矛盾糾紛化解機制的思考

關于健全社會矛盾糾紛多元化化解機制的思考【內容提要】近年來，我國經濟實力大幅提高，民主法制建設取得新進展，人民生活顯著改善，社會大局總體穩(wěn)定。但由于我國社會正處于社會轉型期，社會結構、組織形式、利益格局的深刻變化也使我國社會呈現(xiàn)人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、糾紛類型多樣化等特點。尤其是因貧富差距、城鄉(xiāng)差距、分配不公、社會保障、勞動就業(yè)等問題引發(fā)的多樣化、群體化、對抗性、敏感性的矛盾糾紛不斷增多，處理難度大。新形勢提出新挑戰(zhàn)，新問題產生新任務。如何服務于改革開放、社會穩(wěn)定的大局，如何提高我們化解矛盾糾紛的能力，是當前迫切需要解決的問題。因此，建立與完善一整套合理有效的多元化糾紛解決機制,顯得尤為重要?！娟P鍵詞】構建完善糾紛解決機制近年來，伴隨著我國社會經濟快速發(fā)展、經濟體制變革不斷深化、社會利益格局不斷調整，社會矛盾糾紛處于高發(fā)時期，且呈現(xiàn)出糾紛主體多元化、利益訴求復雜化、糾紛類型多樣化等特點，對現(xiàn)有的社會矛盾糾紛解決機制提出了新的挑戰(zhàn)。應對社會矛盾糾紛多元化的發(fā)展趨勢，加快構建和完善多元化的糾紛解決機制，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種社會資源，綜合運用調解、仲裁、訴訟等多種方式和手段，形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛有效化解體系，為社會主體和糾紛當事人提供符合他們利益偏好的、可供選擇的糾紛解決途徑，從而能及時有效地化解矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定，這是構建社會主義和諧社會需要研究和解決的一項重要課題，本文將從多元化糾紛解決機制的內涵、構建多元化糾紛解決機制的現(xiàn)實意義、基本思路、具體措施等幾個方面進行探討和分析。一、重大矛盾糾紛的特點（一）糾紛主體多元化。從矛盾糾紛的主體來看，過去單一的自然人之間的矛盾糾紛居多，而現(xiàn)在矛盾糾紛的主體不僅涉及到企業(yè)、團體，甚至涉及到行政機關。特別是一些群體性矛盾糾紛，即使屬于民事合同性質的糾紛，當事人也因為難以解決而要求政府出面，往往把對相關單位的不滿轉移到對行政機關的對立上來。（二）糾紛內容復雜化。隨著經濟社會的發(fā)展，矛盾糾紛也由簡單趨向復雜，從過去主要以家庭矛盾和鄰里矛盾為主，轉變?yōu)橐苑课莓a權、拆遷征地、勞動社保、經濟糾紛、環(huán)境污染等多種矛盾糾紛共同存在。隨著人們文化素質和法律水平的提高，矛盾糾紛也由以前的家里長短，逐步發(fā)展到注重自我保護和維護自身權益等實質性問題上來。（三）糾紛本質利益化。糾紛形式多樣，內容復雜，但重大矛盾糾紛通常都涉及到當事人的根本利益，對當事人的生產生活影響格外重大，事關其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保障問題，當事人對自己的訴求不愿意也不可能輕易放棄，為了使自己的經濟利益最大化，當事人必然用盡上訪集訪等各種手段來爭取其基本權益，造成重大矛盾糾紛參與人數(shù)多，影響范圍廣，解決難度大。（四）糾紛潛在高危化。重大矛盾糾紛通常涉及人數(shù)眾多，矛盾糾紛的當事人為了及時解決問題，往往借助堵塞政府大門、阻斷鄉(xiāng)村公路等過激手段使矛盾糾紛社會化、公開化和復雜化，并以此向矛盾糾紛的另一方或政府施加壓力。加上有的部門在處理一些重大矛盾糾紛時方法欠妥，從而在社會上形成了一種錯誤的概念，認為“不鬧不解決”，這些矛盾糾紛如果不能得到妥善解決，就會蔓延激化甚至釀成群體性事件，對社會穩(wěn)定構成嚴重影響。（五）糾紛調處疑難化。隨著社會關系變得復雜多樣，矛盾糾紛也逐漸出現(xiàn)牽涉范圍廣、持續(xù)時間長、對抗程度強的特點。有些矛盾糾紛由于所涉及的實質性問題往往牽涉面廣而且沒有政策支撐，基層難以解決，如支前民兵群體、民師及代課教師、參戰(zhàn)老兵群體等要求解決養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等問題，往往需要上級機關出臺相關政策或進行統(tǒng)籌協(xié)調才能解決。同時，部分群眾法制觀念淡漠，錯誤的認為越級信訪和聚眾鬧事可以對上級機關和領導造成壓力，使本來能在基層通過協(xié)調解決或在法律程序中得到解決的矛盾演化成上訪、集訪問題。這些都給調解工作帶來了壓力和難度。二、重大矛盾糾紛產生的原因（一）改革發(fā)展引起的利益調整是根本原因。改革發(fā)展的縱深推進，帶來了群眾生活水平的明顯提高和各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展，也不可避免地引起了社會結構的深刻調整，原有的利益格局被打破，這必然會影響一些群體的既得利益。隨著社會主義市場經濟制度的日趨完善，各種深層次的矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來。受利益驅動和利益最大化思想的影響，人們的利益需求不斷膨脹和擴張，糾紛也不斷產生，社會不穩(wěn)定、不和諧的因素日益增多。（二）分配沖突導致的心理失衡是直接原因。隨著社會發(fā)展進步，人們的思想觀念、價值取向和利益關系也發(fā)生了很大改變，城鄉(xiāng)差距、各階層的差距不斷拉大，彼此之間因利益分配產生的沖突日益明顯。分配上的不均衡和現(xiàn)實的貧富差距，使部分群體的生活水準處于明顯劣勢，致使其出現(xiàn)心理失衡，對政府產生強烈的不滿甚至是報復社會情緒，加上部分當事人法制觀念淡漠，從而導致其行為的失控，動輒集體上訪、越級上訪，甚至釀成群體性事件和引發(fā)刑事案件。（三）相關政策體制機制不健全是主要原因。市場經濟環(huán)境下，利益沖突也呈現(xiàn)出多元化，許多新的具有明顯時代特征的矛盾糾紛應運而生，如土地征用、企業(yè)改制、醫(yī)患關系、環(huán)境污染引發(fā)的糾紛等等。面對這些當前急需研究和破解的重大課題，部分相關政策的制定卻相對滯后，就業(yè)安置崗位不充足，服務管理措施不完善，社會保障體系不健全，造成有關社會弱勢群體的權利得不到有效的保障。該群體的權利受到損害又得不到及時救助，便往往訴諸上訪、暴力或其他類型的失范、失控行為，成為新的影響穩(wěn)定因素。（四）對調解工作缺乏足夠認識是重要原因。重大矛盾糾紛從根本上說，屬于人民內部矛盾，由于對調解工作的重要性認識不夠，加上調解機制的不完善，導致調解工作在化解重大矛盾糾紛中的作用沒有得到充分發(fā)揮。比如在進行重大項目的決策部署時沒有利用調解組織充分收集社情民意；處理矛盾時沒有形成更加高效的調解協(xié)作機制；部分群眾的情緒沒有在與政府交涉過程中得到合理的抒發(fā)；部分干部處理矛盾糾紛的能力水平還存在各種問題等原因，這些原因都使得部分處于初始狀態(tài)的輕微矛盾不能得到及時的預測和解決，導致矛盾升級，逐步轉化為嚴重的群體性對抗。三、預防和調處重大矛盾糾紛的對策要解決重大矛盾糾紛，需要我城區(qū)從根本上加快經濟發(fā)展，改革分配制度，完善保障制度，縮小貧富差距。本文僅從預防和調處角度入手，著眼于我城區(qū)重點矛盾糾紛解決機制的完善。（一）健全多元化矛盾糾紛解決機制，多管齊下推進社會管理創(chuàng)新。建立人民調解、司法調解、行政調解三位一體的多元化矛盾糾紛調處機制，有效化解了大量矛盾糾紛。但是，由于重大矛盾糾紛成因復雜，還需進一步健全多元化矛盾糾紛機制：1、健全信息預警工作機制。做好信息的預警預測和分析研判是開展調解工作的重要前提。在矛盾糾紛排查基礎上，一是健全信息收集機制，各級綜治組織、調解組織要充分調動人民調解員、信息聯(lián)絡員隊伍，廣泛收集信息，全面掌握影響穩(wěn)定的各種信息和苗頭，尤其是盡早掌握可能影響本地區(qū)社會穩(wěn)定的重大矛盾和突出問題；二是健全輿情分析機制，確保輿情定位準確、分析透徹、建議切實。使對重大矛盾糾紛化解工作的指導建立在可靠的調查研究基礎之上。2、健全聯(lián)調聯(lián)動工作機制。健全聯(lián)調聯(lián)動機制是做好調解工作的根本保證。在多元化矛盾糾紛調處機制上，一是要健全矛盾發(fā)生時的現(xiàn)場合力化解機制。在重大矛盾糾紛發(fā)生現(xiàn)場，屬地領導機關、涉事單位、公安機關、司法行政機關等相關部門必須及時趕到現(xiàn)場，既要控制事態(tài)，又要慎用警力，重點做好現(xiàn)場調解工作；二是要完善依靠群眾、借助社會力量共同參與的矛盾聯(lián)合調處機制。依靠群眾調處人民內部矛盾，就是充分發(fā)揮人民調解組織、基層群眾自治組織、工會、婦聯(lián)、共青團、矛盾糾紛當事人的親屬和親戚朋友等在矛盾調處中的作用。3、健全應急處置工作機制。成立應急反應和處置系統(tǒng)是解決群體性糾紛的基本要求。在應急指揮中心基礎上，一是制定科學精密的應急處置預案，做到決策層、指揮層、執(zhí)行層分工明確、各司其責，確保處置工作的嚴密、有序、高效；二是強化應急指揮中心的權威，確保其指揮有力、政令通暢，在最短的時間內，迅速指揮、協(xié)調、調集多方面力量和物資投入重大矛盾處置工作；三是嚴格日常訓練和實戰(zhàn)演練，確保人員素質較高、裝備設施較好、實戰(zhàn)經驗較豐富，確保訓練及演練規(guī)范化、法制化、專業(yè)化。4、健全民意訴求表達機制。拓寬和暢通民意訴求表達機制是有效化解社會矛盾的重要基礎。一是健全風險評估機制。在制定涉及民生權益的重大決策前，必須征求項目所涉群眾的意見，充分評估可能存在的穩(wěn)定風險，從源頭上避免因決策不當引發(fā)重大社會矛盾；二是拓寬民意表達途徑。各行政部門，應向社會公布信訪機構和主管單位的聯(lián)系方式，為群眾表達訴求提供暢通、便利的渠道；三是健全矛盾調處機制。各行政職能部門在化解矛盾糾紛時，可采用聽證會、協(xié)調會、調解會等形式進行，并邀請人民調解員參與，共同現(xiàn)場做好群眾的調解疏導工作。要加強人民調解協(xié)議的司法確認工作，使調解協(xié)議更具約束力，強化人民調解在群眾中的威信度；四是引導群眾形成正確的維權意識。要充分發(fā)揮基層組織特別是居委會、村委會、基層司法所的作用，通過民主議事、民主懇談、法制宣傳教育等有效措施，引導群眾以理性合法的方式表達訴求和解決矛盾糾紛，把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)。（二）充分發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢，多措并舉強化社會矛盾化解。司法行政系統(tǒng)作為服務基層、化解矛盾的排頭兵，有必要也完全有可能通過充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，推進重大矛盾糾紛化解工作走向規(guī)范化、法治化、高效化的運行軌道。1、發(fā)揮人民調解的基礎作用，最大限度化解重大矛盾糾紛。人民調解是化解矛盾最基本的手段，能最大限度的把矛盾化解在萌芽狀態(tài)、防止矛盾的激化蔓延。要加強以下四方面工作：一是加強調解信息收集，發(fā)揮排查預警作用。要繼續(xù)完善全覆蓋的矛盾調解組織網絡，充分發(fā)揮人民調解員、信息聯(lián)絡員在矛盾糾紛排查中的信息收集優(yōu)勢，建立和完善社情民意分析制度、重大疑難糾紛報告制度，為黨委、政府正確決策提供準確依據(jù)。二是加強日常糾紛調處，發(fā)揮事前化解作用。重大矛盾糾紛都具有由小變大，由量變到質變的過程。要高度重視日常矛盾糾紛的化解。要充分發(fā)揮人民調解的基礎作用，加大對婚姻家庭、工傷賠償、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛日常矛盾糾紛的調處力度，最大限度的把矛盾化解在萌芽狀態(tài)、防止矛盾的激化蔓延。三是完善專業(yè)調處機構，發(fā)揮事中調解作用。建設便民惠民的服務窗口，試行各項矛盾糾紛調解模式，確保各種矛盾糾紛的成功調解，為重大矛盾糾紛化解創(chuàng)造操作性較強的新途徑和新方法。四是加強調解回訪制度，發(fā)揮事后維穩(wěn)作用。已解決的重大矛盾糾紛可能因為各種原因再次激化，要通過人民調解開展事后回訪及情緒安撫工作，充分發(fā)揮人民調解員與當事人傾心交談，柔情化解糾紛的方式，消除當事人對抗心理，在潛移默化中促使當事人認可、接受矛盾糾紛調處結果，配合黨委政府有效開展重大矛盾糾紛維穩(wěn)工作。2、發(fā)揮律師服務的協(xié)助作用，運用法律優(yōu)勢以化解重大矛盾。發(fā)揮律師的法律專業(yè)優(yōu)勢，能促使重大矛盾糾紛合法有效解決。在爆發(fā)群體性事件后，當事人與政府之間缺乏基本信任，而律師作為受當事人委托的人，受到當事人信賴，如果律師在處置群體性事件中的作用發(fā)揮好了，往往能夠起到事半功倍的效果。要主動培育律師在處置群體性事件中的作用，組織律師參與政府重大公共決策調研和風險評估，利用律師專業(yè)知識參與重大敏感性事件處置，加強對律師處置群體性事件的政治業(yè)務培訓，建立公益律師人才庫，逐步推行律師與鎮(zhèn)街、村社的對口服務制度等等。通過多種途徑保證律師在參與處置群體性事件時，自覺地把黨和政府的意圖貫徹到自己的實際行動中去。3、發(fā)揮法律援助的引導作用，依法維權以實現(xiàn)群眾合理訴求。法律援助將重大矛盾糾紛化解工作的落腳點放到解決關系群眾切身利益的具體問題和落實扶困救助措施上來，一方面有效引導矛盾糾紛的當事人選擇合法途徑表達自己的訴求，避免當事人繼續(xù)采取堵路、集訪等激化矛盾的方式，維護司法尊嚴；另一方面讓弱勢群體感受到“被尊重、被理解、被關懷”的司法人文關懷和人性化氛圍，對于緩和矛盾、解決沖突有著不可替代和不可低估的作用。要不斷擴展法律援助組織網絡；擴大法律援助覆蓋面；方便群眾申請法律援助；縮短辦案周期；實現(xiàn)案結事了的目標，充分發(fā)揮其在扶貧困、暖民心、保民生中的積極作用。4、發(fā)揮公證工作的配合作用，通過正確確權以全面定紛止爭。公證工作貼近民生，關注社會熱點難點，積極有效介入城市建設、企業(yè)改制、征地拆遷、環(huán)境保護、食品藥品安全等領域，與群眾日常生活息息相關。公證機構通過辦理有關死亡、繼承、委托等民事公證事項，定紛止爭，從源頭上促進矛盾糾紛的預防和解決。公證機構要配合政府及有關部門行使社會管理職能，參與城市改造、房屋拆遷等項目公證，確保相關項目合法、公平、公開進行；要樹立運用公證手段預防化解社會矛盾的意識，積極運用公證進行法律知識宣傳，引導當事人增強法制觀念；要發(fā)揮公證的職能優(yōu)勢，引導群眾依法正確表達訴求，展現(xiàn)公證服務維護社會和諧的內在價值。5、發(fā)揮法制宣傳的教育作用，培育法治理念以預防矛盾糾紛。由于人民內部矛盾糾紛的特殊性、復雜性，單靠強制執(zhí)行法律規(guī)定是力不從心的，必須要從思想上培育群眾的法制