng)險(xiǎn)：通過完善金融立法，規(guī)范金融活動(dòng)。2)確定中央銀行的稽查、核實(shí)職能。3)提高銀行的金融的透明度，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置，人事安排和具體運(yùn)行，達(dá)到在金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中，盡量做到平衡各階層利益。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容補(bǔ)充當(dāng)前中國在貨幣管理方面的職責(zé)與功能：1)貨幣的傳導(dǎo)機(jī)制：保持貨幣幣值穩(wěn)定，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。2)貨幣管理工具的功能：中國長期以來確定了存款儲(chǔ)蓄金，利率再貼現(xiàn)，再貸款。反映出中國政府對貨幣管理的高度控制。③產(chǎn)業(yè)管理職能：a結(jié)構(gòu)：實(shí)現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，符合國家地區(qū)實(shí)際情況。b布局：實(shí)現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)布局合理化。如三線建設(shè)：把重工業(yè)，軍事工業(yè)遷移到內(nèi)地。c技術(shù)：引進(jìn)、開發(fā)基礎(chǔ)性技術(shù)研究。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容④收入分配職能（經(jīng)濟(jì)職能的重點(diǎn)）：a初次分配：在此領(lǐng)域，政府制定公平，合理分配政策，防止不正當(dāng)競爭，制定壟斷，創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的秩序，保護(hù)勞動(dòng)者的身份自由，擇業(yè)自由等。b再次分配：通過稅收進(jìn)行強(qiáng)制性地重新分配收入，保證全社會(huì)盡可能多的人的基本生活能得到保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)上的健康與穩(wěn)定。c分配死角：解決無法進(jìn)入分配的人的生活保障。國家通過制定一系列社會(huì)保障政策，目的保證無收入，低收入社會(huì)成員獲得基本生活條件。第二節(jié)行政職能的內(nèi)容補(bǔ)充壟斷與反壟斷：1)壟斷：市場競爭發(fā)生到一定高度必然產(chǎn)生與競爭相對的現(xiàn)象，來源于市場競爭，是市場異化的一種力量。2)壟斷產(chǎn)生的原因：①合法原因：專利。②合理原因：a市場主體敢于冒風(fēng)險(xiǎn)，依靠獨(dú)家投資形成獨(dú)家經(jīng)營；b科學(xué)合理的經(jīng)營；c市場主體依靠資本積累。③非市場原因：a依靠行政權(quán)力；b以強(qiáng)權(quán)暴力為手段，以謀取暴利為目的，損害消費(fèi)者利益。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容3)反壟斷：反壟斷不是否定和消滅，而是將壟斷限制在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可以接受的范圍，要有一定社會(huì)容忍度，要有一定適度。4)中國政府對壟斷的觀點(diǎn)：中國的壟斷不是由充分競爭而來的，而是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)直接過渡而來的。5)當(dāng)前中國市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷類型：a自然性壟斷：在市場需求量既定下，有一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)力比有兩個(gè)企業(yè)或更多企業(yè)生產(chǎn)更能節(jié)約成本，那么就會(huì)形成壟斷地位。這樣的企業(yè)不是成本市場價(jià)格的接受者，而是制定者。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容b競爭性壟斷：在市場競爭中形成的。c行政性壟斷：憑借行政權(quán)力使得某些企業(yè)或半企業(yè)半事業(yè)單位得以實(shí)現(xiàn)限制競爭的一種狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是反壟斷當(dāng)務(wù)之急，也是反腐?。ǚ礄?quán)錢交易中的制度腐?。┑漠?dāng)務(wù)之急。d封建性壟斷：利用暴力欺行霸市行為，以強(qiáng)權(quán)暴力為手段，以牟取暴利為目標(biāo)，以掠去消費(fèi)者消費(fèi)剩余為代價(jià)，以擾亂社會(huì)秩序?yàn)楹蠊５谌?jié)行政職能的內(nèi)容3.文化職能：①含義：政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的職能,通過制定文化政策實(shí)現(xiàn)管理。是行政管理職能中最為古老的職能。②核心：維護(hù)、弘揚(yáng)某一意識形態(tài)，說明論證其統(tǒng)治的合法性。③作用方式：a文化無強(qiáng)制性，通過意識形態(tài)影響人們的思想，達(dá)到對社會(huì)的控制，而經(jīng)濟(jì)和政治作用方式具有強(qiáng)制性。b教育、文化行政管理部門，家庭，學(xué)校與大眾傳媒均是起作用的社會(huì)組織。c培養(yǎng)公民的道德品行、社會(huì)責(zé)任感，來源于多種形式的早期教育。d防止、制止“糟粕”的出現(xiàn)，凈化社會(huì)風(fēng)氣。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容4.社會(huì)職能：①提供社會(huì)保障：我國社會(huì)保障體系狀態(tài)：a國家建立時(shí)：國家福利+單位保障b文化大革命時(shí)：停止?fàn)顟B(tài)c調(diào)整恢復(fù)：基本引用國家建立時(shí)的狀態(tài)，即國家福利加上單位保障。d90年代：社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)福利，社會(huì)優(yōu)撫。e90年代至今：較全面，社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)福利，社會(huì)互助，優(yōu)撫安置，個(gè)人儲(chǔ)蓄。第三節(jié)行政職能的內(nèi)容②保護(hù)環(huán)境：怎樣做？a環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的制定：具體包括工業(yè)，交通，污染防治，流域污染，防治計(jì)劃。b環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量管理：組織制定各種標(biāo)準(zhǔn)，還要進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督，評估預(yù)測。c環(huán)境技術(shù)管理：制定技術(shù)政策，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，技術(shù)開發(fā)。將保護(hù)環(huán)境列入政府職能中的原因：a生態(tài)環(huán)境是人類和其他生物賴以生存和發(fā)