預(yù)算視角下我國科研人員經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制研究

李克強(qiáng)總理多次提到要提高科研經(jīng)費(fèi)中“人頭費(fèi)”占比，“人頭費(fèi)”是科研項(xiàng)目中的人員經(jīng)費(fèi)，是對科研人員參與科學(xué)研究、進(jìn)行智力投入的補(bǔ)償和激勵。國家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新的根本在人，加大對人的激勵是激發(fā)人才創(chuàng)新活力的重要方面。本文將科研人員經(jīng)費(fèi)定義為各種預(yù)算渠道下補(bǔ)償科研人力資本投入的費(fèi)用總和。一、主要發(fā)達(dá)國家科研人員經(jīng)費(fèi)安排概述美國國家科學(xué)基金（NSF）項(xiàng)目預(yù)算包括6項(xiàng)直接成本和1項(xiàng)間接成本科目，直接成本中研究人員薪酬、行政文員薪酬及附加福利三個科目與人員經(jīng)費(fèi)相關(guān)，間接成本不列支人員經(jīng)費(fèi)[1]。研究人員薪酬科目可以向科研人員列支不超過其2個月年平均工資的薪酬，并且科研人員從NSF資助的所有項(xiàng)目中累計(jì)領(lǐng)取的薪酬不得超過該限制。美國大學(xué)發(fā)放9-10個月的合同工資，其余幾個月工資可從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)解決，但不得超過12個月的合同工資總額[2]。行政文員薪酬科目列支全職服務(wù)于項(xiàng)目的行政文員薪酬，預(yù)算中列明且沒有在間接成本里列支。附加福利科目可列支部分職工福利，包括職工保險(xiǎn)、社會保障、退休金等。日本政府提供的研究經(jīng)費(fèi)主要包括運(yùn)營補(bǔ)助金和競爭性資金兩種。運(yùn)營補(bǔ)助金主要用于支付研究人員、輔助人員的工資、研究基礎(chǔ)運(yùn)營費(fèi)等，約占總經(jīng)費(fèi)90%[3]。競爭性資金是為了鼓勵形成競爭性的研發(fā)環(huán)境而設(shè)立，核算科研活動的直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)?？蒲薪?jīng)費(fèi)中與人員經(jīng)費(fèi)相關(guān)的科目是人件費(fèi)和謝金，人件費(fèi)包括與業(yè)務(wù)直接相關(guān)的研究人員經(jīng)費(fèi)和科研輔助人員費(fèi)用；謝金指項(xiàng)目研究過程中支付給提供知識信息技術(shù)幫助等人員的經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和課題組成員不能從科研項(xiàng)目中支取人件費(fèi)和謝金[4]。德國科研經(jīng)費(fèi)由“基本資助”和“科研項(xiàng)目資助”兩部分組成。基本資助由州政府提供，用于支付科研人員工資、試驗(yàn)經(jīng)費(fèi)等機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和部分管理費(fèi)，主要補(bǔ)償間接成本?？蒲许?xiàng)目資助主要用于補(bǔ)償直接成本，高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)通過競爭方式獲得[5]。德國科學(xué)基金會（DFG）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中70%用于人員工資，30%用于其他。人員費(fèi)用只能用來招聘博士生、博士后及雇傭的其他非固定職位研究人員，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和在職研究人員不能從項(xiàng)目中取得薪金。二、我國科研人員經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀李克強(qiáng)總理2016年考察北京大學(xué)數(shù)學(xué)學(xué)院時(shí)科研經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)占比30%，而發(fā)達(dá)國家人員經(jīng)費(fèi)占比很高，數(shù)學(xué)研究甚至高達(dá)80%-90%。雷俊生（2017）對部分科研單位及科研人員進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)只占單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的6.6%，且很少有在職科研人員參與科研經(jīng)費(fèi)分配[6]。梁宇紅，徐薇（2019）認(rèn)為科研人員在項(xiàng)目上付出的勞動與實(shí)際經(jīng)費(fèi)占比相差甚遠(yuǎn)，社科類研究人員占課題總經(jīng)費(fèi)不超過30%[4]。高珊珊，劉俊貴（2018）提到我國科研人均每年勞務(wù)成本約為日本的1/12或韓國的1/6[3]。我國科研人員經(jīng)費(fèi)投入總量較發(fā)達(dá)國家相對不足，科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)支出占比較低，由此產(chǎn)生科研人員對勞動補(bǔ)償需求與人員經(jīng)費(fèi)激勵不足的矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生國家發(fā)展對科研人員智力投入的需求與開拓性科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化不足的矛盾。兩對矛盾可能會誘發(fā)尋租和舞弊，并阻礙我國科技持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，因此必須探索解決人員經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，而預(yù)算視角提供了從來源優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入的思路。三、預(yù)算視角下我國科研人員經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制分析我國2014年起逐步開展科研領(lǐng)域“放管服”改革，科研經(jīng)費(fèi)管理強(qiáng)調(diào)“以人為本”，加大激勵、充分放權(quán)，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)投入比例不斷增加。（一）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算1.勞務(wù)費(fèi)研究生和聘用人員是我國參與科研的重要力量，應(yīng)獲得與其勞動投入相當(dāng)?shù)目蒲袌?bào)酬。勞務(wù)費(fèi)科目體現(xiàn)了直接人力成本在科研總成本中所占比重，在職人員人力成本已從工資等其他渠道解決，不能獲取勞務(wù)費(fèi)。中辦發(fā)〔2016〕50號文明確：第一，參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員等可開支勞務(wù)費(fèi)，項(xiàng)目聘用人員的社會保險(xiǎn)可從勞務(wù)費(fèi)科目列支，取消了“無工資性收入”的限定條件、擴(kuò)大了勞務(wù)費(fèi)開支范圍。第二，勞務(wù)費(fèi)預(yù)算不設(shè)比例限制，由承擔(dān)單位和科研人員據(jù)實(shí)編制，進(jìn)一步下放自主權(quán)。第三，明確了勞務(wù)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)為參考平均工資水平和依據(jù)工作任務(wù)確定。完善勞務(wù)費(fèi)的計(jì)量方法，構(gòu)建人力成本計(jì)量模型和合理取值范圍，才能保障科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。2.間接費(fèi)用和績效支出間接費(fèi)用包括承擔(dān)單位間接成本、管理費(fèi)和績效支出。提高間接費(fèi)用比重是加大績效支出的基礎(chǔ)?！胺殴芊闭叩闹卮蟾母铮阂皇情g接費(fèi)用范圍擴(kuò)大。從科研體制改革設(shè)立間接費(fèi)用科目以來，只有公開競爭獲得的研發(fā)類項(xiàng)目才允許設(shè)立間接費(fèi)用預(yù)算科目。對于基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等穩(wěn)定支持的科研項(xiàng)目，相關(guān)費(fèi)用已在部門預(yù)算渠道內(nèi)安排，不再列支間接費(fèi)用。國發(fā)〔2018〕25號文允許試點(diǎn)單位從基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、中科院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)中提取不超過20%作為獎勵經(jīng)費(fèi)，由單位探索完善科研項(xiàng)目資金的激勵引導(dǎo)機(jī)制。二是間接費(fèi)用比例提高。間接費(fèi)用一般按直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)的一定比例計(jì)算。中辦發(fā)50號文規(guī)定500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。國發(fā)〔2018〕25號文后，選取試點(diǎn)單位改革，對部分項(xiàng)目類型提高間接經(jīng)費(fèi)比例為不超過30%，25%，20%。數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目還可進(jìn)一步調(diào)整間接經(jīng)費(fèi)比例?？冃еС鍪枪ば街饨o予項(xiàng)目研究科研人員的補(bǔ)償，是按科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)建立的激勵機(jī)制?！翱蒲腥藛T”概念的界定是關(guān)鍵，實(shí)務(wù)中通常以項(xiàng)目組成員、單位在職人員等作為績效支出的開支范圍。中辦發(fā)50號文取消績效支出比例限制，由依托單位發(fā)揮主體責(zé)任，制定符合單位實(shí)際的績效分配辦法和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。3.專家咨詢費(fèi)專家咨詢費(fèi)是指在項(xiàng)目研究過程中支付給臨時(shí)聘請的咨詢專家的費(fèi)用，項(xiàng)目參與人員和單位內(nèi)部人員不能從該預(yù)算下獲取報(bào)酬。中央財(cái)政科研項(xiàng)目專家咨詢具體形式和支付標(biāo)準(zhǔn)按財(cái)科教〔2017〕128號文要求執(zhí)行，其他科研項(xiàng)目可參照執(zhí)行。（二）在職科研人員工資性收入工資性收入是我國在職科研人員收入的最主要組成部分，我國科研人員多在企事業(yè)單位就職，依托單位開展科學(xué)研究，按月取得工資薪酬。財(cái)政撥款單位通過基本支出中人員經(jīng)費(fèi)支出安排在職科研人員的基本工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資、社會保險(xiǎn)、職業(yè)年金、住房公積金等。當(dāng)前探索績效工資改革，合理安排基礎(chǔ)績效和獎勵績效比例、將績效發(fā)放與實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤，是解決科研人員智力投入補(bǔ)償不足問題的最根本途徑。（三）研究生科研獎助學(xué)金我國已建立起健全的研究生獎助學(xué)金體系，國家財(cái)政全額資助研究生國家獎學(xué)金、國家助學(xué)金，高校在預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌學(xué)業(yè)獎學(xué)金、“三助”崗位津貼，社會捐助資金設(shè)立專項(xiàng)獎學(xué)金。多元獎助學(xué)金體系能夠鼓勵學(xué)生潛心科研，有助于培養(yǎng)高層次研究型人才，與科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中研究生勞務(wù)費(fèi)相互補(bǔ)充。（四）科研成果轉(zhuǎn)化收入等國辦發(fā)〔2018〕127號文要求各單位進(jìn)一步明確科研人員兼職取酬的規(guī)定和辦法，明確科技成果轉(zhuǎn)化獎勵和報(bào)酬，要求將職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵計(jì)入績效工資總量，但不受總量控制，不納入總量基數(shù)。這一規(guī)定擴(kuò)大了科研人員取酬來源，有利于技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。另外國家對博士后、研究生、訪問學(xué)者等安排有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，包括博士后日常經(jīng)費(fèi)、博士后科學(xué)基金等。四、完善我國科研人員經(jīng)費(fèi)投入的建議（一）構(gòu)建科研人員經(jīng)費(fèi)多元投入框架一方面，除財(cái)政科研投入外，應(yīng)開拓多元投入機(jī)制，鼓勵企業(yè)及社會資本參與科研。另一方面，基于經(jīng)費(fèi)性質(zhì)、人員性質(zhì)、勞務(wù)性質(zhì)的差異，理順科研項(xiàng)目預(yù)算安排、薪酬體制、獎助體制等補(bǔ)償渠道的內(nèi)涵與外延，在制度內(nèi)挖掘人員經(jīng)費(fèi)投入增長的潛力，比如推進(jìn)事業(yè)單位績效工資制度改革、科研獎助學(xué)金體系完善、科研成果轉(zhuǎn)化收益分配等，與科研項(xiàng)目預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)相互補(bǔ)充。（二）加大科研人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入力度我國正在探索科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”試點(diǎn)，改革后無須編制項(xiàng)目預(yù)算，不再區(qū)分直接費(fèi)用、間接費(fèi)用，各類支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行安排?！鞍芍啤焙罂蒲许?xiàng)目中勞務(wù)費(fèi)、績效支出等將進(jìn)一步提高?；鶎涌蒲袉挝灰e極尋求政策突破，打破對經(jīng)費(fèi)審計(jì)的顧慮，使科研人員經(jīng)費(fèi)政策紅利真正釋放。（三）開展科研人員經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)科研人員經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)應(yīng)當(dāng)既評價(jià)科技活動成果，又評價(jià)科研人員主觀能動性的發(fā)揮程度，包括科研人員是否具有科研能力、研究是否具有原創(chuàng)性、是否實(shí)現(xiàn)了學(xué)科交叉融合、是否有實(shí)際貢獻(xiàn)等。將績效評價(jià)結(jié)果作為人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。智力投入成果衡量應(yīng)考慮論文發(fā)表量、重大成果轉(zhuǎn)化率、社會影響力、