行政程序判斷模式研究論文

第第頁行政程序判斷模式研究論文【摘要】

從辯證的角度考量行政程序，我們發(fā)現(xiàn)其既有正面效應(yīng)也有負(fù)面效應(yīng)。只有正當(dāng)行政程序才是行政機關(guān)在行政過程中所必須遵循的準(zhǔn)則，才是真正保障公民權(quán)益的公正而民主的程序。在此基礎(chǔ)上，本文重點探討了正當(dāng)行政程序的傳統(tǒng)判斷模式和整合分析模式。

【關(guān)鍵詞】行政程序；正當(dāng)行政程序；利益衡量；整合分析；最低限度公正

一、引言

自20世紀(jì)80年代末以來，在中國這一傳統(tǒng)的“重實體、輕程序”的國度中逐漸形成了一股“程序熱”的研究浪潮，學(xué)者紛紛著書立說，批判反思傳統(tǒng)的程序觀念，引進介紹現(xiàn)代西方的程序理念。這些從不同視角對行政程序及程序法進行的闡述，對于構(gòu)設(shè)未來中國統(tǒng)一的行政程序法典、從整體上推進行政法治建設(shè)無疑是有益的。據(jù)筆者所知，行政法上尚無其他課題能同時得到這么多專家學(xué)者的關(guān)注。著述之多，令人切實感到行政程序的重要性。有些論者甚至提出了“法即程序”的觀念，[1]從表面看其似乎很重視程序，但實質(zhì)上卻不無對程序的誤解之處，不無對法治的實體與程序關(guān)系的誤解之處。強調(diào)程序的重要性，無疑可以糾正我們傳統(tǒng)的一些錯誤觀念，但對于法治而言，它不是惟一的，人為地夸大程序的意義，既是對程序意義的誤解，更可能因為“程序功能的超載”而導(dǎo)致人們對程序功能的失望，矯枉過正往往會弄巧成拙，所以有學(xué)者警告道：“僅依靠程序以達致正義，乃是現(xiàn)代自由主義的謬誤。而正是這種謬誤使希特勒那種全權(quán)性政權(quán)獲得形式合法性具有了可能?！盵2]于是起源于英美法的正當(dāng)法律程序（dueprocessoflaw）由于其承載著一定的價值理念，使法律程序具有某些實質(zhì)性的內(nèi)容，而成為建構(gòu)各種程序的基準(zhǔn)與指南?！霸谖覈姆ㄖ螄医ㄔO(shè)中，首先必須高度重視法律程序的建設(shè)和完善，但同時，這種法律程序的建設(shè)有表現(xiàn)具有實質(zhì)性的內(nèi)容，而不僅僅是‘為程序而程序’的法律形式正義，不具有實質(zhì)內(nèi)容、缺乏明確目的指向的法律程序極有可能流于過場，從而導(dǎo)致程序的夭折。”[3]因此，這就要求在辯證地處理好程序與實體關(guān)系的同時，關(guān)于行政程序本身我們也要辯證地對待。目前中國在有關(guān)行政程序價值的研究中，過于強調(diào)其正面效應(yīng)，而忽視對其負(fù)面效應(yīng)的研究，這種做法應(yīng)予以糾正。行政程序不必然就是“正當(dāng)行政程序”，只有正當(dāng)行政程序“才具有目前諸多論者所主張的價值，才是行政機關(guān)在行政過程中所必須遵循的準(zhǔn)則，是為保障公民權(quán)益而由法律規(guī)范規(guī)定的、公正而民主的程序；而一般的行政程序則往往具有正負(fù)兩方面的效應(yīng)。實際上，人們在強調(diào)程序價值的時候，已經(jīng)自覺或不自覺地將正當(dāng)程序視為其賴以主張的對象。”[4]據(jù)此，筆者以為當(dāng)前學(xué)界、實踐界主張要重視行政程序時的話語語義，其實不應(yīng)是籠統(tǒng)地指一般的行政程序，而應(yīng)是正當(dāng)行政程序。本文所要解決的重點問題是如何判斷行政程序的正當(dāng)性。

二、正當(dāng)行政程序的傳統(tǒng)判斷模式

究竟什么樣的程序才算正當(dāng)呢？在美國，這個問題被稱為是正當(dāng)法律程序所面臨的三大課題之一，歷來受到學(xué)界與實務(wù)界的廣泛關(guān)注。“判斷程序保障到什么程度才算正當(dāng)，已成為正當(dāng)法律程序最重要的問題，而判斷標(biāo)準(zhǔn)的建立，也成了對法院的重大挑戰(zhàn)?！盵5]從歷史的視角來看，人們構(gòu)建的判定一項程序是否具有正當(dāng)性的模式大體有五種：

第一種是絕對工具主義觀。絕對工具主義判斷一項程序的正當(dāng)和優(yōu)劣與否，是憑其是否和在多大程度上能夠獲取準(zhǔn)確的事實，即“結(jié)果的有效性”。在思想史上，這一理念可以追溯到功利主義哲學(xué)的創(chuàng)始人杰羅米•邊沁。邊沁指出，“實體法的唯一正當(dāng)目的，是最大限度地增加最大多數(shù)社會成員的幸福”，“程序法的唯一正當(dāng)目的，則為最大限度地實現(xiàn)實體法”；“程序法的最終有用性取決于實體法的有用性……除非實體法能夠?qū)崿F(xiàn)社會的最大幸福，否則程序法就無法實現(xiàn)同一目的”。[6]該模式認(rèn)為法律程序作為用以確保實體法實施的工具，只有在具備產(chǎn)生符合正義、秩序、安全和社會公共福利等標(biāo)準(zhǔn)的實體結(jié)果的能力時才富有意義，才是正當(dāng)?shù)?。換言之，只要結(jié)果好，過程也就是好的，過程的意義在于結(jié)果之中。邊沁的思想對后來一些英美學(xué)者產(chǎn)生了很大的影響。如諾齊克認(rèn)為，程序不是為了它本身的目的，確保它本身的內(nèi)在價值而存在的，正當(dāng)法律程序充其量只是保護實體權(quán)利的手段。弗里德曼也認(rèn)為：“檢驗法律制度的最終標(biāo)準(zhǔn)是它做些什么，而不是如何做和由誰去做，換言之，是實體，而不是程度或形式”，“程序僅僅是相對于一定目的的手段而已，實體法告訴我們程序的什么部分是最重要的?！盵7]絕對工具主義觀揭示了法律程序在確保實體法目標(biāo)得以實現(xiàn)方面的工具性價值，為人們評價法律程序提供了一項重要的標(biāo)準(zhǔn)，但其將這種工具性價值強調(diào)得過了頭，以致于無法對程序的正當(dāng)性作出全面的認(rèn)識。在人們構(gòu)建行政程序的過程伊始，由于奉行絕對程序工具主義的理念，過分強調(diào)了程序的工具性，使得許多行政程序在運行中并沒有能夠體現(xiàn)公民的參與意識，并沒有能夠有效地防止行政權(quán)的濫用，并沒有能夠更好地保護行政相對人的合法權(quán)益。這種行政程序顯然不具有人們所期望的內(nèi)涵，因此不能稱為是正當(dāng)行政程序，而只能叫做一般行政程序，其中甚至有不少是不當(dāng)?shù)男姓绦?。[8]

第二種是相對工具主義觀。該模式由R.德沃金提出，[9]基本上也堅持了程序工具主義的立場，但同時允許人們在追求工具性價值目標(biāo)的同時兼顧一些獨立的價值。這些非工具性目標(biāo)主要有兩個：一為無辜者免受定罪的權(quán)利；二為被告人獲得公正審判的權(quán)利，應(yīng)通過這種限制減少“道德錯誤”。德沃金認(rèn)為，絕對工具主義理論過分強調(diào)了程序的工具性價值，以致于不否認(rèn)正確的裁判結(jié)果可通過不公正的程序而形成，因此人們在追求工具主義目標(biāo)時應(yīng)該受到正義原則的限制。這一模式雖然對絕對工具主義觀作了一定的修正，與絕對工具主義觀相比在理論上有了很大的進步，不過遺憾的是論者們并沒有進行深入地探討。同時，由于該模式仍然強調(diào)結(jié)果的有效性，所以在實踐操作上人們往往會為了結(jié)果的更好實現(xiàn)而廢棄所謂的非工具性價值。

第三種是經(jīng)濟效益主義觀。該模式是由以R.波斯納為代表人物的西方經(jīng)濟分析法學(xué)派提出的。他們認(rèn)為，法律程序必須有助于減少法律制度運作過程的成本，從而相應(yīng)地使法律運作過程的經(jīng)濟效益最大化。法律程序的成本一般有兩種，一種是通過程序獲得錯誤結(jié)果而發(fā)生的成本，另一種是在程序的進行過程中直接投入的資源所產(chǎn)生的成本，法律程序的目的就在于最大限度地使程序的錯誤成本與直接成本之和最小化。[10]從本質(zhì)上講，這一觀念仍屬工具主義觀，因為它堅持所謂“程序不過是最大限度地實現(xiàn)某一外在價值目標(biāo)的工具”，只不過這里的“外在目標(biāo)”是最大限度地提高經(jīng)濟效益或增加公共福利。經(jīng)濟分析法學(xué)家對法律程序進行了細致的經(jīng)濟分析，使得法律程序價值問題的研究開始從傳統(tǒng)的定性分析走向定量分析。同時，這也使我們在評價和建構(gòu)一項行政程序時應(yīng)將經(jīng)濟效益作為一項基本的價值標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有正當(dāng)?shù)睦碛?，行政機關(guān)不應(yīng)不適當(dāng)?shù)卦黾咏?jīng)濟資源的消耗，同時，在兩個同樣符合其他價值標(biāo)準(zhǔn)的行政程序中，應(yīng)該選擇其中消耗較少的一個。但這種模式的缺點也是顯而易見的，人的生命、自由和人格尊嚴(yán)是不能用金錢來衡量和計算的，作為惟一的判斷基準(zhǔn)，顯然缺失正當(dāng)性。對此，波斯納反駁道：“正義的第二種涵義——也許是最普通的涵義——是效率。”[11]

第四種是程序本位主義觀。該模式對法律程序做出了完全非工具主義的解釋，認(rèn)為評價法律程序的價值標(biāo)準(zhǔn)在于它本身是否具有一些內(nèi)在的優(yōu)秀品質(zhì)，而不是它在確保好結(jié)果得以實現(xiàn)方面的有用性。這一理論與德沃金的觀點最大區(qū)別在于其強調(diào)程序獨立的內(nèi)在價值，這種價值能使個人保持一種道德主體的地位。程序本位主義觀認(rèn)為程序的價值不在于程序作為實現(xiàn)實體法的手段的有用性，而在程序具有獨立于實體的內(nèi)在作用，所謂“結(jié)果無關(guān)緊要，意義在于過程之中”。程序本位主義觀要求構(gòu)建行政程序時必須關(guān)注程序的德性，它是使法律程序成為可能與人性相一致從而為人所尊重的所接受的那些品質(zhì)。美國法學(xué)家羅伯特•薩默斯于1974年發(fā)表的論文《對法律程序的評價與改進：關(guān)于“程序價值”的陳辯》，首次提出了法律程序的獨立價值標(biāo)準(zhǔn)問題，引起了學(xué)者們的強烈反響。另一位美國學(xué)者貝勒斯則通過對英美學(xué)者20余年來的有關(guān)研究成果的總結(jié)，從更廣泛的角度進行理論思考，提出了系統(tǒng)的“程序正義”理論。[12]1981年，馬修發(fā)表了題為《正當(dāng)行政程序：對尊嚴(yán)理論的探求》的文章，[13]以美國聯(lián)邦最高法院對行政案件中正當(dāng)法律程序原則的解釋為素材，對美國憲法上的“正當(dāng)法律程序”原則賴以存在的基礎(chǔ)作出了嶄新的分析和論證。該理論從維護人的尊嚴(yán)的直覺意義出發(fā)，認(rèn)為評價法律程序正當(dāng)性的主要標(biāo)準(zhǔn)是它使人的尊嚴(yán)獲得維護的程序，尊嚴(yán)價值大體包括平等、可預(yù)測性、透明性、參與、隱私等方面，從而闡述了程序正義的核心內(nèi)容，完成了薩默斯等人未完成的任務(wù)，賦予了程序內(nèi)在價值以全新的意義，徹底地堅持和論證了程序正義的獨立性。[14]程序本位主義觀對正當(dāng)行政程序的構(gòu)建有著直接的影響，這一理論的核心內(nèi)容是通過一系列的內(nèi)在價值來影響行政程序，使之充分具備正當(dāng)性。但令人遺憾的是，這一模式又將“重實體、輕程序”的錯誤做法推向了另一個極端，主張以“程序法中心論”取代“實體法中心論”。[15]這一理論的缺陷在于，它把程序與程序的結(jié)果完全混為一談，認(rèn)為公正的結(jié)果是正當(dāng)程序的必須與邏輯延伸。事實上正當(dāng)程序只是結(jié)果公正的必要條件，而不是充分條件。在程序本位主義理念指導(dǎo)下建構(gòu)的行政程序，也不完全都是正當(dāng)行政程序，有時也可能是一種繁文縟節(jié)、形式主義的行政程序，如向政府部門申請營業(yè)執(zhí)照，向某一機構(gòu)申請辦理某種許可證等，這時人們往往要經(jīng)受一系列的步驟和程式，其程序不僅繁瑣復(fù)雜，而且費時耗力，有些甚至演變成專門限制、刁難行政相對人的手續(xù)。而有些行政程序則過于強調(diào)參與、合意與公開，使得在某些情況下（如緊急狀況）行政效率大大降低，公共利益難以得到及時、有效的保護。這一點正如美國聯(lián)邦第二巡回區(qū)的弗倫德列法官所說的：“假如欠缺基本的程序保障，那么公民就可能受到任意行政決定傷害的威脅；如果程序過于繁瑣，那么它不僅不能達到公正結(jié)果的目的，而且將使有限的人力和物力資源轉(zhuǎn)移到在官僚消耗的無用功上?！盵16]

第五種是利益衡量模式。該模式是美國聯(lián)邦最高法院于1976年在“馬修訴埃爾德里奇”一案中發(fā)展出的一種新型的判斷程序正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。[17]所謂利益衡量模式（interestbalanceanalysis），是一種三階式的利益衡量方法，其中：

X=可能受到政府行為所影響的私人利益。

Y=利益在程序中被錯誤地剝奪的風(fēng)險，以及因任何額外或替代程序所產(chǎn)生的利益。

Z=政府的利益，包括因為額外或替代的程序所帶來的財政或行政負(fù)擔(dān)。

針對具體的行政行為分析時，如果X+Y﹥Z，那么目前所提供的程序保障是不足的，替代性的程序保障應(yīng)被采納，方能滿足正當(dāng)法律程序的要求。相反地，X+Y﹤Z，則表示如果采用較為周全的程序，所獲的權(quán)利保障利益低于政府的成本，因而現(xiàn)行的程序保障已能滿足正當(dāng)法律程序的保障。也就是說現(xiàn)行的程序已經(jīng)夠“正當(dāng)”了。利益衡量的精髓是成本與利益分析，是一種奉行經(jīng)濟理性的決策模式，在此模式下，法律程序存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，就在于其正面的作用大于負(fù)面的作用。利益衡量模式的優(yōu)點在于使正當(dāng)法律程序這個模糊的概念變得明確且易于操作，由法院所列舉的三要素可以發(fā)現(xiàn)，法院所關(guān)心的重點是以行政行為的正確性為前提下的相關(guān)利益衡量，其對正當(dāng)程序所關(guān)心的重點是各方的利益，這說明了人們對程序要求的基本觀念已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，判斷者逐漸意識到了聚焦一種價值的謬誤。不過這種意識與做法也僅僅淺嘗輒止，程序本身的價值以及與程序相關(guān)的一些因素仍然未能得到考慮與規(guī)范，因此也受到學(xué)者們的反對。[18]反對者認(rèn)為X、Y、Z如何量化是很件困難的事，利益范圍周延性的問題更是令人難以信服，誰能肯定是否“只有”這三項利益應(yīng)該被納入考慮范圍呢（而這恰恰是問題的重點）？進一步講，這種功利性的利益衡量模式，往往使正當(dāng)法律程序包含的受尊重的感覺、參與感以及行政程序的透明性等內(nèi)在價值變得蒼白無力，使得程序僅具有工具理性等等。

三、正當(dāng)行政程序的整合判斷模式

多數(shù)情況下，行政程序與正當(dāng)行政程序并不完全一致。正當(dāng)行政程序是行政程序的“當(dāng)為”概念，是正當(dāng)程序理念在行政程序中的應(yīng)用。同時，實踐也證明并非一切行政程序都是正當(dāng)?shù)模酥邪鴥r值判斷的問題。但難點在于堅持什么樣的判斷基準(zhǔn)，單一的還是綜合的，簡單羅列的還是整合分析？以上五種評判模式分別從不同的角度對行政程序的正當(dāng)性進行了揭示，提出了很有見地并各成體系的思想，但它們都只是抓住了程序價值問題的某一方面，也因此都程度不同地有著絕對化和片面化的缺陷。事實上，作為一種法律制度，正當(dāng)行政程序構(gòu)建與評判的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是多樣性、綜合的，以一種價值來判斷程序的正當(dāng)性顯然有失偏頗。因為人們對于程序的訴求不僅在于程序在實現(xiàn)某一實體功能時的有用性和有效性，而且在于程序本身的內(nèi)在品質(zhì)或者內(nèi)在的善，從而最大限度地體現(xiàn)了形式公正，最大限度地體現(xiàn)人道和人格尊嚴(yán)；不僅在于程序具有形式正義，而且在于程序能夠促進實體正義的實現(xiàn)；不僅在于程序能夠體現(xiàn)公平正義，而且在于程序能夠促進效率；不僅在于程序能夠維護公共利益，而且在于程序能夠最大限度地保障公民的基本權(quán)利。因此尋找一種新的判斷模式已經(jīng)刻不容緩。

眾所周知，行政程序決不僅僅是行政主體單方的意思表示，更不是用來約束公民、組織的工具，而是要體現(xiàn)出民主、責(zé)任、參與、法治的訴求，因應(yīng)于此，正當(dāng)性判斷的基準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)是一種整體性的指標(biāo)，這也恰恰與法哲學(xué)出現(xiàn)的一體化趨勢相回應(yīng)。[19]以多元化的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范和整合行政程序，而不是只按照某種單一的標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，盡力克服程序固有的缺陷，無疑也是行政程序法治化的核心與重點。前述第二、三、四種模式雖然隱約體現(xiàn)了這一要求，但其視角仍然過于褊狹，仍然未能擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛。面對不同模式的程序價值研究局面，實在需要從不同的視角和更高的層次進行理論的“整合”。所以，筆者認(rèn)為真正的整合分析的模式才是正當(dāng)行政程序的判斷基準(zhǔn)，據(jù)此構(gòu)建的行政程序方可體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神，不僅可以有效地實現(xiàn)行政目的，而且可以更好地保障行政相對人的合法權(quán)益。整合的內(nèi)容至少應(yīng)該包括以下四組參數(shù)：

（1）程序外在價值與內(nèi)在價值的辯證統(tǒng)一。

（2）公平與效率的辯證統(tǒng)一。

（3）個人權(quán)利和公共利益的辯證統(tǒng)一。

（4）程序正義與實體正義的辯證統(tǒng)一。

所謂整合是指將行政程序視作一個整體，并結(jié)合具體情況，根據(jù)具體的時間、地點、條件進行分析選擇，對此四組參數(shù)進行判斷取舍。在整合分析的過程中，程序?qū)τ谌魏我环N價值的放棄，都必須要有足夠的、充分的正當(dāng)理由予以說明，否則即為不當(dāng)。以行政程序的內(nèi)在價值與外在價值的辯證統(tǒng)一為例，當(dāng)二者發(fā)生沖突，要犧牲其中一種價值時，必須判斷行政程序的選擇是否給予了合乎理性的、能夠得到正當(dāng)化的依據(jù)，“為了保證決定的合理性，必須要求在認(rèn)定事實陳述和適用法律的主張之中闡明其理由，舍此沒有更有效的辦法”。[20]其次，對于任何一種價值的選擇，都必須使程序滿足“最低限度的公正”，也就是說某些程序要素對于一個法律程序來說是最基本的、不可缺少的，否則不論該程序的其他方面如何，人們都會感到程序是不公正和不可接受的。以公平與效率的辯證統(tǒng)一為例，雖然在緊急狀況下行政效率是首要價值，但由于“最低限度的公正”為程序及其結(jié)果提供了某種正當(dāng)性，所以對于緊急狀態(tài)下的一些行政程序人們還是會自愿接受的。第三，整合分析一項行政程序的正當(dāng)性，要看該程序?qū)τ谌魏蝺r值的取舍是否滿足了人們的合法預(yù)期。在行政程序中，相對于法定的行政程序而言，任意性的行政程序是非常多的，特別是當(dāng)前在新公共管理運動的指導(dǎo)下，政府積極參與社會生活的方面，使得其許多的新型的行政運作方式已經(jīng)突破了司法審查的范圍，[21]此種情形下，合法保護相對人因為行政行為而產(chǎn)生的對預(yù)期的信賴便顯得十分必要了。以個人權(quán)利和公共利益的辯證統(tǒng)一為例，正當(dāng)?shù)男姓绦蝻@然既要回應(yīng)分散的個體的短期自我利益，又要支持較為模糊而經(jīng)常被誤用的“公共利益”。決不能借著公共利益的幌子，使個體的合法權(quán)益受到侵害。合法預(yù)期的保護既是一種程序性的保護，也是實體性的保護，旨在滿足行政程序“法治”、“信賴保護”、“經(jīng)濟效率”等要素。[22]此外，整合分析一項行政程序的正當(dāng)性，還要處理好程序與實體的關(guān)系，進而實現(xiàn)社會正義。晚近以來，隨著形式理性的擴張，行政法也被單純地視為了是程序性的法，[23]問題在于行政程序與實體總是相互交織、同時存在，這就要求我們要根據(jù)不同的實體目的、不同的行政過程判斷相應(yīng)行政程序的正當(dāng)性，既要反對“意義在于過程之中”的程序本位主義，又要反對否認(rèn)程序獨立價值、視行政程序為行政機關(guān)實現(xiàn)行政目標(biāo)的工具主義程序觀，努力實現(xiàn)程序正義與實體正義的辯證統(tǒng)一，體現(xiàn)社會正義。

美國聯(lián)邦最高法院大法官富萊克弗特說：“正當(dāng)程序，不同于某些法則，要非具有固定內(nèi)涵，就不能不考慮時間、地點及情況等技術(shù)性概念……。正當(dāng)程序非機械工具，亦非標(biāo)尺，而是精細的調(diào)整過程，其間無可避免地將涉及憲法授權(quán)開發(fā)此過程的法官的判斷。”[24]這段話說明了“正當(dāng)程序”內(nèi)涵變動不定、隨個案而論斷的本質(zhì)。社會生活瞬息萬變，社會對同一事物的評價會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，人們對“正當(dāng)程序”的涵義，在不同時期就會有不同的理解。為充分體現(xiàn)對權(quán)利的保障，以及實現(xiàn)行政法治，有必要對行政程序設(shè)置一些最低標(biāo)準(zhǔn)的公正，使其對程序保障和個案需要之間的關(guān)系予以調(diào)和，從而真正落實正當(dāng)行政程序的理想?！斑@種要求之所以是最低的，是因為它是為克服一些人們普遍認(rèn)為是不公正、不合理的情況而存在的，它只是確保程序正義得以實現(xiàn)的必要條件，而不是充分條件。”[25]筆者認(rèn)為，確立行政程序的最低限度公正，旨在提高正當(dāng)行政程序的判斷基準(zhǔn)與水平，因此其也成為了整合分析模式的核心，有必要重點分析。目前學(xué)界對“最低限度”的認(rèn)識也不是一致的，如鹽野宏主張告知和聽證、文書閱覽、理由附記、處分基準(zhǔn)的設(shè)定和公布為正當(dāng)行政程序四原則。[26]而美國學(xué)者福斯則認(rèn)為正當(dāng)程序包括足夠時間的告知權(quán)、咨詢權(quán)、調(diào)取證據(jù)權(quán)、查找反證權(quán)、當(dāng)面交叉質(zhì)證權(quán)、公平審判和公平合理審判地點權(quán)。就正當(dāng)行政程序的重要領(lǐng)域——聽證而言，弗里德雷認(rèn)為最起碼有三個基本組成部分，即無私的判決、對審判行為及其原因的告知和提供給個人用以表達對政府行為不當(dāng)?shù)臋C會。[27]目前，美國行政法領(lǐng)域的通說認(rèn)為，行政程序的正當(dāng)性至少應(yīng)符合三點要求：第一，合理的通知。所謂合理的通知，不僅指被處分人應(yīng)受被處分事項的合理說明，同時還指被處分人應(yīng)當(dāng)在合理的時間內(nèi)獲得有關(guān)通知。這里的“合理”，應(yīng)當(dāng)按照事件的性質(zhì)作出客觀的認(rèn)定。第二，被處分人有提出證據(jù)和作出陳述的機會。至于這個過程是否應(yīng)當(dāng)公開，則視具體的情形而定。第三，公正的審判機關(guān)。這三點已被美國聯(lián)邦行政程序法所吸收。[28]英國國會委員會認(rèn)為行政程序中的“自然正義”應(yīng)包括：當(dāng)事人應(yīng)受告知、當(dāng)事人應(yīng)有表示意見的機會、決策者應(yīng)該公正、決定應(yīng)附理由、決定書應(yīng)附記救濟途徑等。[29]我國臺灣學(xué)者認(rèn)為正當(dāng)行政程序就其意涵應(yīng)包括公正作為義務(wù)、受告知權(quán)、聽證權(quán)和說明理由義務(wù)等四項。[30]大陸有學(xué)者認(rèn)為“正當(dāng)程序最低限度要求并不等同于基本制度，它僅指其中任何正當(dāng)程序必不可少的制度。這些制度僅指告知，聽取相對方意見，說明理由。”[31]對于正當(dāng)行政程序的最低限度，筆者認(rèn)為有以下四項：公正是否作為義務(wù)；當(dāng)事人是否受告知；是否給予當(dāng)事人以表達意見的機會；是否履行了說明理由義務(wù)。最低限度的公正是整合分析模式中溝通程序各種價值的橋梁，由于它的存在，使得程序的內(nèi)在價值具體而客觀化，使得程序的外在價值具有“德性”而易于讓人接受。

總之，由于行政程序具有動態(tài)性、開放性、歷史性與發(fā)展?jié)u進性等特點，所以需要我們以多元化的判斷基準(zhǔn)、多視角的分析維度去整合。整合分析模式無疑具備了這些優(yōu)點，其不僅繼續(xù)了正當(dāng)行政程序傳統(tǒng)判斷模式的合理因素，又拓寬了觀察、分析問題的視野；既兼顧了程序的各種價值，又設(shè)計了整合各種價值的方式方法。應(yīng)該說是符合實際需要的，基本上可以實現(xiàn)程序外在價值與內(nèi)在價值的辯證統(tǒng)一、公平與效率的辯證統(tǒng)一、個人權(quán)利和公共利益的辯證統(tǒng)一、程序正義與實體正義的辯證統(tǒng)一。

四、余論

應(yīng)該說，改革開放以來，隨著我國民主法制建設(shè)的推進，行政程序建設(shè)已經(jīng)有了初步的發(fā)展，如行政處罰法中規(guī)定的聽證制度，統(tǒng)一的行政程序法典也由專家草擬而成等等。但是客觀地說，盡管我們逐漸在擺脫程序工具主義的影響，但法律程序的建設(shè)還遠遠不能令人滿意。制定出的“行政程序”并未包含“正當(dāng)行政程序”的基本構(gòu)成要素，這使得人們在漸漸地失去對程序的信任，而這種信任也僅僅是剛剛建立起來的。所以此種情形必須要求我們區(qū)分行政程序和正當(dāng)行政程序，區(qū)分行政程序的存在與行政程序的正當(dāng)性，樹立正當(dāng)行政程序理念，構(gòu)建正當(dāng)行政程序，從而提升行政行為運行的合法有效度。這種訴求極大地促動了對正當(dāng)行政程序判斷模式的研究，因為一方面這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以提高行政程序立法的質(zhì)量，使得法定程序隸屬于正當(dāng)行政程序的范疇，從而充分發(fā)揮行政程序的積極作用，盡量避免和消除行政程序的負(fù)面影響。另一方面，在法律并無程序規(guī)定或規(guī)定不明確、不具體、不合理的情況下，科學(xué)合理的判斷基準(zhǔn)無疑可以成為區(qū)分行政程序合法與違法的依據(jù)。在這里需要強調(diào)的是關(guān)于正當(dāng)行政程序的判斷主體問題。理論上對正當(dāng)法律程序的判斷主體是誰的爭論有兩種說法，一為立法決定論，一為司法決定論。[32]前者認(rèn)為正當(dāng)法律程序應(yīng)由立法機關(guān)（包括擁有行政立法權(quán)的行政機關(guān)）通過具體的法律法規(guī)來決定；后者認(rèn)為法院有權(quán)力也有義務(wù)去判斷具體法律法規(guī)中所提供的程序是否因為未達到憲法正當(dāng)法律程序所要求的水準(zhǔn)而違憲。中國的法律制度以成文法為主，所以在立法中應(yīng)加強對正當(dāng)行政程序的研究與規(guī)制，力爭使法定的程序都具有正當(dāng)性。事實上，由于歷史的原因，在法定程序的嚴(yán)格度和明確度方面，中國比許多西方國家都需要走得更超前一些。但由于社會的變遷，行政程序法顯然不能解決公共行政領(lǐng)域所有層面上的正當(dāng)程序問題，加之“正當(dāng)”概念的不確定性，強調(diào)一部法律規(guī)制所有的行政行為便有顯得有些勉強，因此司法機關(guān)參與構(gòu)建正當(dāng)行政程序亦是十分必要的。這方面，我們可以借鑒國外的做法，用行政判例的方式確立正當(dāng)行政程序司法審查的基準(zhǔn)，大膽實踐正當(dāng)行政程序的整合分析模式。

美國用憲法權(quán)威的方式確立了正當(dāng)程序條款，推動了美國憲政的發(fā)展。而現(xiàn)在，正當(dāng)程序已成為憲法的一項基本原則廣為世界各國所采納?！安唤?jīng)正當(dāng)法律過程，無人應(yīng)被剝奪自由，這是一個最普遍性的概念?！盵33]正當(dāng)行政程序要表達的理念就是對行政程序的重視，通過行政程序約束行政權(quán)力，保障相對人權(quán)利，實現(xiàn)社會公正。但是，這種尊重并不僅僅限于重視“按法定程序”行使權(quán)利，更為重要的是要通過“正當(dāng)”的行政程序行使權(quán)利。程序法規(guī)定、未規(guī)定甚至未予考慮的問題，在正當(dāng)行政程序的語境下都應(yīng)成為我們必須認(rèn)真對待的內(nèi)容，這也是我們在作出價值判斷時所遵循的原則和基準(zhǔn)。

【注釋】

[1]參見肖鳳城：《論“法即程序”》，載《行政法學(xué)研究》1997年第1期。楊建順、劉連泰進行了反駁，見楊建順、劉連泰：《試論程序法與實體法的關(guān)系——評“法即程序”之謬》，載《行政法學(xué)研究》1998年第1期。在該文中作者對程序法與實體法的關(guān)系進行了辯證地分析：“一般情況下，程序法的功能是輔助性的，即輔助實體法功能的實現(xiàn)；例外情況下，程序法的功能是填補性的，即在沒有相應(yīng)實體法適用于個案時，允許在不違反法律基本原則的前提下，遵循程序法的規(guī)定造法。前者是由程序法的“外在價值”決定的，后者是由程序法的“內(nèi)在價值”決定的?！贝撕螅P城又發(fā)表了再論、三論法即程序的文章。此次爭論對于我們厘清程序法與實體法的關(guān)系是有幫助的。

[2]美國學(xué)者AllanKeith如是說。參見[英]哈耶克著：《自由秩序原理》（上冊），鄧正來譯，三聯(lián)書店1997年版，第432頁，注釋33。

[3]應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第26-27頁。

[4]楊建順：《行政程序立法的構(gòu)想及反思》，載《法學(xué)論壇》2002年第6期。

[5]葉俊榮：《美國最高法院與正當(dāng)法律程序：雙階結(jié)構(gòu)與利益衡量理論的演變與檢討》，載焦興愷主編：《美國最高法院重要判例之研究：一九九零—一九九二》，“中央研究院歐美研究所”出版1995年版，第96頁。另外兩大問題是：其一，正當(dāng)法律程序的審查基準(zhǔn)問題，尤其是與平等原則的分合以及司法審查的界限問題。其二，正當(dāng)法律程序所保障的標(biāo)的或?qū)ο髥栴}。參見湯維建著：《美國民事司法制度與民事訴訟程序》，中國法制出版社2001年版，第59-60頁。

[6]JeremyBentham,ThePrinciplesofJudicialProcedure,in2worksofJeremyBentham,(J.Bowringed.1838-1843).轉(zhuǎn)引自陳瑞華著：《刑事審判原理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第28頁。

[7]轉(zhuǎn)引自陳瑞華著：《刑事審判原理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第29頁。

[8]SeeDanielHall,AdministrativeLaw:BureaucracyinaDemocracy,PrenticeHall,2001,pp.56-57.

[9]SeeR.Dworkin,AMatterofPrinciple,ClarendonPress,1985.

[10]SeeRichardA.Posner,AnEconomicApproachtoLegalProcedureandJudicialAdministration,JournalofLegalStudies2(1973),pp.399-400.

[11]（美）理查德·A·波斯納著：《法律的經(jīng)濟分析》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第31頁。

[12]SeeMichaelD.Bayles,PrinciplesofLaw:ANormativeAnalysis,Dordrecht:D.ReidelPublishingCo.,1987;ProceduralJustice:AllocatingtoIndividuals,KluwerAcademicPublishers,1990.

[13]JerryL.Mashaw,AdministrativeDueProcess:theQuestforaDignitaryTheory,(1981)61BostonUni.LawReview.

[14]SeeJerryL.Mashaw,AdministrativeDueProcess:theQuestforaDignitaryTheory,(1981)61BostonUni.LawReview;DueProcessintheAdministrativeState,YaleUniversityPress,1985.

[15]參見（日）谷口安平著：《程序的正義與訴訟》，王亞新等譯，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第64頁。

[16]張千帆著：《西方憲政體系》（上冊·美國憲法），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第227頁。

[17]Mathewsv.Eldridge,424U.S.319(1976),fromD.J.Galligan,DueProcessandFairProcedures:AStudyofAdministrativeProcedures,Clare