行政立法及控制研究論文

第第頁行政立法及控制研究論文「內(nèi)容提要行政立法制度的產(chǎn)生和發(fā)展是近代以來國家職能發(fā)生巨變、新舊觀念激烈碰撞的產(chǎn)物。在自由資本主義發(fā)展時期，只有議會立法，沒有行政立法。19世紀末20世紀初以來，行政立法在許多國家出現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)的立法權配置格局，行政立法具有其存在的歷史必然性和合理性，但大量運用，又引發(fā)了許多新的問題，需要通過制度完善，保證行政立法合法、公正的運行。

「關鍵詞行政立法/控制

「正文

行政立法制度的產(chǎn)生和發(fā)展是近代以來國家職能發(fā)生巨變、新舊觀念激烈碰撞的產(chǎn)物，但由于其與傳統(tǒng)的法治觀念和立法權思想不相吻合，更由于其在實際運作過程中所表現(xiàn)出來的種種缺憾，致使關于行政立法的理論爭議始終未曾平息，行政立法的實際運用也有如履薄冰之虞。在中國新舊體制轉(zhuǎn)型變軌的社會大變革時期，出于對傳統(tǒng)上一向強大而專斷的行政權力的恐懼，人們對行政立法的存在和發(fā)展更是表現(xiàn)出了極大的關注和擔憂。因此，對行政立法的理論和實踐問題作出科學的、令人信服的回答，是擺在憲法學、行政法學界面前的一大課題。

行政立法并非一個法律條文中的專門術語，而只是一個學理上的概念，因各國法律制度的差異和探究問題的角度的不同，學者們往往對行政立法使用不同的稱謂。例如，在英國、美國等普通法系國家，行政機關只能根據(jù)議會的授權制定行政管理法規(guī)或規(guī)章，因此，人們往往把這種立法活動稱之為授權立法或委任立法（DelegatedLegislation）；基于行政立法對議會立法的從屬性，或者說是根據(jù)行政立法的效力等級，有人把行政立法稱之為次級立法（SubordinateLegislation）；為了把行政立法與議會立法相區(qū)別，避開行政機關行使立法權是否合憲的問題，還有人把行政立法稱作是準立法（GuasiLegislation）；另外還有部門立法（DepartmentLegislation）以及行政機關的立法（LegislationByAdministrationBodies）等等叫法，這些稱謂則反映了行政立法的主體特征。用語上的差別反映了行政立法模式的千姿百態(tài)，我們沒必要也不可能給行政立法下一個世界通用的定義。但不管各個國家的行政立法在職權來源、運行方式、行使程序、監(jiān)督機制等等方面有著多么巨大的差別，但行政立法是由行政機關制定具有一定法律效力的規(guī)范性文件的活動，在這一點上則是共同的。本文的討論正是基于這一共同性而展開的。

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行政立法概念的提出，首先必須回答的問題就是行政機關有無立法權。在資產(chǎn)階級民主政治發(fā)展初期的啟蒙思想家看來，由行政機關行使立法權是可怕的事情。近代分權思想的先驅(qū)洛克曾經(jīng)指出：“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的?！保ㄗⅲ郝蹇耍骸墩摗废缕?，商務印書館，1986年版，第89頁。）因此，洛克認為，人性的弱點無法抵抗權力的誘惑，如果大權集于一身，專制的流弊就不可避免。所以，立法權和行政權必須分離，且委由不同的機關去行使，以免危害文明社會和政府存在的目的。和洛克相似，近代分權學說的完成者孟德斯鳩也告誡人們：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務印書館，1961年版，第156頁。）所以，為了保障人們的自由，防止來自于人民的國家權力異化為專制地統(tǒng)治人民的暴力工具，就必須實行分權?！皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務印書館，1961年版，第154頁）

分權理論一經(jīng)產(chǎn)生便超越了時代和空間的限制，成為許多資本主義國家憲法上共同的體制表達方式，分權成了文明政府的基石和立憲主義的精神所在。分權原則的基本點就是權力的專用性，立法權、司法權、行政權三種不同的國家權力應該分別由三個不同的國家機關掌握和行使，制定法律的權力和執(zhí)行或適用法律的權力必須作排它性的配置。早期的資本主義憲法，如1787年美國憲法，1791年法國憲法，1850年普魯士憲法等，基本上都確立了立法權專屬于議會、行政機關的職能僅在于執(zhí)行法律的憲法體制。

當然，這種立法權由議會獨享的政制模式，既是分權原則的要求，更有人民主權原則的理論支撐。因為，資產(chǎn)階級啟蒙學者一般都把立法權看作是一個國家的最高權力，是國家主權的表現(xiàn)；這種權力只能由民選的代表機關所專有，其它國家機關不能染指?！叭绻麤]有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批準，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何形式做后盾，都不具有法律效力和強制力，因為如果沒有這個最高權力，法律就不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會的同意。除非基于他們所授予權威，沒有人能享有對社會制定法律的權力?！保ㄗⅲ郝蹇耍骸墩摗废缕虅沼^，1986年版，第82頁。）孟德斯鳩同樣認為：“立法權應該由人民集體享有。然而……人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情?！保ㄗⅲ好系滤锅F：《論法的精神》上冊，商務印書館，1961年版，第158頁。）盧梭則更是主張，即使是議會制定的法律，如果不經(jīng)人民的同意，就根本不是法律。（注：轉(zhuǎn)引自何華輝著：《比較憲法學》武漢大學出版社，1988年版，第51頁。）可以說，在啟蒙思想深入人心的情況下，由民意代表機關行使立法權是順理成章、天經(jīng)地義的事情。而且，基于社會契約論的觀點，代表機關所擁有的立法權是人民授予它的；作為一個被委任者，它不能把被授予的權力再授予別人。不能授出被授與的權力是一項公認的原則。在這種觀念的支配下，一些國家曾長期堅持不授權原則，禁止議會將制定法律的權力授給行政機關去行使。

人民主權原則和分權原則在行政管理領域必然衍生出依法行政的要求。作為代表人民行使主權的議會居于優(yōu)越地位、立法權優(yōu)于行政權是民主政治發(fā)展初期的最大特征。議會的優(yōu)越便意味著民主勢力的優(yōu)越。在此背景下，人們要求行政機關的一切活動都要嚴格遵循議會所制定的法律，一切行政決定的作出都要以議會立法為依據(jù)，行政機關必須忠實地執(zhí)行議會的法律，不能有所逾越和偏差，否認行政機關有自由裁量的權力。正所謂“無法律便無行政”。依法行政原理是在議會優(yōu)越和并不期盼政府這只“看得見的手”有所作為的情況下，人們所必然信奉的一項政治信條。這也反映了當時人們對歷史上作為專制象征的王權的恐懼和對政府這種“必要的罪惡”（necessaryevil）進行控制的思想情感。

顯然，在三權分立、議會優(yōu)越、依法行政等思想的影響下，如果認為立法權可以由人民代表機關之外的其它機關來行使的話，簡直就是一種離經(jīng)叛道的異端邪說。當然，立法權專屬于議會的格局之所以能被人們所廣泛接受，除了上述的思想根源外，更重要的是它吻合了資本主義發(fā)展初期的社會現(xiàn)實。在自由資本主義時期，由于當時的國家職能極其簡單，立法事務也非常有限，所以，議會有足夠的時間和精力去制定各種法律以滿足社會現(xiàn)實的需要。加之，受自由資本主義國家觀的支配，人們認為管的最少的政府就是最好的政府；為了保護個人的自由權利，政府應盡可能少地介入個人生活。政府的任務主要是消極地保護個人財產(chǎn)、維護社會秩序、處理外交和國防事務，所以，有人曾說：“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。”（注：轉(zhuǎn)引自（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版，第3頁。）顯然，針對如此簡單的管理任務，政府只須消極被動地執(zhí)行議會所制定的法律便足可以完成，根本不需要在執(zhí)行職能以外再刻意地去追求什么制定規(guī)范性文件的權力。

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自19世紀末20世紀初以來，社會生活發(fā)生了翻天覆地的變化，市場作用的自發(fā)調(diào)節(jié)日益顯示出難以克服的弊端，自由主義國家觀隨之為國家干預所代替，人們不再滿足于政府僅僅充當“守夜人”的角色，而是希望政府能積極有效地進行改革，防止失業(yè)，消滅貧困，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。消極行政時代宣告結(jié)束，行政權力日漸擴張。隨著政府職能的強化和社會事務的繁雜多變，欲求事事均有議會立法為根據(jù)，殊不可能。“如果國家對公民從嬰兒照管到死，保護他們生存的環(huán)境，在不同的時期教育他們，為他們提供就業(yè)、培訓、住房、醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老金，也就是提供衣食住行，這需要大量的行政機構(gòu)。相對來說，僅僅靠議會通過的法律，……那只能做些微不足道的事?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版，第4頁。）要有效地適應國家職能的巨變，還必須賦予行政機關以一定的立法權力來滿足行政管理的需要。這樣，作為政府干預重要手段的行政立法的出現(xiàn)和發(fā)展遂成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，傳統(tǒng)的由議會獨占立法權的格局開始崩潰。行政立法在許多國家的存在已經(jīng)成為不爭的事實。英國1920年根據(jù)委任立法所制定的行政管理法規(guī)為議會所制定的法律的5倍多；1974年議會只通過58個公法案，而行政機關制定的行政管理法規(guī)卻達2213件。（注：王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社，1987年版，第109頁。）在美國，“行政規(guī)章的總數(shù)多的令人吃驚。1974年《聯(lián)邦登記》就有45420頁?！保ㄗⅲ海溃┎{德。施瓦茨《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第138頁。）法國1958憲法則更是以根本法的形式確立了行政立法制度：凡是在憲法第34條所列舉的議會立法事項之外的其它問題均屬于政府條例的范圍。而且，政府為實施政綱起見，可以要求國會授權在一定時期內(nèi)，以法令形式規(guī)定通常屬于法律范圍內(nèi)的事項；在國家遇到嚴重危機時，總統(tǒng)所制定的條例還可以變更或廢除現(xiàn)存的法律。這就是說，議會只享有有限的被列舉的立法權力，而政府卻擁有廣泛的，被概括保留的立法權力。“在法律和條例的關系上，條例是大海，法律是大海中的幾個孤島?！保ㄗⅲ和趺麚P：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1989年版，第137頁。）

行政立法的大規(guī)模出現(xiàn)自然免不了一番理論上的爭議，對它的最大詰難莫過于指責其破壞了傳統(tǒng)的立法權理論和分權原則?！笆且环N不得不予以容忍的禍害。”（注：轉(zhuǎn)引自（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版，第12頁。）其實，雖然分權原則在保護人民自由和控制權力濫用方面發(fā)揮過不可磨滅的歷史性貢獻，至今也仍然閃耀著智慧的光芒，但啟蒙思想家所推崇的那種嚴格意義上的三權分立，畢竟因其無法符合時代的發(fā)展而成為昨日黃花。因為，分權的實質(zhì)在于控權，在于經(jīng)由配置各種不同權力的國家機關之間不可避免的磨擦，以防止政府權力的濫用，使人民不被政府漫天飛舞的權力之劍所傷；而不在于提高行政效率，保障行政機關積極有效地履行職責。顯然，這一制度構(gòu)思不能適應社會生活的日趨復雜、政府職能不斷擴大的客觀現(xiàn)實，“如果我們在私人生活中成立一個機構(gòu)來管理某一產(chǎn)業(yè)的話，那么它就不可能采用孟德斯鳩主張的方式。同樣，在嚴格的三權分立條件下，也不能有效地進行工業(yè)管理。”（注：（美）伯納德。施瓦茨《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第29頁。）社會發(fā)展不可能為某種理論教條所羈絆；當一種理論不能適應現(xiàn)實需要時，遲早會為現(xiàn)實所拋棄。時至今日，不少國家的政制模式雖然仍保持著三權分立的外觀，但其精神實質(zhì)已與昔日的分權思想大異其趣。如果硬要認為政府各部門和各種權力之間有著整齊劃一的對等關系，那只能是想當然。正如英國學者布蘭德列所指出的那樣：若認為行政、立法二部門之間，擁有根本上完全不同的權力，非但不能清楚地描繪事實，甚至可能是種誤導。也就是說認為二者之間有著楚河漢界、涇渭分明般的鴻溝存在，那已是傳統(tǒng)政治學的遺產(chǎn)了。今天我們所看到的實際情況是：行政機關不僅在行使著行政權，還心安理得地在行使著立法權和司法權。“權力統(tǒng)合主義”的趨向在行政機關身上表現(xiàn)得極為明顯。行政立法并沒有因為其有違傳統(tǒng)原則之虞而停止或放慢自己的步伐。行政立法的實踐早已把傳統(tǒng)的理論拋在了后邊。

然而，雖然行政立法的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)的立法權配置格局，但并沒有改變代議機關作為最高立法機關的地位。因為，相對于議會立法而言，行政立法只是一種從屬立法，受制于議會立法，不得與議會立法相抵觸；同時，對于涉及人身權利等方面的問題，許多國家仍堅持議會立法的原則。特別是在委任立法的理論下，行政機關之所以擁有一定的立法權，僅僅是由于立法機關的委任。由立法機關所授予的立法權與立法機關自身的立法權是不同的。立法機關行使著固有的、完整的立法權，行政機關行使的只能是從屬的、派生的立法權。行政機關在行使所授之權時，要受到授權法的制約，必須符合授權法所規(guī)定的目的、內(nèi)容、范圍和標準，接受委托者的審查和監(jiān)督。同時，對超出授權范圍的行政立法，法院也有權通過司法審查使其無效。所以，行政立法概念的提出并不意味著行政機關具有與代議機關分庭抗禮的立法權，更不是對議會立法的一種否定，而是立法權理論和人民主權原則的新發(fā)展。

當然，問題的關鍵并不在于如何從理論上使行政立法合理化，更重要的是行政立法在實踐當中是不可缺少的。因為，1.面對日益繁重的立法任務，議會受會期的限制，沒有足夠的時間去作出細微縝密的詳細規(guī)定。在許多情況下，議會立法只能是原則性、概括性地規(guī)定，然后由行政機關再作出具體的、具有可操作性的規(guī)定；2.議會的立法程序嚴格緩慢，無法適應瞬息萬變的社會現(xiàn)實，而行政機關迅速快捷的活動程序，可以較好地彌補議會立法的不足，特別是在緊急情況下，只有授權行政機關制定必要的或適當?shù)姆梢?guī)范，才能把握時機，應付緊急狀態(tài)；3.行政管理過程充滿了不確定性，議會對此無法作出準確無誤的預測并加以事先規(guī)范，而只能由授權行政機關根據(jù)以后出現(xiàn)的新情況作出靈活性的規(guī)定；4.隨著科學技術的發(fā)展，立法的專業(yè)性、技術性特點日益突出，而民選的代表一般欠缺專門知識，也不熟悉行政管理的實際狀況，因此，就不能不授權直接從事行政工作且具有專業(yè)優(yōu)勢的行政機關去制定相應的法律規(guī)范。由于以上諸多客觀原因的存在，所以，行政立法的出現(xiàn)是自然而然的事情。

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行政立法具有其存在的歷史必然性和合理性，然而它的大量運用又引發(fā)了許多新的問題，致使在反對20世紀20年代形成起來的國家權力膨脹的呼聲高漲之際，行政立法就成了一個眾矢之的，人們開始重新反思行政立法存在的價值和作用。

首先，議會對行政機關的授權往往過于寬泛，有的授權實際是漫無邊際的一攬子授權，行政機關據(jù)此所享有的立法權幾乎沒有什么限制，致使議會通過授權法對行政立法進行限制的期望逐步落空，同時，面對議會的模糊授權，由于缺乏明確的審查標準，法院在許多情況下不得不保持對行政立法的高度克制。致使司法審查的功能受到抑制。這使得行政立法的合法性受到挑戰(zhàn)。

其次，行政立法過程缺少充分而完善的公眾參與渠道和利益協(xié)調(diào)機制。雖然行政機關也往往通過咨詢、協(xié)商等方式收集民意，進行利益協(xié)調(diào)，但行政機關一般對此并不負有法律上的義務，公眾能否參與行政立法過程往往取決于行政機關的單方意志。這使得行政立法的民主性、公正性大打折扣。

再次，政府通過行政立法的形式加強市場干預的結(jié)果，往往會造成社會資源的大量浪費，使行政立法的成本遠遠高于其收益。特別是自本世紀70年代以來，涉及環(huán)境保護和職業(yè)安全的行政立法大量增加，企業(yè)界為執(zhí)行這些規(guī)定付出了巨額費用。人們發(fā)現(xiàn)國家干預并非總是那么便利和有效。從而，行政立法的合理性也受到了懷疑。

面對上述問題，人們并不是對行政立法簡單地予以全盤否定或徹底廢除，重新回歸到傳統(tǒng)的立法體制中去，而是通過制度上的完善，以實現(xiàn)對行政立法的有效監(jiān)督和制約，保證行政立法合法、公正的運行。

（一）加強議會對行政立法的監(jiān)督職能

為了保證民意代表機關作為主要立法者的地位，行政立法權必須受到立法機關的監(jiān)督和制約。立法機關監(jiān)督和制約行政立法的主要方式，就是在授權法中明確規(guī)定授權的范圍，行使所授之權的目的、條件、方式、原則、程序，從而保障基本的政策性決定由直接向人民負責的機關規(guī)定，使行政立法在符合立法機關所定的標準之下進行?！俺怯蟹ǘ藴实南拗疲駝t國會不能授出它的任何立法權?！保ㄗⅲ海溃┎{德。施瓦茨《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第33頁。）這是目前許多國家在委任立法中所堅持的原則。在英國，為了確保行政立法權的行使符合授權的標準，議會在授權法中常常要求政府必須將其制定的條例或規(guī)章在一定時間內(nèi)提交議會審查。這就使議會擁有了一個對行政立法進行監(jiān)督和批評的機會。在絕大多數(shù)情況下，條規(guī)的送交程序可分為兩種：一種是非經(jīng)議會的批準，不得生效。這種“批準型”程序主要適用于增加稅收或公民負擔的條例；另一種是除非議會兩院在提交后的一定期間內(nèi)作出決議予以廢除，否則即告生效。這種“否決型”程序是經(jīng)常采用的程序。為了保證議會審查的順利實施，1973年兩院還聯(lián)合設立了一個法規(guī)聯(lián)合委員會，專門審查提交議會的各項行政管理法規(guī)和草案，并在必要時向議會提出報告。也許，“該委員會行使委任立法監(jiān)督權的最重要成果并不在于它可以將法規(guī)提交給議會辯論，而在于它給政府部門一個生動的提醒：議會挑剔的目光在監(jiān)督著他們?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版，第614頁。）在美國，由議會通過決議撤銷行政機關所制定的法規(guī)是否符合憲法存在著爭議。但美國國會認為立法否決程序簡單，使用方便，除采取消極的否決程序外，國會不用采取其它積極措施，也無須對行政機關指示任何替代方案，因此，這也是一種美國國會樂于采用的控制手段。從1932年開始到1983年為止，美國國會制定的包含立法否決的法律近200個，國會共行使過230多次立法否決權。（注：參見：王名揚《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第910頁。）除立法否決外，國會還有其它對行政進行控制的方式，效果和立法否決相同而又不會引起憲法問題。

（二）發(fā)揮司法審查對行政立法的制約作用

近代以來，國家職能的顯著變化之一就是行政權力的不斷擴張，而這一趨勢又總是與司法權對擴大中的行政權進行相應限制的歷史同步發(fā)展的。法院對行政權的監(jiān)督和制約是通過司法審查的手段來實現(xiàn)的，即：法院通過審查如果認為包括行政立法在內(nèi)的行政行為違反了憲法、法律或者超越法律授權，有權予以撤銷，使其無效。在沒有違憲審查制度的國家，法院無權非議議會立法，宣布其違憲；但是，幾乎在任何國家，行政立法都不享有這一特權，因為，根據(jù)委任而進行的立法與主權者的立法有著根本的區(qū)別，即使行政立法得到了議會的同意，也仍然是一種從屬性立法，法院有權審查其合法性。如果行政立法可以免受司法審查，行政法治就是一句空話。

對付沒有明確標準、范圍廣泛的委任立法權力，法院經(jīng)常根據(jù)立法背景和司法先例，通過司法解釋的方法來界定授權法的正當適用范圍和標準，從而達到縮小行政立法權力的目的。有時候，法院還要求行政機關在法律規(guī)定以外增加更多的程序，以滿足更多的公共參與的需要。除了合法性之外，合理性問題也是法院的審查范圍。嚴格要求的審查（hardlookreview）是本世紀70年代美國行政法的重大發(fā)展。即法院必須審查行政機關是否濫用了國會授予的立法權，在行使立法權時是否有專橫、任性等不合理的表現(xiàn)。如果行政機關在立法時沒有考慮必須考慮的因素，而且行政機關的考慮和法規(guī)所要達到的目的沒有合理聯(lián)系，便構(gòu)成專橫、任性的一種表現(xiàn)。為此目的，法院必須嚴格審查行政機關對制定法規(guī)的根據(jù)和目的所作的說明，并要求行政機關提供足夠的記錄以供法院審查。因為，如果沒有足夠的記錄以判斷行政機關的行為是否專橫、任性，司法審查將會毫無意義。倘若行政機關說明的理由不清楚、不充分、無根據(jù)、不回答有理由的批評，不能在已證明的事實和作出的決定之間提供合理的聯(lián)系時，將不能通過嚴格要求的審查標準。（注：參見：王名揚《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第719頁以下。）

鑒于議會的授權標準已變得越來越不可捉摸，司法審查作為一種經(jīng)常性的、局外的、有嚴格程序保障的、具有傳統(tǒng)權威性的監(jiān)督方式，受到了越來越廣泛的重視，它在對行政立法的制約體制中，發(fā)揮著不可替代的重要作用。

（三）健全公眾參與機制，強化對行政立法的程序控制。

在利益多元化的社會結(jié)構(gòu)下，只有讓所有受到影響的利益在行政立法過程中都能得到充分的反映，才可能在相互競爭的利益之間達成一種妥協(xié)、形成某種共識，才能保證公眾對最終立法結(jié)果的認同和支持。同時，健全的民意表達渠道和利益協(xié)調(diào)機制也是制約行政立法權的必備手段和保證立法內(nèi)容客觀、公正的必要前提。甚至有人認為：“委任立法的理論重點應當從追求一個適當?shù)臉藴?，移向追求一個適當?shù)某绦?，程序所帶來的保護超過標準所帶來的保護?！保ㄗⅲ簠⒁姡和趺麚P《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第309頁。）因此，在行政立法過程中，諸如聽取意見、說明理由、說明先例和根據(jù)、公開決定等程序性規(guī)定的核心就是實現(xiàn)和擴大公眾對行政立法的參與。

公眾參與的方式有不同的做法。美國1946年聯(lián)邦行政程序法規(guī)定：“行政機關有責任，給有利害關系的當事人提供機會，讓他們提供書面資料、書面意見和辯詞，可以也可以不給其提供口頭辯論的機會，通過這些方式讓他們參與規(guī)章的制定?！蓖瑫r，該法還要求行政機關在制定實體規(guī)章之前必須作事先宣傳。制定規(guī)章的建議必須用通告的形式刊登于《聯(lián)邦登記》上，行政機關不得有選擇地通知某些個人或組織。此外，雖然行政機關在行使立法權之前沒有舉行聽證會的法定程序，但實際上舉行聽證會已成為規(guī)章制定程序的既定部分，法律也常常要求在制定規(guī)章之前應舉行聽證會。在這方面，英國走上了與美國相反的道路?！霸谝?guī)則和命令明顯是立法性質(zhì)而不是行政性的情況下，權利受到影響的人就不能依據(jù)自然公正原則事先獲得一次公正審判?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版，第604頁。）然而，在英國，慣例比法律更重要，而聽取利害相關人的意見就是得到了最認真執(zhí)行的一項貫例。實際上，在制定規(guī)則之前進行咨詢是政府部門一項重要的日常性工作?！皼]有一個明智的部長會認為，可以不給予將要受到條例影響的人（或其代理人）就條例草案發(fā)表意見的機會?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自（英）威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版。）這種咨詢的常用方法就是，依照法律規(guī)定設定一個必須向其咨詢的委員會或顧問班子，這種委員會有各方面利益的代表組成，并且獨立于部長，不受其控制。

為了保證公眾能夠有效地參與立法過程，許多國家還通過立法的形式明確規(guī)定實行情報公開制度，以使公眾能夠知悉正在制定的規(guī)章的內(nèi)容，舉行聽證會的時間、地點以及與本法有關的各方面的基本情況，從而作出自己的判斷、反映意見和提出要求。顯然，如果公眾不能享受有了解有關情況的權利，公眾參與就是一句空話。這方面的典型是美國于1966年制定的《情報自由法》。該法第一次給予公民取得政府檔案和文件的法定權利，從行政機關獲取情報的個人再也不是單純的懇求者了。從而大大調(diào)整了公民與政府之間的相互關系，使人民的了解權不再僅僅是新聞工作者