論土地征收的正當(dāng)法律程序

PAGEPAGE4論土地征收的正當(dāng)法律程序一、何為正當(dāng)法律程序(1)正當(dāng)法律程序的淵源正當(dāng)法律程序是英美法律的一條重要原則，其理論依據(jù)主要是自然公正原則。自然公正原則認為，任何權(quán)力的行使都必須依照法定的程序，尤其對涉及當(dāng)事人利益的事項在作出判決前要聽取當(dāng)事人的意見，平等地對待各方面當(dāng)事人，不偏袒任何一方。它包含兩條基本規(guī)則：1、任何人不應(yīng)成為自己案件的法官;2、任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機會。(2)正當(dāng)法律程序的基本內(nèi)涵“正當(dāng)程序原則禁止行政機關(guān)未經(jīng)事前裁決或聽證就終止制定法賦予的權(quán)益”，“當(dāng)政府官員侵犯一個人的受普通法保護的利益，該當(dāng)事人可以要求官員證明侵犯是得到制定法授權(quán)的”，“必須給予大量的各種各樣的利害關(guān)系人機會，以便他們能夠參加影響其利益的政策制定和執(zhí)行的正式行政程序”，“爭議通常以兩極對抗的形式存在，單個的個體當(dāng)事人要求在行政機關(guān)實施制裁或收回受益機會之前必須給予裁決或程序”?？梢?，正當(dāng)法律程序原則的基本含義是：行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為必須遵守正當(dāng)法律程序，包括事前通知，向相對人說明行為的根據(jù)，理由，并聽取相對人的陳述，申辯;事中行政行為的實施必須依法行使;事后為相對人提供相應(yīng)的救濟途徑。17世紀英國著名的哲學(xué)家洛克曾說過：“為了確保自身以及財產(chǎn)的安全，個人訂約同意形成一個社會，據(jù)約他們將自身執(zhí)行道德的權(quán)利讓渡個政府”。那么政府就是這些權(quán)利的行使者，他們不能無緣無故地剝奪侵犯人們“天賦之權(quán)利”，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，其所為行為都是違法的，是無效的。正當(dāng)法律程序限制政府自由裁量權(quán)，以使人們的權(quán)利免受行政行為的侵犯。(3)正當(dāng)法律程序作用及意義一是規(guī)范權(quán)力的行使當(dāng)代美國著名法學(xué)家博登海默說：法律是人類最大的發(fā)明，別的發(fā)明使人類學(xué)會了駕馭自然，而法律使人學(xué)會了駕馭自己。正當(dāng)法律程序明確了在特定情況下法律主體的行為方式及違反后果，從而規(guī)范行政權(quán)力的行使。人類法治實踐的歷程表明，程序是對權(quán)力進行控制的最佳工具。一套組織嚴密，設(shè)計合理，充分體現(xiàn)各方面“聲音”的程序設(shè)計，無疑是使行政權(quán)力得以正確行使，“程序的控制之所以重要就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力”二是保障公民基本權(quán)利正當(dāng)法律程序是憲法基本權(quán)利的保護神，農(nóng)民的土地使用權(quán)是憲法規(guī)定一項基本的權(quán)利，“基本權(quán)本身即蘊涵一定的程序保障功能”，它要求國家作成涉及人民基本權(quán)利之決定前，有履行一定程序之義務(wù)，以防止對基本權(quán)之侵害發(fā)生。正當(dāng)法律程序給予當(dāng)事人要求進行聽證，參與權(quán)力行使的機會;規(guī)定了行政主體的表明身份，告知理由，說明依據(jù)等公開義務(wù)，這可以規(guī)制國家權(quán)力的正當(dāng)運行，是以權(quán)利制約權(quán)力的具體體現(xiàn)，從而保障公民基本權(quán)利的有效實現(xiàn)，防止國家權(quán)力可能給公民基本權(quán)利造成的不法侵害。三是保障土地征收決策的合理科學(xué)(3)對被征地者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征地者在征地范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，并沒有規(guī)定其向司法機關(guān)獲得救濟的權(quán)利，這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。2、實體性公正難實現(xiàn)我國無論是立法還是實務(wù)一直存在著重實體輕程序的錯誤傾向，在土地征收的法律制度和實務(wù)中也不例外。本來現(xiàn)有關(guān)于土地征收的法律對被征地農(nóng)民權(quán)益的保護比較脆弱，而正當(dāng)法律程序的缺失極易使不動產(chǎn)征收權(quán)人發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象,使被征收人的利益遭受侵犯，權(quán)利得不到保障，使實體型公正難以實現(xiàn)。(1)權(quán)利得不到保護征地程序的不完善使集體土地所有權(quán)權(quán)益受侵害時得不到及時有效的保護，正當(dāng)法律程序的缺失，導(dǎo)致一些地方征地補償費過低、集體和農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障，公共利益界定不清加上征地權(quán)缺乏監(jiān)督造成了征地權(quán)被濫用，而征地標(biāo)準(zhǔn)不合理、司法程序?qū)w和農(nóng)民的土地權(quán)益保護不力造成了征地補償費過低，政府在利益驅(qū)動下屢屢侵害集體和農(nóng)民的土地權(quán)益。在關(guān)鍵的補償方案的確定上,政府實施征收,補償方案又由政府自己核準(zhǔn),實難保障征收程序的公示性,難以避免暗箱操作的發(fā)生。而且在現(xiàn)在的相關(guān)法律中,對被征收人的司法救濟權(quán)幾乎沒有什么規(guī)定,一旦政府要征地,農(nóng)民只有被動接收。一項法律權(quán)力包括三項內(nèi)容:自由權(quán)、請求權(quán)、訴權(quán),而在農(nóng)民土地被征收的程序中,農(nóng)民集體卻沒有訴權(quán),這也是農(nóng)民土地被征收時權(quán)利得不到保護的重要原因。(二)權(quán)力得不到規(guī)制利益是人類生存和發(fā)展的最原始動力，正如馬克思所指出的:“人類奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”獨立的經(jīng)濟主體地位的形成是地方政府追求自身利益的基礎(chǔ)，土地征收的巨大收益使地方政府的利益實現(xiàn)成為可能。土地征收過程中行政機關(guān)在巨大利益驅(qū)動下往往會將土地征收權(quán)濫用至極致。實踐中“行政機關(guān)濫用土地征收權(quán),權(quán)力尋租嚴重,腐敗現(xiàn)象滋生,僅2003年,全國就查處土地違法案件16.8萬起,738人受到黨紀政紀處分,134人被追究刑事責(zé)任”，有案件顯示有地方政府不經(jīng)征收而是以租賃形式占有農(nóng)村集體所有土地。而第七次全國利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測的90個城市圖斑初核統(tǒng)計，2005年10月至2006年10月，109萬畝新增建設(shè)用地中，違法用地面積達50萬畝，它們顯示：在土地征收過程中，行政權(quán)力的市場化、行政權(quán)力的地方化和行政權(quán)力的部門化現(xiàn)象普遍。(三)決策缺乏科學(xué)合理性依照我國現(xiàn)行土地立法，征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、補償方案確定權(quán)方面都是由行政機關(guān)自主決定，具體實施，這就使被征收者在土地征收過程中缺乏表達意見的機會，就算是對被征收人參與有所涉及的征地“公告”程序中，對于被征收者參與的規(guī)定還是粗線條的，因為這種告知并不是國家為了聽取行政相對人意見而作出的告知，它只是一種結(jié)果意義上的告知，實際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的通知書，所要求的也只是行政相對人的服從、執(zhí)行而已。這就難以避免行行政機關(guān)暗箱操作行為的發(fā)生，實難保證征收程序決策的科學(xué)合理性。三、我國土地征收正當(dāng)法律程序的構(gòu)建(1)規(guī)定公共利益認定程序“公共利益”是行政權(quán)力介入權(quán)利領(lǐng)域的唯一途徑，公權(quán)力只有以“公共利益”之名才能介入私權(quán)領(lǐng)域，因此為了保障公民的權(quán)益，防止行政機關(guān)濫用“公共利益”之名侵犯私權(quán)利，大多數(shù)國家在土地征收申請審批階段都規(guī)定了公共利益的認定程序。如美國規(guī)定必須舉行公開的聽證會來確定征地行為是否必要并且合理。征地目的性審查環(huán)節(jié)嚴格把握著征收公民私人財產(chǎn)的合法性，防止了行政權(quán)力的濫用，保障了公民的私有財產(chǎn)。(2)注重被征地者知情權(quán)、參與權(quán)的充分保護，在域外國家和地區(qū)的征收程序中，特別注重征地行為的公開性、透明性以及公眾的參與性，這樣有利于最大限度地保護被征地者的合法利益。例如，美國規(guī)定了土地征收中的預(yù)先通告程序，使被征地者能夠及時參與其中，準(zhǔn)確地掌握與征地有關(guān)的各種信息，從而保障了被征地者的知情權(quán)。再如，我國臺灣地區(qū)規(guī)定了嚴格的土地征收前置程序，即征地人提出征地申請后，由目的事業(yè)主管機關(guān)舉行聽證會，聽取上地所有權(quán)人和利害關(guān)系人關(guān)于征地人所興辦的事業(yè)是否屬于法律許可征收土地的事業(yè)的意見。征地人在申請前還應(yīng)與所有權(quán)人協(xié)議價購或以其他方式取得。(3)規(guī)定了完善的救濟程序。在土地征收中，救濟程序起到了監(jiān)督行政機關(guān)征地行為和保障被征地者合法利益的雙重作用，特別是在征地行為的合法性審查和補償金確定這兩大程序中，各國都規(guī)定了被征地者提出異議的方式、行使合法權(quán)利的途徑。在征地行為的公共利益認定程序中，被征地者通常都擁有就征地項目是否符合公共利益提出異議的權(quán)利，他們既可以通過行政途徑，如要求舉行聽證會，也可以采取司法救濟方式，如提出征地訴訟。美國的法律即是如此規(guī)定。法國的法律也規(guī)定，如對公用征收的目的不服，可以向法國的行政法院提起越權(quán)之訴。在被征地者對補償金有異議時，同樣可以選擇行政方式或者司法方式尋求救濟，而行政救濟通常都是提出司法訴訟的前置程序。在英國，還特別設(shè)立了土地法庭，專門針對征地的補償金進行協(xié)商和確定。我國土地征收中正當(dāng)法律程序的建立通過前面對其他國家和地區(qū)土地征收正當(dāng)程序的分析，我們可以看出他們在土地征收的程序上規(guī)定比較完備，都注重公民權(quán)利的保護與行政權(quán)力的規(guī)制，針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應(yīng)借鑒各國的先進做法，同時考慮到我國的基本情況，對土地征收程序，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建一個科學(xué)、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正義。具體如下：一是土地征收的申請由需地人根據(jù)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定向有關(guān)人民政府土地行政主管部門提出征地申請。征地申請應(yīng)當(dāng)包括計劃說明書，征地用途及關(guān)于征地目的符合公共利益的專門說明，被征收土地的位置、大小，地形勘測報告，環(huán)境評估報告等內(nèi)容。土地行政主管部門在收到征地申請后，應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)對征收土地的申請進行公告。對于公告的期限、方式也應(yīng)當(dāng)做出具體的規(guī)定。以保障被征地農(nóng)民在征地過程中獲得知情權(quán)，以利于他們保護自己的權(quán)利和利益。二是公益目的合法性的認定政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至其他相關(guān)利害關(guān)系人提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟;當(dāng)然，也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。3.土地征收的補償。征收補償通常被視為征收程序的核心部分，“征收或征用在實際上是國家基于主權(quán)地位實施的一種強制買賣，被征收者在買賣過程中喪失的是自由意志，而非財產(chǎn)，必須予以公正的補償。筆者建議由征收者與被征收者對征地的補償標(biāo)準(zhǔn)等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一致時，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。4.土地征收的執(zhí)行。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。當(dāng)然，在整個土地征收過程中，都要注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會，并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時，也要，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自己的合法利