淺談我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善

淺談我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善【摘要】轉(zhuǎn)移支付是分稅制財(cái)政體制的重要組成部分。無論是從分稅制理論角度看，還是從我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展實(shí)踐角度看，均迫切需要建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以達(dá)到各級(jí)財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配統(tǒng)一、促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、提供均等化的公共服務(wù)能力的總體目標(biāo)。規(guī)范的分稅制，必須要有與之相配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，否則很難發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)的作用。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，不僅制度設(shè)計(jì)本身難度大，在實(shí)施過程中還會(huì)涉及中央與地方、地方各級(jí)政府之間各方利益的重要調(diào)整。本文主要就目前我國財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析，就改善我國轉(zhuǎn)移支付的原則、體制設(shè)計(jì)以及實(shí)施等方面的對(duì)策問題展開研究。【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)移支付公共財(cái)政財(cái)權(quán)事權(quán)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付快速發(fā)展自1994年我國實(shí)行分稅制以來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策工具的使用獲得了巨大進(jìn)步?？傮w來看主要表現(xiàn)在以下一些方面。首先，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額已有相當(dāng)規(guī)模。從1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額逐步增大。2004年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模達(dá)到了6028億元，相當(dāng)于1994年的12倍。其次，轉(zhuǎn)移支付形式日趨多樣化。目前我國政府間轉(zhuǎn)移支付的形式已經(jīng)多樣化，主要形式有：（1）體制補(bǔ)助。這是從分稅制財(cái)政管理體制改革以前的分級(jí)包干體制中保留下來的，這是一種無條件的轉(zhuǎn)移支付，目的是保證地方政府的財(cái)力。（2）專項(xiàng)補(bǔ)助。這是中央政府對(duì)地方政府的專項(xiàng)撥款，地方政府必須把這部分資金用于中央政府所指定的項(xiàng)目上。（3）稅收返還。這是在1994年全國推行分稅制財(cái)政體制后，為了保證地方政府的既得利益，實(shí)行了中央政府對(duì)地方政府的稅收返還。是屬于一種一般性補(bǔ)助，主要補(bǔ)充各地財(cái)力的不足。最后，省對(duì)省以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治區(qū)把縣級(jí)轄區(qū)作為轉(zhuǎn)移支付的主體。地方政府轉(zhuǎn)移支付的資金來源于兩個(gè)方面，一是中央對(duì)省級(jí)的均等化轉(zhuǎn)移支付，2000年為85.46億元，再加上專項(xiàng)補(bǔ)助、體制返還等形式的轉(zhuǎn)移支付，共達(dá)到4668.2億元。二是地方政府安排的資金，從1994年到1997年4年中，全國地方政府用于轉(zhuǎn)移支付的資金總額為285億元。二、目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚存不足之處首先是事權(quán)劃分不夠明確，財(cái)政支出范圍界限尚不夠清晰。各級(jí)政府事權(quán)和支出范圍存在重疊、模糊和缺漏之處：一是沒有從法律上明確劃分中央政府和地方政府之間的職責(zé)權(quán)限，而實(shí)際上仍由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，如高等教育支出等；二是事權(quán)、財(cái)權(quán)相互交叉，既有中央財(cái)政負(fù)擔(dān)地方支出的現(xiàn)象，又有地方政府承擔(dān)中央部分支出項(xiàng)目的現(xiàn)象，如中央所屬部委和省級(jí)職能部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施工程共同出資建設(shè)等；三是中央政府的委托性事務(wù)或中央、地方共同承擔(dān)的事務(wù)的執(zhí)行沒有規(guī)范、統(tǒng)一的可行方案，對(duì)這類事務(wù)，誰都應(yīng)該去負(fù)責(zé)、去做，卻是誰也沒有好好做，如普及初等義務(wù)教育等。其次是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付種類過多，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費(fèi)和低效率。三、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度建設(shè)首先是要轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整財(cái)政供給范圍。要科學(xué)界定事權(quán)，必須轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，政府將主要職能放到提供公共服務(wù)上來，運(yùn)用分配手段強(qiáng)化公共投資，為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。首先，劃清政府與市場界限，必須堅(jiān)持市場優(yōu)先的原則。其次，科學(xué)界定政府職能，縮小財(cái)政資金供給范圍。政府職能要從“越位”領(lǐng)域退出和填補(bǔ)“缺位”領(lǐng)域的職能。我國政府職能方面，必須立足于通過提供公共商品與服務(wù)，糾正市場失靈，以滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)考慮我國目前的特殊國情。要逐步改變政府“越位”現(xiàn)象，政府應(yīng)逐步從私人商品的生產(chǎn)與提供領(lǐng)域退出來，讓位于市場，同時(shí)彌補(bǔ)“缺位”，即政府該管的、屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域而沒有管好的事項(xiàng)。其次須合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制對(duì)事權(quán)并沒有清晰的界定。在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間還存在著事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象，經(jīng)常會(huì)因財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，造成部分財(cái)政支出責(zé)任不清和上下級(jí)政府之間的矛盾。因此，應(yīng)根據(jù)公共財(cái)政理論合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政理論要求按照公共物品的層次性與受益的范圍來規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)范圍。全國性的公共物品應(yīng)由中央政府提供，地方性公共物品應(yīng)由地方政府提供，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的分級(jí)框架，實(shí)行層次化管理；對(duì)跨地區(qū)的具有“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目與工程，上級(jí)政府應(yīng)在一定程度上介入和參與，并以法律形式確定各級(jí)政府的事權(quán)范圍。為此，在省與市縣之間應(yīng)重新調(diào)整事權(quán)的搭配結(jié)構(gòu)，將事權(quán)適當(dāng)上移。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)太多，已成為現(xiàn)在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性極強(qiáng)，受益范圍并非僅局限于本區(qū)域，比如義務(wù)教育、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練等，這些基層事權(quán)應(yīng)適當(dāng)上移，不能完全由哪一級(jí)財(cái)政單獨(dú)支付，而是由多級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。對(duì)一些地方性稅種，允許地方政府有一定的開征權(quán)和某些地方稅稅目、稅率的調(diào)整權(quán)；同時(shí)，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法工作，加快“費(fèi)改稅”改革步伐，將一些地方政府批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目改為地方稅稅種，納入地方財(cái)政收入的范圍。構(gòu)建和完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須加快地方稅收體系的建設(shè)，逐步完善地方收入體系。首先要科學(xué)劃分地方稅種，突出地方主體稅種。四、確立完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則第一，遵循科學(xué)合理、規(guī)范統(tǒng)一的原則。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性與合理性，是決定該制度能否生存的前提條件。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，無論在規(guī)模目標(biāo)的制定、總體框架的構(gòu)筑、相關(guān)因素的選擇、計(jì)算公式的設(shè)置或操作程序的設(shè)計(jì)上，都必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，并根據(jù)我國政治、經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況和財(cái)政運(yùn)行規(guī)律，力求做到科學(xué)合理。而規(guī)范統(tǒng)一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在要求，規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅要求政府間事權(quán)劃分清晰、職能定位準(zhǔn)確、政策目標(biāo)明確，而且在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和額度上應(yīng)有嚴(yán)格的立法保障，并運(yùn)用客觀因素，統(tǒng)一通過數(shù)學(xué)模型來規(guī)范運(yùn)算過程。以規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度取代目前的稅收基數(shù)返還、專項(xiàng)補(bǔ)助等分散支付方式，從而有效地排除人為因素和基數(shù)法弊端對(duì)制度的影響，保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施。第二，遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，作為政府間集權(quán)與分權(quán)的制衡機(jī)制，其作用不僅在于彌補(bǔ)財(cái)政缺口，同時(shí)還是實(shí)現(xiàn)縱向均衡和橫向均衡的重要手段，它的目標(biāo)是為人們的活動(dòng)提供一個(gè)激勵(lì)機(jī)制。均衡并非平均主義，地區(qū)財(cái)力差距過大，不僅會(huì)使地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差距拉大，同時(shí)會(huì)使公共服務(wù)水平差距拉大，資源低效配置，貧富矛盾加劇，從而導(dǎo)致財(cái)政失去穩(wěn)固、平衡的內(nèi)在機(jī)制；地區(qū)財(cái)力差距過?。簇?cái)力完全平衡分配），則會(huì)缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，不利于調(diào)動(dòng)地方政府增加收入和培植財(cái)源的積極性。因此，只有堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平，以公共服務(wù)水平相對(duì)均等化為目標(biāo)，使地區(qū)間財(cái)力差距保持在合理的區(qū)間時(shí)，才會(huì)促進(jìn)資源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服務(wù)能力的大體均衡。第三，遵循公正透明、注重績效的原則。在測定與分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金額度時(shí)，要從制度和計(jì)量方式上保證對(duì)不同地區(qū)一視同仁。并根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，統(tǒng)一考慮客觀因素，在有利于公平稅負(fù)和市場配置資源的前提下，運(yùn)用客觀變量對(duì)每個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入能力和支出需求進(jìn)行系統(tǒng)的測算，并以標(biāo)準(zhǔn)化的公式計(jì)算出撥款額度。堅(jiān)決改變?cè)瓉頁芸?、分配過程中人為因素過多的行為，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公正性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度必須改變決策主觀、操作模糊的做法，從規(guī)模安排、因素采集、標(biāo)準(zhǔn)核定等各個(gè)環(huán)節(jié)上做到公開、透明。在額度計(jì)算上，涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各種數(shù)據(jù)和信息要真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、透明，使各級(jí)政府都能明確自己的收支責(zé)任，使每個(gè)地區(qū)都能對(duì)自己的轉(zhuǎn)移支付情況作出比較準(zhǔn)確的測算。同時(shí)，要注重財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績效考核。所謂績效，主要是指財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力再分配后資金使用效率和為整個(gè)社會(huì)帶來的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。為此，在資金使用上要做到三條：一是彌補(bǔ)財(cái)政缺口而并非彌補(bǔ)財(cái)政赤字；二是保證最基本的公共服務(wù)水準(zhǔn)而非平均主義；三是減輕對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響同時(shí)不影響市場配置資源的基礎(chǔ)作用。并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)社會(huì)資金投向，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。五、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施策略首先，逐年降低直到最終取消稅收返還，是建立規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度的重要前提條件。一方面可減少稅收增量返還，另一方面，還可減少對(duì)體制上解地區(qū)的稅收增量返還，增加對(duì)體制補(bǔ)助地區(qū)的稅收增量返還，在某種程度上達(dá)到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力分布。然后，把稅收返還的一定百分比作為一般性轉(zhuǎn)移支付的主要資金來源，這個(gè)比率，開始幾年可以設(shè)計(jì)得低一些，此后逐年遞增，這樣經(jīng)過若干年以后，稅收返還就可以被歸并到一般轉(zhuǎn)移支付中去。其次，逐步將其他補(bǔ)助和決算補(bǔ)助中具有一般財(cái)力補(bǔ)助性質(zhì)的資金合并到一般性轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)行分配。其他補(bǔ)助是我國目前轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的典型形式，也是目前提出的強(qiáng)化預(yù)算、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和淡化決算所針對(duì)的主要對(duì)象之一。處理的辦法是，將具有一般目的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金納入一般性轉(zhuǎn)移支付，以確保資金的公平合理分配。對(duì)具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金，應(yīng)納入專項(xiàng)撥款的范圍，根據(jù)成本補(bǔ)償或其他原則，針對(duì)特殊政策目標(biāo)進(jìn)行分配。同樣，決算補(bǔ)助也要根據(jù)情況，對(duì)其中具有財(cái)力補(bǔ)助性質(zhì)的資金納入一般性轉(zhuǎn)移支付中。其次，建立規(guī)范的、服務(wù)特定政策目標(biāo)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。從規(guī)范現(xiàn)有專項(xiàng)補(bǔ)助入手，建立規(guī)范的專項(xiàng)撥款制度。第一，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)。首先按事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，對(duì)分散于各預(yù)算支出科目中的專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行清理整頓；對(duì)屬于中央政府事權(quán)以及中央委托地方承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排；對(duì)屬于中央和地方共同事權(quán)的、按照各自負(fù)擔(dān)比例承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排；對(duì)屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的、應(yīng)由地方安排支出的項(xiàng)目，中央財(cái)政不再安排專項(xiàng)撥款；對(duì)按政策與制度規(guī)定已補(bǔ)到位或已到原定補(bǔ)助期限的專項(xiàng)撥款，堅(jiān)決取消不再安排；對(duì)一次性的帶有照顧性質(zhì)的、不利于中央與地方事權(quán)劃分的專項(xiàng)撥款，不再安排。第二，確保重點(diǎn)。如救災(zāi)扶貧、國土整治、環(huán)境保護(hù)、跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，同時(shí)應(yīng)加大下崗職工基本生活費(fèi)補(bǔ)助、支援西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、天然林保護(hù)工程等方面的資金投入。第三，規(guī)范管理，提高資金使用效益。如建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目審批的隨意性與盲目性；使用規(guī)范的公式法分配資金，并將其與均等化轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)起來，提高轉(zhuǎn)移支付的整體均衡功能。最后，注重轉(zhuǎn)移支付的管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制和法制化建設(shè)。首先，成立權(quán)威性的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)該成立一個(gè)專門的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付方案的確定和資金的撥付。一是成立專家委員會(huì)，可由財(cái)政學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和中央、省、市財(cái)政系統(tǒng)的實(shí)際工作者組成，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的總體設(shè)計(jì)、修訂、解釋和咨詢工作，搜集、處理有關(guān)政策信息和數(shù)據(jù)資料，計(jì)算轉(zhuǎn)移支付額，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋和考評(píng)，在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)地方政府支出行為和收入努力進(jìn)行必要的監(jiān)督。二是設(shè)在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其次，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制。一方面，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的效益評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)，據(jù)此對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核；另一方面，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分