中國(guó)地方政府公共支出管理問題分析

PAGEI哈爾濱商業(yè)大學(xué)畢業(yè)論文Ⅱ哈爾濱商業(yè)大學(xué)畢業(yè)論文中國(guó)地方政府公共支出管理問題分析學(xué)院財(cái)政與公共管理專業(yè)行政管理班級(jí)指導(dǎo)老師XXX學(xué)生姓名XXXHarbinUniversityofCommerceGraduationThesisProblemAnalysisofChineseLocalGovernmentPublicExpenditureManagementSchoolSchoolofPublicFinanceandAdministrationSpecialtyAdministrationClassStudentXXXSupervisorXXX畢業(yè)論文任務(wù)書姓名：XXX學(xué)院：財(cái)政與公共管理學(xué)院班級(jí)：專業(yè)：行政管理畢業(yè)論文題目：中國(guó)地方政府公共支出管理問題分析立題目的和意義：立題目的：在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的過程中，地方政府的作用一直比較突出，不論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最完備的時(shí)期，還是在經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)化進(jìn)程中，地方政府都有發(fā)揮作用的痕跡。然而地方政府的作用被真正的逐漸肯定，其積極性被最大程度地調(diào)動(dòng)起來，成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要力量則是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中。本文通過對(duì)地方政府公共支出管理的剖析，深入了解在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的地方政府公共支出管理現(xiàn)狀，尤其是地方政府公共支出存在的問題，以提出完善地方政府公共支出管理的政策性建議，提高我國(guó)地方政府公共支出管理的效益。立題意義：從理論上而言，研究地方政府公共支出管理問題，對(duì)公共管理理論的發(fā)展將起到補(bǔ)充與促進(jìn)作用。從實(shí)踐角度，地方政府支出的合理與否，將直接影響到地方的經(jīng)濟(jì)效率和區(qū)域發(fā)展水平。本文嘗試著從行政管理的角度出發(fā)，運(yùn)用理論和實(shí)證雙重方法來研究我國(guó)地方政府公共支出管理的優(yōu)化。技術(shù)要求與工作計(jì)劃：技術(shù)要求：1．廣泛閱讀與選題有關(guān)的文獻(xiàn)25篇以上，其中一，英文文獻(xiàn)至少3篇。結(jié)合畢業(yè)實(shí)習(xí)充分掌握一手資料，在論文撰寫中運(yùn)用恰當(dāng)、貼切。2．運(yùn)用所學(xué)的專業(yè)基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識(shí)，理論聯(lián)系實(shí)際，分析和解決本課題研究問題。3．在論文撰寫過程中，論證要邏輯嚴(yán)密、概念準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)可靠、結(jié)論正確，符合畢業(yè)論文寫作規(guī)范的各項(xiàng)要求。工作計(jì)劃：1．按照確定的選題范圍查閱有關(guān)地方政府公共支出的相關(guān)文獻(xiàn)。2．根據(jù)查閱的有關(guān)地方政府公共支出的相關(guān)文獻(xiàn)，撰寫論文大綱和開題報(bào)告，并按指導(dǎo)教師要求修改。3．了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府公共支出的現(xiàn)狀、存在的問題及解決措施。4．按照開題通過的論文大綱和所收集的一手和二手資料撰寫論文初稿。5．根據(jù)指導(dǎo)教師提出的修改意見修改論文初稿。6．按學(xué)校畢業(yè)論文撰寫規(guī)范要求排版、打印和裝訂。7．準(zhǔn)備畢業(yè)論文答辯陳述詞。8．畢業(yè)論文答辯。時(shí)間安排：1.畢業(yè)設(shè)計(jì)準(zhǔn)備20XX年09月01日-20XX年09月30日2.確定題目20XX年10月01日-20XX年10月12日3.開題（確定提綱、提交《開題報(bào)告書》和《畢業(yè)設(shè)計(jì)任務(wù)書》20XX年10月13日-20XX年12月01日4.提交初稿20XX年12月15日-20XX年04月15日5.中期檢查（基本定稿，準(zhǔn)備答辯）20XX年04月20日-20XX年05月20日6.論文答辯20XX年06月10日-20XX年06月11日7.根據(jù)答辯委員會(huì)要求修改論文定稿20XX年06月15日-20XX年06月20日8.論文打印及裝訂20XX年06月21日-20XX年06月25日9.畢業(yè)論文工作總結(jié)、資料歸檔20XX年06月26日-20XX年07月01日指導(dǎo)教師要求：1．嚴(yán)格按照與導(dǎo)師溝通后確定的論文選題查閱相關(guān)文獻(xiàn)。2．結(jié)合畢業(yè)實(shí)習(xí)，收集與畢業(yè)論文選題相關(guān)的一手資料。3．按指導(dǎo)教師提出的畢業(yè)論文撰寫技術(shù)要求、工作計(jì)劃和時(shí)間安排獨(dú)立完成論文寫作任務(wù)。4．按學(xué)院要求時(shí)間，與指導(dǎo)教師面對(duì)面修改論文不少于5次。5．在整個(gè)畢業(yè)論文撰寫和畢業(yè)實(shí)習(xí)過程中與指導(dǎo)教師保持聯(lián)系，以確保按時(shí)、按質(zhì)完成各項(xiàng)工作。6．論文寫作嚴(yán)格執(zhí)行《哈爾濱商業(yè)大學(xué)本科生畢業(yè)論文撰寫規(guī)范及規(guī)定》相關(guān)要求。（簽字）年月日教研室主任意見：（簽字）年月日院長(zhǎng)意見：（簽字）年月日哈爾濱商業(yè)大學(xué)畢業(yè)論文畢業(yè)論文審閱評(píng)語(yǔ)一、指導(dǎo)教師評(píng)語(yǔ)：指導(dǎo)教師簽字：年月日畢業(yè)論文審閱評(píng)語(yǔ)二、評(píng)閱人評(píng)語(yǔ)：評(píng)閱人簽字：年月日畢業(yè)論文答辯評(píng)語(yǔ)及成績(jī)?nèi)?、答辯委員會(huì)評(píng)語(yǔ)：四、畢業(yè)論文成績(jī)：專業(yè)答辯組負(fù)責(zé)人簽字：年月日五、答辯委員會(huì)主任單位：（簽章）答辯委員會(huì)主任職稱：答辯委員會(huì)主任簽字：年月日目錄摘要IAbstractII1緒論11.1研究背景11.2研究目的和意義11.2.1研究目的11.2.2研究意義11.3國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀21.3.1國(guó)外研究現(xiàn)狀21.3.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀31.4研究思路與方法41.4.1研究思路41.4.2研究方法42地方政府公共支出管理的基本理論52.1公共支出管理的概念52.1.1公共支出管理的含義52.1.2公共支出的分類52.1.3公共支出管理的基本內(nèi)容62.2地方政府公共支出的功能72.2.1有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)空缺72.2.2為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的外部硬件環(huán)境82.3本章小結(jié)83我國(guó)地方政府公共支出管理現(xiàn)狀及存在的問題93.1我國(guó)地方政府公共支出現(xiàn)狀…….……93.2地方政府公共支出管理存在的問題及原因103.2.1管理不善引起的公共支出結(jié)構(gòu)不合理103.2.2地方公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理層次低113.2.3地方與中央政府間事權(quán)及財(cái)權(quán)模糊123.2.4現(xiàn)行地方轉(zhuǎn)移支付制度仍存在不足……123.2.5地方公共支出監(jiān)管制度不夠完善133.3本章小結(jié)144國(guó)外地方政府公共支出管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒154.1日法實(shí)行嚴(yán)格的地方公共支出監(jiān)管制度154.1.1日本地方政府的公共支出監(jiān)管制度154.1.2法國(guó)地方政府公共支出監(jiān)控的配套措施154.2美國(guó)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分164.2.1聯(lián)邦政府的事權(quán)與公共支出責(zé)任174.2.2州政府的事權(quán)與公共支出責(zé)任174.2.3地方政府的事權(quán)與公共支出責(zé)任174.3加拿大地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度174.4國(guó)外地方政府公共支出管理對(duì)中國(guó)的啟示184.4.1加強(qiáng)對(duì)政府公共支出的監(jiān)控………………..184.4.2疏通地方轉(zhuǎn)移支付的通道…………………..194.5本章小結(jié)195優(yōu)化地方政府公共支出管理的對(duì)策205.1進(jìn)一步調(diào)整完善地方政府公共支出結(jié)構(gòu)205.2加強(qiáng)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度205.2.1健全地方公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系205.2.2健全績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)215.2.3逐步建立地方公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法215.2.4健全地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)225.2.5加強(qiáng)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用225.3規(guī)范地方政府轉(zhuǎn)移支付制度225.3.1對(duì)中央與地方政府權(quán)力范圍進(jìn)行明確劃分225.3.2促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)移支付制度的法律化235.3.3以利益激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)同級(jí)政府橫向轉(zhuǎn)移235.4建立完善的地方公共支出監(jiān)管機(jī)制235.5本章小結(jié)24結(jié)論25參考文獻(xiàn)26致謝28哈爾濱商業(yè)大學(xué)畢業(yè)論文PAGEI摘要地方公共支出管理是公共管理學(xué)研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。尤其是近些年來，新公共管理理論思潮與全球性的“政府再造”改革浪潮的興起，極大地影響著公共管理的范式。無論是對(duì)政府，還是對(duì)政府公共支出，都出現(xiàn)了由“權(quán)力關(guān)注”向“管理關(guān)注”的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)，政府支出研究與改革也在近年出現(xiàn)了由“中央關(guān)注”向“地方關(guān)注”的轉(zhuǎn)變。我國(guó)對(duì)政府公共支出管理的研究起步較晚，雖然取得了一定成績(jī)，但是從實(shí)踐上而言，政府公共支出管理，尤其是地方政府公共支出管理中仍存在諸如管理不善引起的結(jié)構(gòu)不合理，公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理層次低，政府轉(zhuǎn)移支付中中央與地方政府間事權(quán)及財(cái)權(quán)模糊，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)控力度與均等化功能不足，公共支出監(jiān)督管理制度不夠完善等問題。地方政府公共支出管理的不完善，不僅是公共管理理論研究的缺陷，而且極大的影響著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的平衡，要解決這一問題，勢(shì)必要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析當(dāng)前我國(guó)地方政府公共支出管理中存在的問題，針對(duì)性的提出完善地方政府公共支出管理的有效政策性措施。因此，研究地方公共支出管理問題具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。論文以公共支出管理理論為基礎(chǔ)，從政府管理的視角出發(fā)，分析當(dāng)代中國(guó)地方政府公共支出管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，并根據(jù)問題，提出完善我國(guó)地方政府公共支出管理的政策性建議。關(guān)鍵詞：地方政府；公共支出；公共支出管理哈爾濱商業(yè)大學(xué)畢業(yè)論文PAGE27AbstractLocalpublicexpendituremanagementisanimportantpublicmanagementresearchfield.Especiallyinrecentyears，newpublicmanagementtheoreticaltrendsandglobal"governmentreengineering"theriseofthereformtide，greatlyinfluenceonpublicmanagementparadigm.Regardlessofwhethergovernment，ortopublicspending，appearedby"powerconcern"to"managementconcern"transformation.InChina，thegovernmentspendingresearchandreformalsoappearedinrecentyearsby"centralconcern"to"placefocus"transformation.Ourcountrytopublicexpendituremanagementlaterstart，althoughcertainachievementshavebeenmade，butinpracticeisconcerned，thegovernmentpublicexpendituremanagement，especiallythelocalgovernmentpublicexpendituremanagementstillexistinthesuchasmismanagementofthestructureduetotheunreasonable，publicexpenditureperformanceevaluationmanagementlevelislow，financialtransferpaymentsystemlacksthelegalauthority，thecurrentfinancialtransferpaymentsystemcontrolpowerandequalfunctionshortageandpublicspendingregulatorysystemimperfectproblem.Localgovernmentpublicexpendituremanagementisnotperfect，isnotonlythepublicmanagementtheoryresearchofdefects，itisnecessarytoanalyzethepresentfromtherealityoflocalgovernmentpublicexpenditureandtheproblemsexistinginthemanagementandpurposefullypresentsimprovingthelocalgovernmentpublicexpendituremanagementeffectivepolicymeasures.Therefore，thestudylocalpublicexpendituremanagementproblemisofimportanttheoreticalandpracticalsignificance.Basedonthepublicexpendituremanagementtheoryasafoundation，fromtheperspectiveofgovernmentmanagement，analyzesthecontemporaryChineselocalgovernmentpublicexpendituremanagementpresentsituationandtheexistingproblems，andaccordingtothequestion，proposedperfectinglocalgovernmentpublicexpendituremanagementpolicySuggestions.Keywords：LocalgovernmentPublicspendingPublicexpendituremanagemen1緒論1.1研究背景1994年12月6日，美國(guó)最大的自治城市加利福尼亞州奧蘭治縣宣布破產(chǎn)，開創(chuàng)了政府破產(chǎn)的新紀(jì)錄。奧蘭治縣財(cái)政局用納稅人的錢投資購(gòu)買華爾街股票，結(jié)果損失了17億美元。此舉在美國(guó)以至全世界都引起了人們的震驚。人們?cè)诳偨Y(jié)奧蘭治縣的教訓(xùn)時(shí)，提出四點(diǎn)：一是地方政府需要有一個(gè)關(guān)于財(cái)政監(jiān)督和責(zé)任的經(jīng)常性的高標(biāo)準(zhǔn)；二是加州需要修正縣市結(jié)構(gòu)管理法，避免地方小政府相互間缺乏緊密聯(lián)系；三是州政府應(yīng)該進(jìn)一步監(jiān)督地方政府的財(cái)政狀況，而不是等問題暴露到表面；四是地方官應(yīng)該關(guān)注來自公民對(duì)于財(cái)政政策執(zhí)行的壓力。諸如此類的問題迫使人們將公共支出管理與地方政府的實(shí)際聯(lián)系起來，探討加強(qiáng)地方公共支出管理的技術(shù)和方法。地方公共支出管理從而進(jìn)入研究人員的視野，并成為實(shí)際工作者看好的一個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于中國(guó)學(xué)者而言，改革開放以來出現(xiàn)的地方支出迅速膨脹，中央財(cái)政影響不斷減弱的局面，早已引起相關(guān)人士的注意。同時(shí)，地方政府(尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí))開始面臨明顯的財(cái)政困難，甚至在沿海發(fā)達(dá)省份出現(xiàn)嚴(yán)重赤字。20世紀(jì)80年代到90年代中期，中國(guó)財(cái)政改革的推動(dòng)力主要來自中央，但在90年代末開始進(jìn)行的公共支出管理改革中，地方政府站在了制度創(chuàng)新的最前沿。1.2研究目的和意義1.2.1研究目的地方政府的作用一直比較突出，不論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最完備的時(shí)期，還是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的市場(chǎng)化進(jìn)程中，地方政府都有發(fā)揮作用的痕跡。然而地方政府的作用真正被逐漸肯定，其積極性被最大程度地調(diào)動(dòng)起來，成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要力量則是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中。文章試圖通過對(duì)地方政府公共支出及其管理的剖析，深入了解在市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府公共支出管理存在的問題，并提出完善地方政府公共支出管理的政策性建議，提高我國(guó)地方政府公共支出管理的效益。1.2.2 研究意義理論意義研究地方政府公共支出管理的完善問題，對(duì)公共管理理論的發(fā)展將起到補(bǔ)充與促進(jìn)作用。在我國(guó)對(duì)于公共支出管理的研究中，大多數(shù)學(xué)者的研究都局限于從公共支出結(jié)構(gòu)出發(fā)，說明我國(guó)中央政府公共支出結(jié)構(gòu)存在的不合理方面，然后再對(duì)我國(guó)和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的政府公共支出進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)而得出我國(guó)政府公共支出管理的完善、調(diào)整方向?，F(xiàn)在看來這種切入點(diǎn)本身就存在缺陷。簡(jiǎn)單的中外政府支出狀況比較并不能說明我國(guó)政府支出管理或結(jié)構(gòu)如何調(diào)整。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，而且是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中國(guó)家，特殊的國(guó)情要求我們不能僅從國(guó)家角度進(jìn)行分析，或者從地方公共支出某方面研究政府公共支出管理或其結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，而應(yīng)從地方政府公共支出管理的整體出發(fā)進(jìn)行研究。這正是提高我國(guó)地方政府公共支出效率、完善公共管理理論的亟須發(fā)展的環(huán)節(jié)。實(shí)踐意義地方政府公共支出合理與否，將直接影響到地方的經(jīng)濟(jì)效率和區(qū)域發(fā)展水平。有效的地方政府公共支出管理有利于通過地方財(cái)政資源的優(yōu)化配置推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)政府公共支出管理的不當(dāng)，則可能影響資源配置效率，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文嘗試著從公共管理的角度出發(fā)，來探究我國(guó)地方政府公共支出管理的完善與優(yōu)化問題，通過對(duì)我國(guó)31個(gè)省、市的公共支出發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析，找出問題的癥結(jié)所在，并據(jù)此提出結(jié)論和相關(guān)的政策建議，以完善地方政府公共支出管理，提高地方政府公共支出的效率。1.3國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有很多學(xué)者曾研究過政府公共支出管理問題，他們的相關(guān)理論研究成果是地方政府公共支出管理及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化、完善的重要理論基礎(chǔ)，本節(jié)將對(duì)前人的地方政府公共支出管理的相關(guān)理論加以闡述，以為后面的研究做出理論鋪墊。1.3.1國(guó)外研究現(xiàn)狀國(guó)外學(xué)者對(duì)政府公共支出管理優(yōu)化的思想最早可以追溯到威廉·配第。他對(duì)于公共支出理論的研究，主要體現(xiàn)在其著作《賦稅論》中，他將政府公共支出分為軍事費(fèi)用、行政費(fèi)用、宗教費(fèi)用、教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用、公共福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)等。他認(rèn)為公共支出應(yīng)以提高國(guó)家生產(chǎn)力、振興產(chǎn)業(yè)為目的，所以國(guó)家應(yīng)削減軍事、行政、宗教、教育等方面的非生產(chǎn)性支出，相應(yīng)增加有關(guān)生產(chǎn)性支出和社會(huì)救濟(jì)方面的支出。新興資產(chǎn)階級(jí)的代言人、經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖——亞當(dāng)·斯密，第一次從政府公共支出、稅收、公債三個(gè)方面比較系統(tǒng)、完整地闡述了財(cái)政問題，他的公共支出理論建立在其對(duì)國(guó)家職能的劃分理論之上的，認(rèn)為政府的公共支出應(yīng)壓縮到最低限度，主要用于國(guó)防、司法、公共設(shè)施建設(shè)，還有王室費(fèi)用，其目的在于“維持君主王室尊嚴(yán)”。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·安東尼·薩繆爾遜（1948）在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“混合經(jīng)濟(jì)理論”，他關(guān)于政府公共支出的觀點(diǎn)有：第一，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府應(yīng)盡量增加有益于社會(huì)的耐久性的公共工程投資；第二，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府要增加福利開支；第三，政府要重視教育支出，重視基礎(chǔ)理論和應(yīng)用科學(xué)的研究和開發(fā)，并增加教育和培養(yǎng)勞動(dòng)力的支出。Arrow和Kurz（1970）運(yùn)用內(nèi)生增長(zhǎng)模型對(duì)政府公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系問題進(jìn)行理論研究，得出外生的政府支出的變化只能在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移過程中影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而不會(huì)改變經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)率的結(jié)論。Barth和Bradley（1987）對(duì)26個(gè)OECD國(guó)家1971-1983年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政府消費(fèi)支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，政府投資支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈正相關(guān)關(guān)系。Barro（1991）利用98個(gè)國(guó)家1960-1985年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析了政府公共消費(fèi)和公共投資對(duì)人均GDP增長(zhǎng)率的影響，得出政府公共消費(fèi)支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而政府公共投資則與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正相關(guān)關(guān)系。Devarajan、Swaroop和Zou（1996）利用43個(gè)發(fā)展中國(guó)家1970-1990年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政府公共支出結(jié)構(gòu)管理對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著重要的影響，適度的生產(chǎn)性公共支出確實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正效應(yīng)，但是一旦超出一定范圍，也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。最優(yōu)的公共支出結(jié)構(gòu)即為各種公共支出產(chǎn)出彈性之比。Toye（1999）指出政府在為減少預(yù)算赤字而削減公共支出時(shí)，應(yīng)避免把全部支出都同比例削減，或者只削減某一類支出，而是要找出對(duì)生產(chǎn)力促進(jìn)最低的公共服務(wù)予以削減，而那些對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外私人部門投資具有較大正效應(yīng)的公共支出應(yīng)該保留。1.3.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀我國(guó)學(xué)者對(duì)政府支出管理的研究大致可分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是二十世紀(jì)九十年代中期以前的為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的研究。第二個(gè)階段是九十年代中期后的為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的研究。（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的政府公共支出管理研究這一時(shí)期我國(guó)的財(cái)政體制是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的生產(chǎn)性財(cái)政體制，對(duì)完善政府公共支出管理研究目的也是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，主要是探討積累性財(cái)政支出和消費(fèi)性財(cái)政支出的比例問題。最著名的就是薄一波提出的“二、三、四”理論，主要內(nèi)容可概括為，在正常情況下，我國(guó)國(guó)民收入中積累部分的比重不低于百分之二十，或略高于一點(diǎn)；國(guó)民收入中國(guó)家預(yù)算收入的比重不低于百分之三十，或略高于一點(diǎn)；國(guó)家預(yù)算支出中基本建設(shè)支出的比重不低于百分之四十，或略高于一點(diǎn)。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的政府公共支出管理研究國(guó)內(nèi)學(xué)者陳共（1998）從政府職能角度和公共支出性質(zhì)角度考察了公共支出管理問題，提出完善政府公共支出管理，一方面要按照社會(huì)公共需求的先后順序，合理界定政府公共支出范圍，一方面要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，在增加支出中逐步調(diào)整和理順生產(chǎn)性支出與消費(fèi)性支出的比例關(guān)系。項(xiàng)懷誠(chéng)（1999）在《中國(guó)財(cái)政50年》一書中指出，現(xiàn)階段我國(guó)公共支出管理與結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本方向是：財(cái)政資金要逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，同時(shí)適當(dāng)增加對(duì)政權(quán)建設(shè)、科教文衛(wèi)和社會(huì)保障、基礎(chǔ)施建設(shè)等公共項(xiàng)目的支出。陳頌東（2004）指出，政府公共支出結(jié)構(gòu)綜合反映一國(guó)政府活動(dòng)的范圍和方向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家必須確定與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共支出，當(dāng)然包括相應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的要求。同時(shí)中國(guó)的學(xué)者也開始借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來測(cè)算各類支出的最佳比例。郭慶旺、呂冰洋和張德勇（2003）對(duì)我國(guó)政府公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析，得出生產(chǎn)性公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正相關(guān)的結(jié)論。2004年社科院經(jīng)濟(jì)研究所分析得出，對(duì)于我們這樣的發(fā)展中大國(guó)，需要重視財(cái)政的供給效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)起飛的初期階段一定數(shù)量的政府資本性支出是必要的，但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政府資本性支出累積的風(fēng)險(xiǎn)增加，財(cái)政轉(zhuǎn)型也是必要的。范麗紅（2006）指出：在我國(guó)目前，社會(huì)文教支出、行政管理支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和國(guó)防支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈正相關(guān)關(guān)系。在地方公共支出方面，金雙華和孫曉峰（2004）在分析地方政府公共支出規(guī)模和地方公共支出用途管理的基礎(chǔ)上，通過對(duì)地區(qū)公共支出與各地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系進(jìn)行回歸分析，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)公共支出與本地GDP關(guān)系密切，并發(fā)現(xiàn)由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距較大，導(dǎo)致財(cái)力水平及所提供的公共服務(wù)水平差距也較大。1.4研究思路與方法1.4.1研究思路文章從地方政府公共支出的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在政府公共支出管理理論的基礎(chǔ)上，先研究我國(guó)地方政府公共支出管理現(xiàn)狀、問題，然后進(jìn)行國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較，借鑒當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府公共支出管理的成功經(jīng)驗(yàn)。最后通過分析得出優(yōu)化地方政府公共支出管理的對(duì)策，以提高地方政府公共支出效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1.4.2研究方法第一，定性分析與定量分析相結(jié)合。影響地方政府公共支出管理的因素很多，既有經(jīng)濟(jì)因素，也有政治、社會(huì)、地理和人文等因素。而在這些因素中，有些是可以直接量化的，有些則很難量化。因此在對(duì)地方政府公共支出進(jìn)行優(yōu)化研究時(shí)，必須將定性分析和定量分析結(jié)合在一起，這樣才能進(jìn)行準(zhǔn)確和科學(xué)的研究。第二，個(gè)案調(diào)查分析法。相對(duì)于整體研究而言，個(gè)案調(diào)查分析法是認(rèn)定研究對(duì)象中的某一特定對(duì)象，加以調(diào)查分析并通過個(gè)別結(jié)論推進(jìn)總體結(jié)論的一種研究方法。個(gè)案研究與整體研究在科學(xué)研究中是互相補(bǔ)充的。第三，比較分析方法。主要借助時(shí)間上和空間上因素進(jìn)行異同比較分析，全面認(rèn)識(shí)和了解地方政府公共支出管理行為的環(huán)境條件，從而探索地方政府公共支出管理的本質(zhì)和規(guī)律，分析其社會(huì)效果，全面的把握當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中地方政府公共支出管理的現(xiàn)實(shí)問題及完善對(duì)策。2地方政府公共支出管理的基本理論2.1公共支出管理的概念2.1.1公共支出管理的含義在此，我們首先要了解公共支出的概念。公共支出，主要有廣義與狹義兩種理解。廣義的理解認(rèn)為，公共支出應(yīng)當(dāng)涵蓋所有屬于公共部門所經(jīng)辦的支出的內(nèi)容，因此它是一個(gè)不同于財(cái)政支出的概念。狹義的理解則認(rèn)為，公共支出就是公共財(cái)政的支出，是政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)所安排的支出。[1]可以理解為狹義的公共支出概念與公共財(cái)政支出或政府支出是一致的。世界銀行1998年關(guān)于公共支出管理的經(jīng)典報(bào)告“PublieExpenditureManagementHandbook”，也是在狹義的概念上使用publieexpenditure[2]。近些年來，已有學(xué)者如保羅.C·納特(PaulC.Nutt)和羅伯特·W·巴夫(RobertW.Baekoff)將公共組織細(xì)分為公共部門、第三部門(非營(yíng)利性組織)，公共部門專指政府機(jī)構(gòu)[3]。publieexpenditure與governmentexpenditure因此只同一概念的兩種表達(dá)方式。本文在研究中所涉及的公共支出概念，均是狹義上的概念。在上述分析基礎(chǔ)上，公共支出管理可以簡(jiǎn)單地定義為對(duì)公共支出的管理，地方公共支出管理則只是對(duì)公共支出管理進(jìn)行了空間上的區(qū)分。艾倫·希克(AllenSchick)將公共支出管理解釋為“一個(gè)解決老問題的新方，這個(gè)問題就是如何通過科學(xué)方法對(duì)財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行分配”[4]。公共支出管理與預(yù)算相關(guān)，但又超出了傳統(tǒng)預(yù)算的范圍。A·普雷姆昌德(A.Premchand)認(rèn)為公共支出管理“用來促進(jìn)好的政策和制度的產(chǎn)生，并彌補(bǔ)政策缺陷。它是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的長(zhǎng)價(jià)值鏈，自始至終與預(yù)算編制和通過采購(gòu)與合同外包等方式執(zhí)行預(yù)算并向公眾提供服務(wù)相關(guān)聯(lián)?！盵5]還有一些學(xué)者把公共支出管理放在公共財(cái)政管理的范疇之下來認(rèn)識(shí)，認(rèn)為公共支出管理是公共財(cái)政管理的組成部分，即對(duì)公共支出所進(jìn)行的財(cái)政管理。2.1.2公共支出的分類政府公共支出根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類，在現(xiàn)代理論和實(shí)踐中，比較常見的地方政府公共支出的分類方法有以下幾種：（1）按政府職能分類，即以地方政府職能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類。國(guó)際貨幣基金組織編寫的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》列舉了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家按職能分類的支出，主要有：一般政府服務(wù)、公共和社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、其他職能等四類。也有學(xué)者將地方政府公共支出分為：一般性公共服務(wù)支出、教育支出、健康方面的支出、社會(huì)保障和福利支出、住房與美化環(huán)境支出、其他的社會(huì)服務(wù)支出、經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出、其他支出等。在我國(guó)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)地方政府職能和財(cái)政職能，將地方政府公共支出分為：基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、地質(zhì)勘探費(fèi)用、科技三項(xiàng)費(fèi)用、流動(dòng)資金、農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)用、工業(yè)交通部門事業(yè)費(fèi)、流通部門事業(yè)費(fèi)、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、國(guó)防支出、行政管理費(fèi)、外交外事支出、城市維護(hù)費(fèi)、政策性補(bǔ)貼支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、債務(wù)利息支出等。按這種方法劃分的地方政府公共支出，是研究地方政府公共支出管理中最基本最常用的，本文也將以此為標(biāo)準(zhǔn)。（2）按部門分類，即以地方政府各支出部門為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類形成的地方公共支出結(jié)構(gòu)，主要指不同的政府部門支出占地方公共總支出的比重。在我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的公共支出過程即資源的再分配過程，是要通過各個(gè)行政部門來執(zhí)行的，地方公共支出在各部門間的分配狀況和使用效率，將直接影響著政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，所以說按部門分類比按職能分類更具體，而且這種支出直接與各部門相聯(lián)系，有利于公共支出監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)體系實(shí)施，有利于公共支出的監(jiān)督和管理。（3）按行政級(jí)次分類，就是把地方各級(jí)政府按照國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行財(cái)力資源配置所形成的公共支出結(jié)構(gòu)。一般來說，世界各國(guó)均按照本國(guó)的政權(quán)級(jí)次設(shè)置相應(yīng)的財(cái)政級(jí)次。與我國(guó)目前的政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，我國(guó)的公共支出分為：中央支出、省級(jí)支出、市級(jí)支出、縣級(jí)支出和鄉(xiāng)級(jí)支出五個(gè)級(jí)次，其中，省級(jí)以下的公共支出統(tǒng)稱為地方公共支出。按公共支出行政結(jié)構(gòu)分類體現(xiàn)了明顯的縱向?qū)哟涡?，同時(shí)與國(guó)家政權(quán)保持內(nèi)在統(tǒng)一性。由于地方公共支出的直接目的是滿足地方政府執(zhí)行其職能的需要，地方政府的職能狀況直接決定地方政府公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，可以說地方政府公共支出就是地方政府職能實(shí)現(xiàn)狀態(tài)在量上的體現(xiàn)，而且理論和實(shí)踐也證明從資源配置角度研究公共支出管理的完善，依政府職能分類為最佳選擇。所以，本文在以后的討論中所指的地方政府公共支出，就是以地方政府職能和財(cái)政職能為標(biāo)準(zhǔn)形成的地方政府公共支出。2.1.3公共支出管理的基本內(nèi)容公共支出管理的主要內(nèi)容包括控制總量支出、調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高公共支出效益三個(gè)方面。第一，控制總量支出。在任何國(guó)家或任何時(shí)期，政府財(cái)力的增長(zhǎng)總是有限的，而公共支出的需求則是無限的，由此決定公共支出的供給與需求始終處于矛盾之中，甚至財(cái)力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任務(wù)就是要控制支出總量水平，緩解財(cái)政壓力和矛盾，為國(guó)家財(cái)政運(yùn)行的良性循環(huán)和長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。但是，控制支出總量并不是公共支出不增長(zhǎng)，而是確保公共支出的合理增長(zhǎng)，避免支出總量的過度膨脹。第二，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。所謂支出結(jié)構(gòu)就是公共支出的內(nèi)部比例關(guān)系。這一比例關(guān)系合理與否，直接影響和決定著國(guó)家積累與消費(fèi)的比例關(guān)系，也在很大程度上關(guān)系到能否充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能作用。受傳統(tǒng)體制性的影響，當(dāng)前我國(guó)的公共支出結(jié)構(gòu)仍然具有國(guó)家財(cái)政包攬過度的鮮明特征，與此同時(shí)，一些本應(yīng)由財(cái)政供給資金的事業(yè)和項(xiàng)目卻得不到應(yīng)有的資金保障。國(guó)家財(cái)政投資在總體投資能力日益低下的狀況下，還存在著投資面寬、投資分散的弊端。因此，合理調(diào)整和優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)是中國(guó)公共支出管理需要研究解決的一個(gè)重大問題。第三，提高公共支出效益。效益就是人們?cè)谟心康牡膶?shí)踐活動(dòng)中的“花費(fèi)”與“所得”的比例關(guān)系，因此，提高效益可以理解為“少花錢，多辦事，辦好事”。對(duì)于政府公共部門來說，講求效益至關(guān)重要，而提高效益更為重要，公共支出沒有效益或效益低下實(shí)際上等于是政府浪費(fèi)了公共資源，政府履行職能也會(huì)因此而受阻。所以，效益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，提高公共支出的效益則成為公共支出的最終目標(biāo)，也是衡量政府財(cái)政工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。2.2地方政府公共支出的功能2.2.1有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)空缺按照規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府不該代替市場(chǎng)去配置資源，其作用僅限于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的裁判者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，在市場(chǎng)失靈的地方發(fā)揮作用，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。地方政府的作用也如此。中國(guó)的市場(chǎng)化是一個(gè)漸進(jìn)的過程[6]。在中央政府下放權(quán)力，弱化作用的情況下，能擔(dān)當(dāng)銜接不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)，保證資源配置的效率這一重任的自然是地方政府。于是，地方政府為了更快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，便直接介入市場(chǎng)，組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這主要表現(xiàn)在地方政府的市場(chǎng)投資行為。企業(yè)的創(chuàng)辦需要資金、技術(shù)、信息、人力等要素的投入，但在市場(chǎng)不成熟的情況下，靠市場(chǎng)動(dòng)員和配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)的需要。企業(yè)自己融資因信譽(yù)低而缺乏可行性，靠本地自我積累非常緩慢，靠國(guó)家財(cái)政撥款或優(yōu)惠貸款又十分困難。在這種情況下，地方政府一方面利用自己的財(cái)政盈余直接進(jìn)行投資，另一方面憑借自己的權(quán)威、信譽(yù)和關(guān)系，為企業(yè)找貸款和從外部引進(jìn)資金。2.2.2為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的外部硬件環(huán)境公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，多數(shù)屬于市場(chǎng)失靈的部門，市場(chǎng)難以對(duì)其進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)。這些部門有些是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，它們投資大、周期長(zhǎng)、回收慢；有些是自然壟斷性質(zhì)的公共事業(yè)，不具盈利性質(zhì)。這些非競(jìng)爭(zhēng)性部門需要政府直接投資或出面計(jì)劃，是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。大的公共產(chǎn)品一般由中央負(fù)責(zé)，地方政府的主要任務(wù)，一是保證對(duì)中央投資的公共產(chǎn)品予以配合，提供有關(guān)條件；二是因地制宜地制定和實(shí)施地方的公共政策，努力提供地方的公共產(chǎn)品。例如，早在1981年的改革開放初期，廣東省就決定采用貸款建橋、收費(fèi)償還的辦法為公路建設(shè)籌措資金。省交通部門率先從海外貸款1．5億港元，建設(shè)廣州至珠海公路的4座大橋，并收取“過橋費(fèi)”。這一做法調(diào)動(dòng)了基層的積極性，各市縣紛紛要求自籌資金，建路修橋。這種模式一舉打破了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全由政府統(tǒng)管，資金由財(cái)政包辦的投資體制，而且堅(jiān)持“誰投資，誰受益”的原則，通過貸款、集資、合資等多種形式，籌集大量資金推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的迅速發(fā)展。2.3本章小結(jié)本章通過對(duì)公共支出管理的涵義、分類、基本內(nèi)容、目標(biāo)及地方政府公共支出的功能幾方面內(nèi)容的闡述，簡(jiǎn)單介紹政府公共支出管理的基本理論方面的相關(guān)內(nèi)容，也是整篇文章的基礎(chǔ)之一，為論文的后續(xù)發(fā)展做鋪墊。3我國(guó)地方政府公共支出管理現(xiàn)狀及存在的問題3.1我國(guó)地方政府公共支出現(xiàn)狀改革開放以來，特別是1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，各級(jí)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性被充分調(diào)動(dòng)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府公共支出隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)有了較快的增長(zhǎng)。2009年全國(guó)地方政府公共支出60593.8億元，比上年增長(zhǎng)23%，比1978年的590億元增長(zhǎng)101.7倍，比1993年的3330億元增長(zhǎng)17倍。2003年到2009年地方政府公共支出年均遞增19.5%。中央與地方占全國(guó)公共支出的比重，由1978年的47.4∶52.6改變?yōu)?008年的21.3∶78.7（包括了中央轉(zhuǎn)移支付）。2009年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付30611億元，占全國(guó)地方政府公共支出的50.5%。[7]

從地方政府公共支出的結(jié)構(gòu)看，2008年地方政府公共支出49248.5億元，其中：一般公共服務(wù)支出7451億元，占15.1%；公共安全支出3411億元，占6.9%；教育支出8518.6億元，占17.3%；科技支出1052億元，占2.1%；文化體育與傳媒支出955億元，占1.9%；社會(huì)保障和就業(yè)支出6460億元，占13.1%；醫(yī)療衛(wèi)生支出2710億元，占5.5%；環(huán)境保護(hù)支出1385億元，占2.8%；城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出4192億元，占8.6%；農(nóng)林水事務(wù)支出4236億元，占8.6%；交通運(yùn)輸支出1441億元，占2.9%；工業(yè)商業(yè)金融支出4092億元，占8.3%；其他支出2527億元，占5.1%。表3各地方政府部分公共支出（2008年）單位：萬元地區(qū)社會(huì)保障和就業(yè)公共安全城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)教育科學(xué)技術(shù)文化體育與傳媒醫(yī)療衛(wèi)生地方合計(jì)6460006534111312419181418518577110518648955131427102580北京209328516046161998383316295711218866111381450513天津105716465848118501211416985286530180120419156河北27137261367819132496737698192166742900231202379山西218381190753610117632349868176381271892714959內(nèi)蒙古191517976447817043992064017153634316243598205遼寧4699675147583321722113063600490226299409839012吉林19985567195048537431880346134116282109595176黑龍江22862539249839853752566199200885239638716984上海334966914957414686252326062812027434952231222840江蘇23152412528845361790459260329151736674461486116浙江14152231996246193949945399028679286375931428690安徽2282005868949147874628625572377883274651038442福建10929149159857509362332923256281224251742741江西17936037529277078202068578111406187795769195山東28505251732612289459855099295713335521781404184河南33023431391862135382244402643043894146161454726續(xù)表3各地方政府部分公共支出（2008年）單位：萬元地區(qū)社會(huì)保障和就業(yè)公共安全城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)教育科學(xué)技術(shù)文化體育與傳媒醫(yī)療衛(wèi)生湖北281300312564868522022841940230584252487950838湖南3103120112795112001583112601265893253462875987廣東3628345393206428329407033269132515566715420XX467廣西12897699565637230332512210162149292467787683海南4943492425332251395563314498168176186377重慶172266561435412461381534951151279165439516362四川44895541531436136475236928122581503457301435606貴州10745686807064650942297665129878178360674375云南2247201106512667513624195081766952798191045872西藏2790003015302599564708002903392134163548陜西24555747639208677982649055171448318074783906甘肅1536984452703447835182925694743194465583150青海6556732037532048384880843966498912246615寧夏3704901927693337785405534326570925171073新疆10905986830018888051992132148358276571586403資料來源：2009年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》3.2我國(guó)地方政府公共支出管理存在的問題及原因3.2.1管理不善引起的地方公共支出結(jié)構(gòu)不合理（1）地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出的比重仍然較大，用于民生的支出比重偏少。從2008年地方公共支出的結(jié)構(gòu)來看，用于行政安全和社區(qū)方面的行政管理支出達(dá)到15054億元，占地方公共支出的30%；用于教育、醫(yī)療和社會(huì)保障就業(yè)、文化方面的民生支出18643.6億元，占37.8%。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，地方公共支出的70%主要用于民生。如美國(guó)的地方教育的支出比例為67.9%；完全由地方政府支出的是消防，排水支出比例也很高，為93.1%；此外，在警察、中小學(xué)教育、監(jiān)獄、高速公路這幾個(gè)方面，地方政府也負(fù)有很大的支出責(zé)任。由此可見，地方政府支出的重點(diǎn)是與居民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)，同時(shí)地方政府也承擔(dān)一定的公共工程支出責(zé)任。[8]（2）地方公共支出結(jié)構(gòu)總體趨好，但部分專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)仍不盡合理。在農(nóng)業(yè)、教育等領(lǐng)域，一些縣市比較依靠中央、省的財(cái)政投入，形成了中央、省級(jí)財(cái)政資金增長(zhǎng)快、本級(jí)資金增長(zhǎng)慢甚至下降的情況，即“上進(jìn)下退”的局面[9]。農(nóng)業(yè)支出方面，近年不斷加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，但重點(diǎn)是大型泵站、大型灌區(qū)更新、大型水庫(kù)工程除險(xiǎn)，對(duì)和農(nóng)民生產(chǎn)直接聯(lián)系的小型農(nóng)田水利為主的“末級(jí)渠系”建設(shè)不足，導(dǎo)致有水灌不到田頭，大型水利設(shè)施的作用受到限制。教育支出方面，近年投入重點(diǎn)是人員經(jīng)費(fèi)，而公用經(jīng)費(fèi)投入不足，農(nóng)村中小學(xué)生活設(shè)施及教學(xué)設(shè)備亟待改善，教育技術(shù)裝備落后，辦學(xué)資源（尤其是教室、宿舍等）緊缺。[10]

（3）地方重點(diǎn)支出增長(zhǎng)雖快，但存在資金分散使用的問題。基本建設(shè)資金、科技研究與開發(fā)資金、企業(yè)挖潛改造等財(cái)政資金預(yù)算分配權(quán)分散，預(yù)算編制不及時(shí)、不規(guī)范，非稅收入收支尚未完全脫鉤，而且，部分非稅收入規(guī)模較大的部門占用了大量財(cái)政資源，不利于政府集中財(cái)力辦大事。部分資金的支出項(xiàng)目過多過細(xì)，不利于提高資金使用效率。如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目越來越多，部分補(bǔ)貼項(xiàng)目分配到戶的資金數(shù)額很少，而發(fā)放補(bǔ)貼到戶的工作量大，行政成本上去了，但對(duì)提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的作用有限。[11]3.2.2地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理層次低我國(guó)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作起步晚、發(fā)展也相對(duì)比較慢[12]，當(dāng)前的評(píng)價(jià)機(jī)制存在方方面面的問題。主要表現(xiàn)在：（1）績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)不完善。雖然我國(guó)財(cái)政法制化建設(shè)進(jìn)程逐步加快，但迄今還沒有出臺(tái)規(guī)范地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)。政府雖然制定了一些具體公共支出領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，但在法律約束力等方面還存在很大差距，而且各個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的要求不盡相同，造成了一些地方政府部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作中無法可依，工作開展不普遍、不規(guī)范。目前，我國(guó)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，主要依靠的是各級(jí)政府部門制定的各類具體公共資金的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法[13]。但是這些辦法和方案對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)的操作規(guī)程、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面規(guī)定得不詳細(xì)，還存在很大差距，需要進(jìn)一步完善。（2）評(píng)價(jià)方法單一、不健全。地方政府在開展公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)中采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，一部分來源于中央、省政府部門制定的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，另一方面是從公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論書籍中研究制定的。由于公共支出的類別多，使用績(jī)效的表現(xiàn)形式多樣，現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不能有效地評(píng)價(jià)公共支出的使用績(jī)效。此外，由于我國(guó)還沒有建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，積累的每類財(cái)政資金使用績(jī)效數(shù)據(jù)不豐富[14]，造成設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性不足，需要經(jīng)過績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)行完善。地方政府部門在開展公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)中，采用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要是從現(xiàn)有年度公共支出報(bào)表中提取需要的數(shù)據(jù)，運(yùn)用設(shè)計(jì)好的指標(biāo)和公式，計(jì)算出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。（3）評(píng)價(jià)層次不全，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不規(guī)范。地方公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)包括政府、部門、單位和項(xiàng)目四個(gè)層次。但是我國(guó)一些地方在開展公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，多數(shù)只是開展其中某一個(gè)或兩個(gè)層次的績(jī)效評(píng)價(jià)。而且，在公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體上還不規(guī)范。地方財(cái)政部門對(duì)政府公共支出綜合績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，造成了財(cái)政部門自己監(jiān)督自己的邏輯錯(cuò)誤。而本應(yīng)由部門自己開展的部門、單位和項(xiàng)目的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)，卻由財(cái)政部門實(shí)施，存在“越位”之嫌。在政府機(jī)構(gòu)改革中，多數(shù)財(cái)政部門撤消了統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)專職機(jī)構(gòu)，造成了財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)分頭負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的局面，缺乏統(tǒng)一的管理。[15]（4）評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不到位。一些地方政府對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用做得不夠，往往是績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成后束之高閣，或者即使交給被評(píng)價(jià)對(duì)象，部門和單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不重視，主要原因在于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力不強(qiáng)，責(zé)任追究機(jī)制不到位。財(cái)政部門在分配財(cái)政資金中很少參考績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整各部門的預(yù)算，績(jī)效高與低的政府部門或單位在獲得財(cái)政資源配置上沒有大的差別[16]，使用績(jī)效低的單位與責(zé)任人很少為此承擔(dān)責(zé)任。3.2.3地方與中央政府之間事權(quán)及財(cái)權(quán)模糊分稅制初步劃分了中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)，但在事權(quán)方面只對(duì)各自的職責(zé)范圍確立了一個(gè)大框架，對(duì)地方政府公共服務(wù)事權(quán)劃分不合理，資金分配辦法不規(guī)范[17]，造成一部分公共支出不合理，各級(jí)政府支出責(zé)任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，主要表現(xiàn)在多個(gè)錯(cuò)位上：一是中央與地方事權(quán)的錯(cuò)位，中央政府過多地承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任；二是自治區(qū)、省級(jí)以下事權(quán)的錯(cuò)位，基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類外部性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品過多地由市、縣兩級(jí)政府承擔(dān)，主要的社會(huì)保障支出也主要落在市、縣兩級(jí)政府；事權(quán)的層層下移，一些含糊不清的支出多數(shù)都被分配給下級(jí)政府，如社會(huì)保障，1994年分稅制時(shí)并未界定多大程度上由省以下政府來承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上要求地方政府負(fù)責(zé)[18]。一些自然災(zāi)害救濟(jì)、撫恤、口岸建設(shè)等支出，應(yīng)是中央政府和省級(jí)政府的責(zé)任，也全部或部分下放給了地方政府。另外與事權(quán)相對(duì)的財(cái)權(quán)也呈現(xiàn)出極不對(duì)應(yīng)的態(tài)勢(shì)，具體表現(xiàn)在：財(cái)權(quán)逐漸上移，財(cái)力越來越多地集中在上級(jí)政府尤其是中央財(cái)政。1994年分稅制以來，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重逐步達(dá)到了50%上下，現(xiàn)行體制下，不僅中央稅、共享稅的立法權(quán)以及稅種的實(shí)施細(xì)則都是由中央制定和頒布，在民族區(qū)域自治地方，地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)大部分仍集中在中央。我國(guó)各地的差異性導(dǎo)致財(cái)政權(quán)力與支出需求的差異，稅收立法權(quán)過于集中，不利于地方調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。3.2.4現(xiàn)行地方轉(zhuǎn)移支付制度仍存在不足（1）缺乏法律權(quán)威。我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒有單行法律。如我國(guó)1995年國(guó)務(wù)院通過了《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，從2000年起國(guó)務(wù)院又決定實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金來源：一是中央財(cái)政安排的資金；二是民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量的80%。具體分配辦法是：各民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量80%的一半按來源地直接返還給民族地區(qū)，另外一半連同中央財(cái)政安排的資金，按照因素法分配[19]。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。而在《民族區(qū)域自治法》中也僅有對(duì)轉(zhuǎn)移支付的原則性規(guī)定，缺少具有操作性和針對(duì)性的規(guī)定。而且，由于現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度尚未法制化，缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，既不能以立法的形式保證與監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的及時(shí)足額到位，也不能以立法的形式明確轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模數(shù)量界限，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的方式與程序，而且對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用也沒有一套行之有效的監(jiān)督、審計(jì)以及處罰的體系和辦法。（2）調(diào)控力度與均等化功能不足。公平與效率是公共政策所追求的目標(biāo)，是衡量轉(zhuǎn)移支付政策效應(yīng)的最主要標(biāo)志。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)于轉(zhuǎn)移支付一直實(shí)行的是：一般性轉(zhuǎn)移支付中，中央政府對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助按“基數(shù)法”確定，未從根本上觸動(dòng)地方利益，使中央宏觀調(diào)控乏力。而專項(xiàng)補(bǔ)助中有相當(dāng)大部分的補(bǔ)助被用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)，其在宏觀調(diào)控方面發(fā)揮的作用甚小。而且，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補(bǔ)助撥款的單位缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，轉(zhuǎn)移支付數(shù)量占財(cái)政收入總量的比例一直很少[20]，如20052007年，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助數(shù)額占當(dāng)年財(cái)政收入的比例在0.33-0.84%之間，占公共支出的比例在0.3-0.73%之間，即使在大幅增長(zhǎng)的2008年、2009年，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額占當(dāng)年財(cái)政收入的比例也僅達(dá)到1.5%和1.7%，占公共支出的比例達(dá)到1.3%和1.54%。較低數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。另外，有效的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)使地區(qū)間公共服務(wù)水平大致均等。但近年來，從轉(zhuǎn)移支付辦法執(zhí)行結(jié)果看，地區(qū)間差距在拉大，發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入基數(shù)大，增長(zhǎng)快，地方留成多，而民族地區(qū)基數(shù)小，發(fā)展慢，地方留成少。而且現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中也缺乏對(duì)地方政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，造成其均等化功能較弱。3.2.5地方政府公共支出監(jiān)管制度不夠完善當(dāng)前我國(guó)地方政府公共支出管理比較混亂，這種混亂不僅表現(xiàn)在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的管理上，更體現(xiàn)在公共預(yù)算資金編制和管理方面的部門預(yù)算編制上，預(yù)算約束軟化，中間調(diào)整過多；專用基金結(jié)余較大，以及主管部門滯留資金等。在政府監(jiān)督方面，地方政府也普遍存在著忽視公共支出監(jiān)督管理，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)管思想松懈；相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)督途徑受阻；導(dǎo)致公共支出管理混亂的狀況進(jìn)一步惡化[21]。目前地方公共支出監(jiān)督主要按照權(quán)力監(jiān)督摸式來構(gòu)建監(jiān)督體系，監(jiān)督作用單一，集中于是否有越權(quán)或以權(quán)謀私等行為，而忽視了監(jiān)督的消除信息不對(duì)稱等作用。當(dāng)然，不是說權(quán)力監(jiān)督不重要，相反，權(quán)力監(jiān)督是一切監(jiān)督的核心內(nèi)容，但是，如果沒有信息的透明度，權(quán)力監(jiān)督也會(huì)陷于低效甚至無效的后果。在此需要指出的是，信息透明度低是長(zhǎng)期存在于我國(guó)地方公共支出過程中的突出問題。由于缺乏透明度，社會(huì)公眾的偏好反映、輿情表達(dá)不強(qiáng)，政府的支出行為往往得不到事前監(jiān)督，事實(shí)上也沒有探索出一套合理的事前監(jiān)督機(jī)制來實(shí)施監(jiān)督，因此，監(jiān)督的重點(diǎn)主要放在事中與事后。而又由于缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，尤其是不能正確評(píng)估公共支出的投入產(chǎn)出比值，權(quán)力監(jiān)督就成為監(jiān)督衡量的首選標(biāo)準(zhǔn)，這也是與科層制度管理相適應(yīng)的選擇。3.3本章小結(jié)本章主要介紹我國(guó)地方政府公共支出管理的現(xiàn)狀及存在的問題。我國(guó)地方政府公共支出管理中存在的問題主要表現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、政府間轉(zhuǎn)移支付、公共支出的法制化管理及對(duì)公共支出的監(jiān)管效率等方面。這些問題的存在，不僅阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)，而且影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的步伐，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下不得不解決的問題。4國(guó)外地方政府公共支出管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒4.1日本和法國(guó)地方政府的公共支出監(jiān)管制度4.1.1日本實(shí)行嚴(yán)格的公共支出監(jiān)管制度日本十分重視政府公共支出管理工作，建立了由國(guó)會(huì)、審計(jì)部門和財(cái)政部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的公共支出管理體系，呈現(xiàn)出自身特點(diǎn)：第一，國(guó)會(huì)、審計(jì)部門和財(cái)政部門對(duì)公共支出管理的職責(zé)、權(quán)限及程序均以法律為依據(jù)。第二，預(yù)算要求全面列示所有公共支出，不允許有任何不列入預(yù)算的政府支出，而且，各項(xiàng)支出要詳細(xì)列示，如各政府部門行政經(jīng)費(fèi)需列明工資、福利、設(shè)備費(fèi)、修繕費(fèi)、差旅費(fèi)等，建設(shè)性支出則要求列示具體項(xiàng)目上。第三，各職能部門依法進(jìn)行經(jīng)常性管理。大藏省主計(jì)局專設(shè)調(diào)查課，對(duì)各項(xiàng)公共支出進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，在許多情況下，他們還親臨財(cái)政資金使用的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和監(jiān)督。[22]此外,日本實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)公開制度，不僅預(yù)、決算公開，而且會(huì)計(jì)檢察院的審計(jì)報(bào)告也公開，接受公眾輿論監(jiān)督，這在公共支出管理中也有著重要的意義。從日本財(cái)政結(jié)構(gòu)看，收入以個(gè)人所得稅和公司所得稅等直接稅為主，為了作為主要納稅人的個(gè)人和企業(yè)講清資金使用情況，強(qiáng)化納稅人的納稅意識(shí)也有公開賬戶、接受公眾輿論監(jiān)督的必要。通過公眾輿論監(jiān)督,可避免官官相護(hù)，有利于嚴(yán)格執(zhí)法，確保公共支出的合法、高效。日本政府的公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的份額不大，而其用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出較多，且在國(guó)家總固定資產(chǎn)形成中占有較大份額。日本實(shí)行分級(jí)公共支出管理，中央政府公共支出監(jiān)督管理由國(guó)會(huì)、會(huì)計(jì)檢察院和大藏省負(fù)責(zé)，地方公共支出則由各自的議會(huì)、政府及有關(guān)審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。4.1.2法國(guó)地方政府公共支出監(jiān)控的配套措施法國(guó)完備的公共支出監(jiān)控體制按類別分即從行政、司法和國(guó)民議會(huì)三方監(jiān)控。（1）行政監(jiān)控，包括財(cái)務(wù)控制管制度、公共會(huì)計(jì)制、財(cái)務(wù)總督制度。第一，財(cái)務(wù)控制官制度，財(cái)務(wù)控制官只能由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部任命，且只能在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的中高級(jí)公務(wù)員中選拔。其基本任務(wù)是事先審核各公共部門首長(zhǎng)的重要收支項(xiàng)目，預(yù)防不合法的支出被執(zhí)行。他同時(shí)還充當(dāng)部門首長(zhǎng)顧問并負(fù)責(zé)向財(cái)政部預(yù)算司提供執(zhí)行信息。即使按法律下達(dá)的財(cái)政執(zhí)行令，如果沒有財(cái)務(wù)控制官的簽字認(rèn)可也不會(huì)生效。第二，公共會(huì)計(jì)制，其最主要規(guī)則是會(huì)計(jì)人員不聽命于指令人而聽命于財(cái)政部，審查執(zhí)行行政首長(zhǎng)的指令是否符合規(guī)定，包括指令人的資格、收支的合理性、計(jì)算結(jié)果、賬戶的存留狀況、是否獲得財(cái)務(wù)控制官的批準(zhǔn)等。審查不合格可以拒絕收付。第三，財(cái)務(wù)總督察制度，財(cái)務(wù)總督察有權(quán)對(duì)中央預(yù)算的執(zhí)行和地方、銀行、社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)以及與國(guó)家資金有關(guān)的所有項(xiàng)目進(jìn)行審查。財(cái)務(wù)總督察員自1946年以來，都是從法國(guó)行政管理學(xué)院畢業(yè)生的最優(yōu)秀者中選拔的。（2）司法監(jiān)控。法國(guó)設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計(jì)法院審查公共支出賬目，進(jìn)行事后監(jiān)控。審計(jì)法院的所有成員，都是通過國(guó)家總統(tǒng)任命的，他們具有司法官員的地位和享有其職務(wù)不可被罷免的權(quán)利。審計(jì)法院對(duì)公共支出的事后監(jiān)控主要體現(xiàn)在審查憑證上，包括辦公現(xiàn)場(chǎng)、公共會(huì)計(jì)、公共部門的管理、國(guó)家錢款的使用等。（3）國(guó)民議會(huì)監(jiān)控。國(guó)民議會(huì)在通過各級(jí)預(yù)算時(shí)實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)獲得政府部門、部長(zhǎng)、審計(jì)法院的解釋和報(bào)告，有權(quán)設(shè)立調(diào)查委員會(huì)，審查公共部門和國(guó)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理。4.2美國(guó)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分與聯(lián)邦制的國(guó)家體制相適應(yīng)，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦、州、地方政府三級(jí)相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體制，各級(jí)政府均擁有各自的財(cái)政收入與支出范圍，權(quán)利和責(zé)任相互區(qū)別，各有側(cè)重，同時(shí)又相互補(bǔ)充和交叉[12]。美國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)劃分，由聯(lián)邦憲法加以規(guī)定，各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任建立在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)之上。可以用表4—1加以描述。表4—1美國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)劃分事權(quán)范圍聯(lián)邦政府州政府地方政府社會(huì)保障高速公路外交國(guó)防教育衛(wèi)生通訊和交通PPPPSSSPPSSSSSNSNNPPS城市發(fā)展SSP財(cái)產(chǎn)保護(hù)SSP自然資源開發(fā)SSN資料來源：Anonymity，Localgovernmentfinance，BasilCo.1988，p80.表中，“P”表示主要事權(quán)，“S”表示次要事權(quán)，“N”表示沒有事權(quán)或極微小的事權(quán)。由表中可以看出，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系重大的事物是集中在聯(lián)邦政府的，而區(qū)域性和地方性極強(qiáng)的事務(wù)則主要由各級(jí)地方政府承擔(dān)。同時(shí)，在某些項(xiàng)目上，事權(quán)范圍也存在著交叉的現(xiàn)象。當(dāng)然這種交叉不是隨意性的，而是公共產(chǎn)品層次性的客觀要求。美國(guó)州和地方政府承擔(dān)地方性公共支出，主要包括教育、修建公路和港口、公共福利、保健、公安、消防和債務(wù)利息等項(xiàng)支出，支出總額一般為聯(lián)邦政府的60%—70%。4.2.1聯(lián)邦政府的事權(quán)與公共支出責(zé)任美國(guó)聯(lián)邦政府的事權(quán)包括：一是國(guó)防，二是國(guó)際事務(wù)，三是保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；即通過獨(dú)立的聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)，制定和調(diào)整貨幣政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和充分就業(yè)，調(diào)節(jié)收入分配，矯正社會(huì)分配不公；通過制定國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策和對(duì)外貿(mào)易政策，保證市場(chǎng)有效供給，穩(wěn)定價(jià)格，平衡進(jìn)出口貿(mào)易等。四是支持社會(huì)發(fā)展和保證社會(huì)穩(wěn)定。通過制定科技、教育發(fā)展計(jì)劃和支付科技、教育撥款等支持科學(xué)技術(shù)和教育的發(fā)展；通過制定社會(huì)福利計(jì)劃和撥款，保證社會(huì)穩(wěn)定。五是提供全體公民受益的其他公共服務(wù)。與事權(quán)范圍相對(duì)應(yīng)，美國(guó)聯(lián)邦政府公共支出責(zé)任通常為：國(guó)防支出、人力資源支出、物力資源支出、凈利息支出和其他支出五大類。人力資源支出包括教育、培訓(xùn)、就業(yè)和社會(huì)服務(wù)、衛(wèi)生、醫(yī)療、收入保險(xiǎn)、社會(huì)保障、退伍軍人福利和服務(wù)；物力資源支出包括能源、自然資源和環(huán)境、商業(yè)房屋信貸、交通、社會(huì)和地區(qū)發(fā)展；其他支出的內(nèi)容有國(guó)際事務(wù)、一般科學(xué)、空間和技術(shù)、農(nóng)業(yè)、司法管理、一般政府行政、財(cái)政補(bǔ)貼等。4.2.2州政府的事權(quán)與公共支出責(zé)任州政府主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府事權(quán)范圍之外的州管事務(wù)，提供受益于本州內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。一是進(jìn)行收入再分配，如救助窮人。二是提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)。三是促進(jìn)本州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高本州的競(jìng)爭(zhēng)力。州政府的公共支出范圍主要包括：公路建設(shè)、基礎(chǔ)教育、公共福利項(xiàng)目、醫(yī)療和保健開支、收入保險(xiǎn)（對(duì)勞動(dòng)能力缺陷或喪失者提供最低收入保障）、公用事業(yè)（主要有警察、消防、煤氣及水電供應(yīng)）、州政府債務(wù)的還本付息等。4.2.3地方政府的事權(quán)與公共支出責(zé)任提供使本地區(qū)受益的項(xiàng)目，一般以警察、消防、水電煤氣供給等公共服務(wù)為主。由于收入來源比較有限，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常由聯(lián)邦和州政府的專項(xiàng)撥款解決。地方政府的具體支出項(xiàng)目主要包括：一般行政經(jīng)費(fèi)、家庭和社區(qū)服務(wù)、健康服務(wù)、基礎(chǔ)教育、治安、消防、道路和交通、公用設(shè)施支出等。4.3加拿大地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度加拿大擁有龐大的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。由聯(lián)邦和省政府對(duì)市政府支付的一般性轉(zhuǎn)移支付屬于無條件轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府給予省政府的轉(zhuǎn)移支付撥款主要有三項(xiàng)：加拿大均衡項(xiàng)目、已建項(xiàng)目資助撥款及加拿大援助計(jì)劃。加拿大均衡性項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付撥款是一種法定的、不附加條件的一攬子轉(zhuǎn)移支付撥款，其主體思路是根據(jù)各省稅收收入的比較狀況，按照提供均等合理水平的公共服務(wù)而給予撥款。其撥款以國(guó)家平均水平作為均衡標(biāo)準(zhǔn)，均衡公式以每個(gè)省的稅收能力為基本計(jì)算依據(jù)。稅收能力以每個(gè)省人均稅收收入規(guī)模計(jì)算。人均稅收收入規(guī)模又按照國(guó)家平均稅率乘每個(gè)省的人均稅基計(jì)算。表4—2加拿大均衡前后的省人均公共收入省份稅收收入規(guī)模（元）均衡性轉(zhuǎn)移支付（元）稅收能力財(cái)政能力紐芬蘭愛德華王子島28982988168615950.630.650.930.93新斯科舍新不倫瑞克魁斗克351732953975106612886100.760.710.860.930.930.93安大略5080—1.101.03曼尼托巴37378470.810.93薩斯喀徹溫40855250.880.93艾伯塔6306—1.361.28不列顛哥倫比亞4808—1.040.97資料來源：Broadway和Hubson(1993)已建項(xiàng)目資助撥款是按照1997年的聯(lián)邦政府——省財(cái)政安排與聯(lián)邦后期教育和健康資助法案確定的，所有的省都是按照其人口規(guī)模和全國(guó)人均撥款額得到相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付額；在一定范圍內(nèi)給予省級(jí)政府很大的機(jī)動(dòng)性。不過，省級(jí)政府必須遵守聯(lián)邦的健康標(biāo)準(zhǔn)并且在技術(shù)上能夠證明聯(lián)邦資金確實(shí)用在指定項(xiàng)目。加拿大援助計(jì)劃是1966年設(shè)立的，目的在于為緩解和消除貧困以及遺棄兒童，提供基本的社會(huì)保障；主要包括：盲人補(bǔ)貼、老齡津貼、殘疾人津貼和失業(yè)救濟(jì)。它帶有聯(lián)邦政府與省雙邊協(xié)議的性質(zhì)，是一個(gè)直接對(duì)需要的個(gè)人提供援助的計(jì)劃。這個(gè)項(xiàng)目的管理是省政府的責(zé)任，應(yīng)向哪些人和家庭提供補(bǔ)助完全由省政府決定，但必須符合聯(lián)邦政府規(guī)定的條件。4.4國(guó)外地方政府公共支出管理對(duì)中國(guó)的啟示4.4.1加強(qiáng)對(duì)政府公共支出的監(jiān)控這對(duì)我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家具有重要的借鑒意義，首先應(yīng)該是民主法制的創(chuàng)立與完善，改變我國(guó)在公共支出管理上各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，特別是績(jī)效的考評(píng)上缺乏力度的現(xiàn)狀。日法對(duì)政府公共支出監(jiān)管措施為我們提供了借鑒意義。以公共會(huì)計(jì)和審計(jì)法院為特色的法國(guó)公共支出監(jiān)控體制，在拿破侖時(shí)代開始建立的這一套強(qiáng)有力的中央集權(quán)型的公共支出管理體制，經(jīng)過不斷完善，政府公共支出監(jiān)控體制便由原來的監(jiān)控職能發(fā)展到衡量效率和提供咨詢的職能，其最有代表性的是公共會(huì)計(jì)制度的變化。法國(guó)政府的公共支出監(jiān)管體制不僅成為國(guó)家推行社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的有效工具，而且也有力地削弱了腐敗的可能性。4.4.2疏通轉(zhuǎn)移支付的通道目前，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在管理層面上存在三大問題：一是預(yù)算不公開、不透明；二是資金分配不公正、不公開；三是管理不規(guī)范，缺乏辦法、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)。大量資金掌握在中央部門手中，又是分散掌握，出現(xiàn)重復(fù)交叉、資金浪費(fèi)，出現(xiàn)“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象。譬如中秋節(jié)前北京向政府部門送月餅的車流熙攘，堵車現(xiàn)象很嚴(yán)重，真正做到“什么時(shí)候中秋節(jié)前北京不堵車了，我們的政府可能就好多了?！笔袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾利益訴求的明朗化，要求行政管理體制改革盡快推進(jìn)。這就需要按照收益范圍等原則對(duì)政府間的職能劃分作出界定，對(duì)地方人員界定進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，相應(yīng)的保障機(jī)制都要調(diào)整和完善。而目前行政管理體制存在大量的問題，無法保證合理性、一致性、有效性和公開性。體制改革一方面應(yīng)該從制度層面，解決事權(quán)劃分問題，而不是像以往一樣在操作層面上進(jìn)行權(quán)力分配。4.5本章小結(jié)公共支出的主要表現(xiàn)形式是財(cái)政支出，財(cái)政支出的主要來源是稅收，政府作為公民的委托代理人，應(yīng)該有效地使用好財(cái)政資金。英法日三國(guó)單一制國(guó)家在政府間財(cái)政關(guān)系及公共支出管理上可能也存在某方面的不足，如縱向不平衡和橫向不平衡，但是，即使在這種情況下，地方政府仍能夠提供比較滿意的公共品服務(wù)、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)控、政府運(yùn)作高效而廉潔，沒有亂收費(fèi)、亂罰款，解決了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，值得我們學(xué)習(xí)。5優(yōu)化地方政府公共支出的對(duì)策5.1進(jìn)一步調(diào)整完善地方政府公共支出結(jié)構(gòu)完善地方政府公共支出結(jié)構(gòu)，提高公共支出的經(jīng)濟(jì)性，要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出要有增有減。在科學(xué)界定地方政府公共支出范圍的基礎(chǔ)上，做到財(cái)政逐步退出具有競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，凡是市場(chǎng)能夠有效配置資源的領(lǐng)域，政府要放手交給市場(chǎng)，只有市場(chǎng)無法或解決不好的才由政府公共支出解決。目前我國(guó)很多地區(qū)部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出（基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出）已經(jīng)超過最優(yōu)支出范圍，應(yīng)適當(dāng)降低其支出比例，使其與產(chǎn)出彈性相適應(yīng)[23]。但并不代表要完全退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)性領(lǐng)域，很多地區(qū)，基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出之所以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也起負(fù)作用，是因?yàn)檫@些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得基本建設(shè)支出等的產(chǎn)出彈性系數(shù)較低，相對(duì)于其產(chǎn)出彈性投入略顯過多，為更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)盡量改善這些地區(qū)的大經(jīng)濟(jì)環(huán)境，調(diào)整經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，又是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，世界各國(guó)、各地區(qū)都把農(nóng)業(yè)作為政府保護(hù)的對(duì)象，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展投入大量的資金，我國(guó)改革開放以來，對(duì)農(nóng)業(yè)投入有一定增加，但日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題也不容忽視。目前，我國(guó)地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入還不足，需繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，這將有利于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，對(duì)于保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展也將起到積極的促進(jìn)作用。再次，一個(gè)國(guó)家以及一個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力大小主要體現(xiàn)在教育和科技水平的競(jìng)爭(zhēng)之上，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，要縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離，關(guān)鍵在于發(fā)展教育，科教興國(guó)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。要全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人們教育水平，還要完善醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障體系，所以要繼續(xù)加大對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)的支出。在行政成本方面，隨著幾次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，地方政府行政管理費(fèi)增長(zhǎng)有所控制，但仍存在支出過度，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。目前我國(guó)很多地方政府公共支出中行政管理費(fèi)已經(jīng)超過最優(yōu)支出比例，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了抑制作用，所以地方政府需進(jìn)一步壓縮行政管理支出，提高地方財(cái)政資金的使用效率。我國(guó)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的大國(guó)，地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益也具有明顯的地區(qū)差異，所以在進(jìn)行地方政府公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，必須充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，不同地區(qū)區(qū)別對(duì)待。5.2加強(qiáng)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度5.2.1健全地方公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立健全地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的法律、法規(guī)體系。在完善我國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)上，省、市等地方政府要在地方性公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)上，要盡快實(shí)現(xiàn)“零的突破”。同時(shí)，還要制定地方性公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章辦法，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范化、制度化建設(shè)。雖然目前政府已經(jīng)制定了一些公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的具體辦法，但這些辦法主要是針對(duì)一些具體支出領(lǐng)域和某個(gè)區(qū)域性的，這些地方性績(jī)效評(píng)價(jià)辦法內(nèi)容不統(tǒng)一，不具有廣泛適用性。因此要抓緊制定全國(guó)性的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、操作程序、實(shí)施主體、指標(biāo)設(shè)置、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等做出具體規(guī)定。5.2.2健全地方績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次分為：財(cái)政部門、預(yù)算部門、單位、支出項(xiàng)目，每個(gè)層次的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)又不盡相同。政府公共支出總體績(jī)效評(píng)價(jià)，主要是對(duì)政府財(cái)政部門配置財(cái)政資源績(jī)效情況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，反映的是公共支出整體使用績(jī)效情況。因此，實(shí)施公共支出總體績(jī)效評(píng)價(jià)的主體應(yīng)該是地方各級(jí)人大、政府審計(jì)部門、財(cái)政政策研究部門，而不應(yīng)該是財(cái)政部門自身，否則就形成了財(cái)政部門身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”兩種身份。作為過渡性措施，當(dāng)前地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)可以由財(cái)政部門實(shí)施，但評(píng)價(jià)結(jié)果要向人大等監(jiān)督部門反饋。因此，地方政府在開展部門、單位和公共支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)上，應(yīng)形成以部門和單位自身為主的評(píng)價(jià)模式，由各部門和單位每年向人大和政府提交公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。財(cái)政部門主要對(duì)各單位開展績(jī)效評(píng)價(jià)情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，督促各部門和單位按時(shí)、保質(zhì)保量地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并對(duì)各部門提交的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)