國家預(yù)算制度課件

國家預(yù)算制度13.1國家預(yù)算的組成和原則1、國家預(yù)算西方經(jīng)濟學家通常從幾個角度給“預(yù)算”下定義。在家計經(jīng)濟學中，預(yù)算被定義為在一定時期內(nèi)家庭生活支出的計畫安排；在有關(guān)宏觀經(jīng)濟政策的討論中，預(yù)算被視為執(zhí)行財政政策的有效途徑；在政治程式中，預(yù)算被解釋為政府行政首腦每年年初向立法機關(guān)呈送的檔。但就公共財政本身而言，預(yù)算則指的是政府在每一個財政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表。簡言之，國家預(yù)算是政府的公共收支計畫。

2、預(yù)算的分類以形式上的差別為依據(jù)，預(yù)算可分為單式預(yù)算和複式預(yù)算。單式預(yù)算，指的是政府公共收支計畫通過一個統(tǒng)一的計畫表格來反映；複式預(yù)算，則指的是政府公共收支計畫通過兩個或兩個以上的計畫表格來反映。以內(nèi)容上的差別為依據(jù)，預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算。增量預(yù)算，指的是公共收支計畫指標是在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整之後確定的；零基預(yù)算，則指的是公共收支計畫指標的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟社會發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的公共收支狀況。

3、預(yù)算年度預(yù)算年度，亦稱作財政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時限，也就是預(yù)算收支起訖的有效期限。各國預(yù)算年度的起訖日期不盡相同。有的採用歷年制預(yù)算年度，即從每年1月1日起至同年12月31日止，如法國、德國、義大利等(我國採用的也是歷年制預(yù)算年度)。有的採用跨年制預(yù)算年度，即從某年某月某日起，至次年某年某月某日止，中間歷經(jīng)12個月，但卻跨越了兩個日曆年度。如美國的預(yù)算年度，從每年的10月1日起，至次年的9月30日止(以終了日屬於哪一年份，稱為哪一年的預(yù)算年度)。英國、日本的預(yù)算度，從每年的4月1日起，至次年的3月31日止(以開始日屬於哪一年份，稱為哪一年的預(yù)算年度)。4、

預(yù)算的原則第一，預(yù)算的完整性。要求政府的預(yù)算必須包括其全部公共收支，反映它的全部財政活動。不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動。第二，預(yù)算的統(tǒng)一性。要求預(yù)算收支按照統(tǒng)一的程度來計算和編制。任何機構(gòu)的收支都要以總額列入預(yù)算，而不應(yīng)只列入收支相抵後的淨額。這實際上是要求各級政府都只有一個預(yù)算，而不能以臨時預(yù)算或特種基金的名義另立預(yù)算。

第三，預(yù)算的年度性。要求預(yù)算按年度編制，列出全年的公共收支，對年度公共收支進行比較，不應(yīng)對年度之後的公共收支作出任何事先的安排。第四，預(yù)算的可靠性。即收支數(shù)字必須正確估計，不能估計得過高或過低；各種收支的性質(zhì)必須明確地區(qū)分，不能摻雜混同。第五，預(yù)算的公開性。即全部公共收支必須經(jīng)過立法機關(guān)審議，而且要採取一定形式向社會公佈。5、預(yù)算監(jiān)督1.財政監(jiān)督——是由總統(tǒng)領(lǐng)導的，主要由財政機關(guān)進行的監(jiān)督，通常稱為財政監(jiān)督2.審計監(jiān)督——是由國會及其領(lǐng)導的專門監(jiān)督機關(guān)------總會計署的監(jiān)督，通常稱為審計監(jiān)督。13.2美國聯(lián)邦預(yù)算1.聯(lián)邦預(yù)算範圍1995財政年度有兩個預(yù)算數(shù)字，一個是聯(lián)邦支出15191億美元，另一個聯(lián)邦支出12305億美元，二者相差近3000億美元。這兩個數(shù)字都是正確的，差別只在於預(yù)算範圍不同。前者是“合併預(yù)算”(UnifiedBudget)支出，即聯(lián)邦預(yù)算總支出，即包括預(yù)算內(nèi)，又包括預(yù)算外，後者只是“預(yù)算內(nèi)”(On-Budget)支出，不包括“預(yù)算外”(Off-Budget)。2.主要內(nèi)容合併預(yù)算支出包括四大項：聯(lián)邦基金與信託基金支出、運營與資本支出、政府所有企業(yè)交易支出以及直接貸款與擔保貸款支出。（1）普通基金、特殊基金與信託基金預(yù)算支出中涉及普通基金、特殊基金和信託基金等三種基金。普通基金和特殊基金統(tǒng)稱為聯(lián)邦基金，都計入聯(lián)邦政府帳戶。幾乎所有的所得稅、特種銷售稅、借債等都歸入普通基金。普通基金的支出專案主要有國防、公債利息以及大多數(shù)聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常支出。特殊基金用於特殊用途，但並不是依法設(shè)計的信託基金。多數(shù)特殊基金如土地與水資源保護基金、全國野生動物護救基金的資金來源是“使用費”(UserFees)和其他特殊款項。特殊基金單獨核算，但與普通基金一起並列在聯(lián)邦基金名下。政府使用特殊基金的餘額時並不支付任何利息。信託基金是依法設(shè)計的特殊專案基金，包括社會保障(OASDI)、醫(yī)療保險(HI和SMI)、聯(lián)邦職員退休、退伍軍人、高速公路、機場與空運、失業(yè)幾大項。它的主要資金來源是各種專項稅收，例如社會保險工薪稅和醫(yī)療保險費等。它不同於普通基金總是赤字，信託基金到目前為止一直處於盈餘狀態(tài)，並依照法律被聯(lián)邦政府有償借用。1994財政年度開始時，全部信託基金總餘額達1萬億美元，預(yù)計本世紀末總餘額可達到2萬億美元。聯(lián)邦政府每年從信託基金借款並用普通基金支付的利息超過800億美元。

（2）預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外合併預(yù)算的原則是把聯(lián)邦基金(包括普通基金和特殊基金)和全部信託基金都列入聯(lián)邦政府預(yù)算。但1985年以後，國會立法要求在計算聯(lián)邦赤字和其他預(yù)算指標時把社會保障(OASDI)信託基金和郵政服務(wù)的收支計入預(yù)算外，目的在於防止把這兩項收入有關(guān)的資金盈餘用於沖減赤字或挪作他用。因此，預(yù)算內(nèi)赤字是指不包括社會保障和郵政盈餘在內(nèi)的聯(lián)邦預(yù)算赤字；合併預(yù)算赤字(即聯(lián)邦政府收支總額中)則包括這兩項。但無論預(yù)算內(nèi)外都不包括政府資助企業(yè)的交易情況。政府資助企業(yè)是依據(jù)聯(lián)邦法律建立的，在一定程度上服從公共財政目標或政府目標，但又都屬私營公司。聯(lián)邦預(yù)算中將這些政府資助企業(yè)的財務(wù)情況單獨列出，並不計入聯(lián)邦預(yù)算。（3）運營與資本支出與州和地方政府分別核算經(jīng)常性支出和資本支出的做法不同，美國聯(lián)邦政府並不分計這兩項支出，也就是說聯(lián)邦政府沒有單獨的資本預(yù)算帳戶。建立資本預(yù)算還必然涉及到是否將教育、培訓和研究與開發(fā)都算做投資，以及如何計算“人力資本”的投資收益率等一系列複雜問題。（4）政府所有和政府資助企業(yè)美國聯(lián)邦政府所有(Government-OwnedEnterprises，簡稱GOEs)並運營一些資本規(guī)模很大的公司型企業(yè)，這些企業(yè)大體上相當於中國的“國有國營”企業(yè)。如郵政服務(wù)(PostalService)公司、全國政府抵押協(xié)會(GovernmentNa-tionalMortgageAssociation)、養(yǎng)老金保證公司(PensionBenefitGuarantyCorporation)、海外私人投資公司(Over-SeasPrivateInvestmentCorporation)等。不論是政府全部所有還是部分所有這些企業(yè)的股本，這些公司都以淨額(即淨收入或淨支出)形式進入聯(lián)邦預(yù)算。除政府所有企業(yè)外，美國還有一些政府資助企業(yè)(GovernmentSponsoredEnterprises，簡稱GSEs)。如從事農(nóng)業(yè)的合作銀行(BanksforCooperatives)、農(nóng)業(yè)信貸銀行(FarmCreditBanks)、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司(FederalAgri-culturalMortgageCorporation，即FarmerMac)；從事於一般金融業(yè)務(wù)的融資公司(FinancingCorporation，即FICO)、(ResolutionFundingCorporation，即FEFCORP)；從事於教育的學生貸款行銷協(xié)會(即SallieMae)、學院建設(shè)貸款保險協(xié)會(即ConnieLee)；從事房產(chǎn)業(yè)的聯(lián)邦全國抵押協(xié)會(即FannieMae)、聯(lián)邦房屋貸款抵押公司(即FreddieMae)和聯(lián)邦房屋貸款銀行(Federalhomeloanbanks)。聯(lián)邦政府在這些企業(yè)中並不持有股份，但要求這些企業(yè)在一定程度上服從於政府的社會目標，即要求這些政府資助企業(yè)不以利潤最大化為唯一經(jīng)營目的，為此向它們提供一定的資助。這些公司遍佈於農(nóng)業(yè)、金融、教育和住宅等行業(yè)。與政府所有企業(yè)(GOEs)以淨值方式進入聯(lián)邦預(yù)算不同，政府資助企業(yè)(GSEs)的財務(wù)報表只在預(yù)算中公佈，有關(guān)數(shù)值並不進入聯(lián)邦預(yù)算。美國聯(lián)邦儲備銀行也是一個獨立機構(gòu)，它的財務(wù)情況聯(lián)邦預(yù)算內(nèi)外都不列入，但聯(lián)儲系統(tǒng)的淨盈餘每年都記入美國財政部的帳戶，列入聯(lián)邦預(yù)算收入。（5）直接貸款與擔保貸款聯(lián)邦政府以兩種形式參與貸款交易：直接向借款者貸款或為其提供擔保。根據(jù)“1990年聯(lián)邦信貸改革法案”，對於這兩種形式貸款，預(yù)算處理時不再以現(xiàn)金形式記作支出，而是改為貸款補貼。**各級政府財政收支結(jié)構(gòu)1．各級政府財政支出結(jié)構(gòu)美國各級政府總的財政支出結(jié)構(gòu)在近40年中發(fā)生了較大變化。社會保障(OASDI)和醫(yī)療保險(Medicare)是排在首先的支出專案，1955年不到全部政府支出的4%，增長到1992年的16.5%。債務(wù)利息比例的不斷增長是政府赤字預(yù)算、債務(wù)總額不斷增大的必然結(jié)果。國防與國際關(guān)係支出從1955年的39.5%，下降到1992年的14%。美國現(xiàn)在仍然是國防開支比較大的國家，但與以前相比已有較大下降。教育支出比例波動較大，而且還應(yīng)注意的是，全部政府教育支出中聯(lián)邦政府所占比例並不大。2．各級政府財政收入結(jié)構(gòu)美國各級政府財政收入(主要是稅收收入)中，個人所得稅比例變化不大，公司所得稅呈下降趨勢。社會保障(OASDI)與醫(yī)療保險(Medicare)工薪稅，或稱社會保險工薪稅(PayrollTax)，呈不斷上升趨勢。所得稅(包括個人所得稅和公司所得稅)和社會保險工薪稅是聯(lián)邦主要稅種，銷售稅是州政府主要稅種，財產(chǎn)稅則是地方政府主要稅種。13.3中國零基預(yù)算與國庫單一帳戶

改變粗放型的預(yù)算編制方法推進零基預(yù)算零基預(yù)算起源於美國，從理論上最早可追朔到1952年，1979年卡特當選為美國總統(tǒng)之後，聯(lián)邦政府決定全面採用零基預(yù)算法編制預(yù)算。當時，卡特政府宣稱，編制預(yù)算將不僅包括集中和擴展的計畫，對正在進行的和新計畫的所有預(yù)算申請也都將從零加以審核。許多州政府紛紛效法，到1982年，大約有18個州採用了零基預(yù)算編制法。之後，世界上其他一些國家的政府，也陸續(xù)採用了這一預(yù)算編制方法。但零基預(yù)算編制的繁重，人們只能依據(jù)需要採用一些具體做法。建立科學的國庫單一帳戶管理體系

1.建立國庫單一帳戶的意義1）建立國庫單一帳戶，實現(xiàn)財政資金的集中化管理，能夠從根本上改變目前財政資金管理分散，各支出部門和支出單位多頭開戶、重複開戶的混亂局面2）建立國庫單一帳戶，有助於進一步健合和完善財政資金的監(jiān)督制約機制，提高財政資金的使用效率和效益3）建立國庫單一帳戶，有利於敗政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)國家統(tǒng)一的宏觀經(jīng)濟管理目標2.國庫單一帳戶的主要內(nèi)容及基本運行程式

1）國庫單一帳戶及其主要內(nèi)容

國庫單一帳戶，是指將政府財政性資金(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金)統(tǒng)一集中在一家銀行的帳戶上，所有政府財政支出均通過這一帳戶撥付。根據(jù)經(jīng)合組織國家的管理經(jīng)驗，國庫單一帳戶一般設(shè)在中央銀行，未設(shè)中央銀行的地方，須經(jīng)批準可作為特例設(shè)在國有商業(yè)銀行。國庫單一帳戶從其資金來源上看，應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：以前年度政府資金金額；稅收、非稅收收入及贈款；國有企業(yè)股息和紅利；中央銀行和國有金融機構(gòu)利潤；政府投資收益；國有資產(chǎn)銷售收入；政府貸款歸還收入；政府債務(wù)收入；專項收入；政府性基金收入；預(yù)算外資金收入等。2）國庫單一帳戶的基本運行程式

—國庫收入的收納、報解程離。納疑人向稅務(wù)徵收機關(guān)進行納稅申報，若無疑異，納稅人向稅收徵收機關(guān)或銀行交納稅款，並通過銀行清算系統(tǒng)直接劃入國庫單一帳戶。國庫支出撥付程式。也就是依據(jù)批準的部門支出預(yù)算和支出計畫安排，將國庫資金實際支付商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者的過程。3.國庫集中支付結(jié)算與資金清算制度改革設(shè)想為配合預(yù)算制度的改革以及政府採購制度的推進，必須改革我國目前實行的國庫分散支付制度與資金清算制度。（1）國庫支付結(jié)算方式改革設(shè)想依據(jù)我國財政資金特點與用途，大致將其分為三類：一是集中性支付；二是工資性支付；三是零星支付。集中性支付主要用於預(yù)算單位日常性的大宗商品或勞務(wù)，如會議費、郵電費、水電費等，以及非日常性的大宗商品或勞務(wù)的支出，如購置交通工具、電子設(shè)備等。具體支付過程為；1）預(yù)算單位依據(jù)財政部預(yù)算批復(fù)，分類向財政部提出支付申請；2）依據(jù)各預(yù)算單位商品或勞務(wù)的需求情況，政府採購中心或預(yù)算單位與供應(yīng)商簽訂商品或勞務(wù)合同。供應(yīng)商依據(jù)合同提供商品或勞務(wù)。預(yù)算單位分月或分季向財政部發(fā)出付款申請單，並附供應(yīng)商開出的供貨發(fā)票；3）財政部接到撥款申請單，經(jīng)審核無誤後，向中央總金庫簽發(fā)撥款憑證（設(shè)想為國庫支票）。中央總金庫接到撥款憑證（國庫支票）並審核後，通知人民銀行營業(yè)部（通過清算中心清算資金）將款項撥付到供應(yīng)商在商業(yè)銀行開設(shè)的帳戶。商業(yè)銀行在收到人民銀行撥付的款項後，向供應(yīng)商發(fā)出通知。

工資性支付，主要用於公務(wù)員的個人工資性的支出，包括國家規(guī)定對個人的各類補貼。這類支付由各預(yù)算單位每月向財政部報送所有公務(wù)員的工資與補貼情況，財政部在審核後。直接通知國庫支付給公務(wù)員在商業(yè)銀行的個人信用卡或金融帳戶上。零星支付，主要用於各預(yù)算單位日常、零星費用支出（不在政府採購數(shù)額之內(nèi)）。這類支出應(yīng)控制在預(yù)算總支出的一定比例之內(nèi)，並仍然維持現(xiàn)行的國庫分散支付制度，由各預(yù)算單位依據(jù)預(yù)算和具體情況自行支付。（2）國庫資金清算制度改革設(shè)想1）支付形式有兩種支付形式，即支付憑證（目前我國採納的一種自製的通過手工清算的撥款通知書）和國庫支票。依據(jù)國際慣例進行比較，為滿足支付規(guī)範化、自動化的需要，對集中性支付採納國庫支票（含匯票）的支付形式，將有利於支付制度改革後財政支付業(yè)務(wù)量增長的需要。2）國庫資金清算制度國庫資金清算流程一般可分為借記國庫支票與貸記國庫支票兩種清算流程。借記國庫支票清算是財政部向供應(yīng)商開出國庫支票的資金清算過程。

具體是指財政部直接向供應(yīng)商開出國庫支票，供應(yīng)商在收到國庫支票後轉(zhuǎn)交商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行到人民銀行票據(jù)清算中心交換支票並與人民銀行（國庫代理行）清算資金，商業(yè)銀行在完成資金清算後，通知供應(yīng)商收妥入帳。貸記國庫支票清算是財政部向國庫管理部門開出國庫支票的資金清算過程。具體是指財政部在收到預(yù)算單位的應(yīng)付款通知或供應(yīng)商的應(yīng)收款通知申請並審核後，開出國庫支票給人民銀行，人民銀行受理國庫支票後到所屬票據(jù)清算中心交換國庫支票，並與供應(yīng)商的開戶商業(yè)銀行清算資金，商業(yè)銀行完成資金清算後，通知供應(yīng)商收妥入帳。各國財政收入占GDP的比重(單位:%)國家 1979年 1985年 1992年 1993年 美國 32.0 33.7 34.5 34.3 法國 41.4 46.747.1 48.3 德國 43.8 47.1 55.1 54.8 英國 38.1 43.3 39.8 39.5 澳大利亞 31.0 35.636.7 36.9 瑞典 54.057.8 61.0 58.4 新加坡 23.9 38.1 32.6 35.1 馬來西亞 28.4 35.0 31.5 31.4 泰國 14.9 17.3 20.1 20.6 中國 28.4 22.4 13.1 12.6資料來源：國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計年鑒(1994)》

中國財政收入占GDP比重(單位：億元；％)年份 財政收入 國內(nèi)生產(chǎn)總值 比重 1978 1132.26 3624.1 31.2 1979 1146.38 4036.5 28.4 1980 1159.93 4517.8 25.7 1981 1175.79 4858.624.2 1982 1212.33 5294.022.9 1983 1366.95 5943.2 23.0 1984 1642.86 7174.1 22.9

1985 2004.82 8964.4 22.4 1986 2122.01 10202.2 20.8 1987 2199.35 11962.5 18.4 1988 2357.24 14928.3 15.8 1989 2664.90 16909.2 15.8 1990 2937.10 18547.9 15.8 1991 3149.48 21617.8 14.6 1992 3483.37 26638.1 13.1 1993 4348.95 34634.4 12.6 1994 5218.10 46759.4 11.2 1995 6242.20 58478.1 10.7