行政管理論文-兩權(quán)分離下的農(nóng)地制度演變

第第頁行政管理論文-兩權(quán)分離下的農(nóng)地制度演變中國的農(nóng)地制度，自明清以來直到20世紀(jì)40年代，基本呈現(xiàn)土地地主占有、佃農(nóng)經(jīng)營，輔之以自耕農(nóng)經(jīng)營的私有制形態(tài)。1949年，中華人民共和國成立，隨即在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，在短短三年里變土地的地主所有制為“耕者有其田”的土地農(nóng)民所有制，實現(xiàn)土地的私有私營。1952年后，全國開展農(nóng)業(yè)互助和初級合作化運動，逐步將土地的農(nóng)民所有變?yōu)榧w合作組織所有。1958年推行的化則徹底形成了集體所有、集體經(jīng)營的土地制度。1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革則使土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)開始分離。經(jīng)過了所有制由私而公、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由合而分的漫長歷程，改革開放以后確立的現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，總體上是一種土地集體所有，以家庭承包為主的多種經(jīng)營形式并存，實行兩權(quán)分離、統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)，全國公務(wù)員共同天地營的制度。所謂“兩權(quán)分離”，是將土地產(chǎn)權(quán)分解為土地所有權(quán)與土地經(jīng)營使用權(quán)。土地所有權(quán)仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，而土地使用權(quán)則通過發(fā)包與承包關(guān)系，按農(nóng)村人口平均發(fā)包給農(nóng)戶。集體經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)包方，以土地所有權(quán)向農(nóng)戶收取土地承包費；農(nóng)戶是承包方，以承包土地的使用權(quán)，獲取土地產(chǎn)出的全部產(chǎn)品，完成國家賦予的稅費任務(wù)。所謂“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”，是指在代表集體的社會合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可以有兩種不同的經(jīng)營方式：一是以家庭承包為基礎(chǔ)，農(nóng)戶自主分散生產(chǎn)經(jīng)營；二是集體統(tǒng)一集中經(jīng)營，由集體為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營提供服務(wù)，同時管理集體企業(yè)和公共事業(yè)。1979年，制度開始瓦解，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制自下而上，逐漸在全國推開。到1983年底，全國絕大多數(shù)的生產(chǎn)隊最終采取了大包干的土地承包形式。制度創(chuàng)新的功效迅速釋放出來。據(jù)測算，1979年至1984年，中國農(nóng)業(yè)（不含村和村以下工業(yè)年均增長7.98％，種植業(yè)增長6.77％，超過二戰(zhàn)后世界各國農(nóng)業(yè)的增長速度。在此背景下，1984年1號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》更明確規(guī)定“土地承包制一般應(yīng)在15年以上”，同時“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容”。1993年，按政策規(guī)定，各地的15年承包期限陸續(xù)臨近，一個現(xiàn)實的問題就是要不要繼續(xù)家庭承包責(zé)任制。1993年11月《、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》作出決定，在原定的承包期到期后，再延長30年不變；提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；可以從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，對承包土地作必要的調(diào)整，實行適度的規(guī)模經(jīng)營。這些規(guī)定有著非常具體的現(xiàn)實含義。其中，延長承包期限意在穩(wěn)定農(nóng)民經(jīng)濟(jì)預(yù)期，增加對土地的投入；提倡“增人不增地，減人不減地”有助于防止土地細(xì)碎化，增強(qiáng)農(nóng)民的穩(wěn)定感；允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，為土地流轉(zhuǎn)市場創(chuàng)造了前提；而實行適度規(guī)模經(jīng)營則有助于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。“這一階段，全國公務(wù)員共同天地的政策大大擴(kuò)張了制度內(nèi)涵。”曾長期參與中國農(nóng)地制度變革實證研究的農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司副司長張紅宇對《財經(jīng)》說。1998年，《土地管理法》修訂通過，首次將農(nóng)村土地承包30年不變的政策以法律形式固定下來。當(dāng)年10月，十五屆三中全會通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，再次明確提出要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。這標(biāo)志著中國的農(nóng)地使用權(quán)改革開始進(jìn)入法制建設(shè)的新時期。反觀近20年來在農(nóng)村土地制度上的政策演變，不難發(fā)