淺析地方政府應(yīng)急管理

摘要PAGE12江蘇省高等教育自學(xué)考試（2015年）本科畢業(yè)論文題目淺析地方政府應(yīng)急管理摘要PAGEI摘要公共危機(jī)管理是指政府及其他社會公共組織等危機(jī)管理主體，以公共危機(jī)為目標(biāo)，通過監(jiān)測和預(yù)警，防止和控制公共危機(jī)的發(fā)生，采取應(yīng)急處置，評估，恢復(fù)與補(bǔ)償?shù)却胧﹣斫档臀C(jī)帶來的損失，避免危機(jī)事件的擴(kuò)大和升級，恢復(fù)社會管理體系和運行過程中社會的正常秩序。伴隨著社會現(xiàn)代化的進(jìn)程，我國公共危機(jī)事件頻發(fā)性、復(fù)雜性、高破壞性對政府應(yīng)急處置能力和公共危機(jī)管理水平提出了挑戰(zhàn)。在國家轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)管理已成為政府創(chuàng)新社會管理機(jī)制的重要內(nèi)容。但從實踐看，地方政府“應(yīng)急”頻頻而管理不足，做好常態(tài)下社會管理的同時，不斷完善政府應(yīng)急管理相關(guān)理論的研究是提高政府及全社會應(yīng)對突發(fā)事件提升應(yīng)急管理能力的現(xiàn)實需要。我國危機(jī)管理理論的研究既要借鑒西方現(xiàn)代危機(jī)管理經(jīng)驗，又要立足國情，從總結(jié)地方政府應(yīng)急管理工作實踐入手，探索符合我國國情的危機(jī)管理理論體系。當(dāng)前，我國政府在應(yīng)對各類突發(fā)事件過程中已形成具有中國特色的“一案三制”管理體制。相應(yīng)的應(yīng)急管理理論也具備了一定的基礎(chǔ)，但是，仍存在危機(jī)管理法制不健全，運轉(zhuǎn)機(jī)制不暢的問題。地方政府應(yīng)急管理工作存在危機(jī)意識不強(qiáng)、危機(jī)機(jī)制不健全、危機(jī)管理機(jī)構(gòu)人才匱乏、危機(jī)信息管理不科學(xué)規(guī)范等問題。本文從加強(qiáng)危機(jī)管理法制建設(shè)入手，以強(qiáng)化政府危機(jī)管理素能、增強(qiáng)以政府為主導(dǎo)的非政府組織、企業(yè)和公民共同參與的社會整體應(yīng)對危機(jī)的合力等途徑，闡述了完善地方政府危機(jī)管理工作的對策和建議。關(guān)鍵詞：地方政府；突發(fā)事件；應(yīng)急管理目錄目錄PAGEIII論畢業(yè)論文設(shè)計第一章緒論1.1研究背景中共黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，十八屆四中全會決定全面推進(jìn)依法治國，這必將推動我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明體制發(fā)生重大變革。全面深化改革推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，社會的體制性、結(jié)構(gòu)性的矛盾也愈加凸顯，國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程對政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的更高要求。隨著社會結(jié)構(gòu)的改變和利益的調(diào)整，人們價值觀日益多元化，社會矛盾對抗性增強(qiáng)，發(fā)生和誘發(fā)突發(fā)事件的因素日益增多，關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，突發(fā)事件擴(kuò)散速度越來越快，處置難度越來越大，如屢見媒體的環(huán)境污染、醫(yī)患糾紛、征地拆遷以及恐怖襲擊等事件等對社會秩序帶來嚴(yán)重的沖擊，對我國政府應(yīng)急處置能力和危機(jī)管理水平提出了挑戰(zhàn)。落實十八大提出的“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制”要求，不斷改進(jìn)社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理=2\*GB3②，這既是地方政府進(jìn)一步做好應(yīng)急管理工作的方向，也是新形勢下學(xué)界對政府公共管理研究內(nèi)容的重要方面。1.2研究意義關(guān)于政府危機(jī)管理的問題，在我國古代就有相關(guān)的實踐和總結(jié)，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，思所以危則安矣，思所以亂則治矣，思所以亡則存”“防微杜漸”、“未雨綢繆”等等都是我國危機(jī)管理的思想淵源=3\*GB3③。目前，我國現(xiàn)代危機(jī)理論尚處于探索構(gòu)建期，隨著改革的深入，政府的轉(zhuǎn)型，危機(jī)管理已成為政府創(chuàng)新社會管理機(jī)制的重要內(nèi)容。導(dǎo)致各級政府在履職中突發(fā)事件多發(fā)，有效應(yīng)對不足，甚至造成嚴(yán)重的社會動蕩，損害政府的形象和公信力。做好常態(tài)下社會管理的同時不斷完善政府應(yīng)急管理相關(guān)理論的研究，是提高政府及全社會面對突發(fā)性事件應(yīng)急管理能力的現(xiàn)實需要。西方危機(jī)理論的形成都是在總結(jié)各國危機(jī)實踐基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，其理論的形成與發(fā)展是伴隨著國家現(xiàn)代化的進(jìn)程而逐漸發(fā)展完善的。目前，我國隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，社會進(jìn)入矛盾凸顯期，不確定、不安全、不穩(wěn)定因素增加，因此，政府危機(jī)管理問題已成為新時期執(zhí)政者提高社會治理水平和治理能力繞不開的課題，是檢驗公共服務(wù)水平和行政管理能力的核心內(nèi)容。因此，我國危機(jī)管理理論的研究既要秉承古人的居安思危的危機(jī)意識，又要借鑒西方現(xiàn)代危機(jī)管理的經(jīng)驗，立足國情更加注重總結(jié)地方政府應(yīng)急管理工作的實踐，從中探尋規(guī)律，形=1\*GB3①王騷李如霞：《面向公共危機(jī)與突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理》，36頁，天津，天津大學(xué)出版社，2013版。成符合我國國情的危機(jī)管理理論體系，=1\*GB3①王騷李如霞：《面向公共危機(jī)與突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理》，36頁，天津，天津大學(xué)出版社，2013版。1.3研究現(xiàn)狀與西方發(fā)達(dá)國家相比，現(xiàn)代公共危機(jī)管理研究在我國起步較晚，起始研究主要是針對國際政治危機(jī)，許文惠與張成福的《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》一書的出版，標(biāo)志著我國危機(jī)管理從主要對國際危機(jī)的研究轉(zhuǎn)向?qū)鴥?nèi)危機(jī)的研究1。全球注目的美國“9.11”事件和2003年國內(nèi)的“SARS”危機(jī)，促使了我國政府危機(jī)管理建設(shè)進(jìn)程加快，推動了現(xiàn)代危機(jī)管理理論的形成與發(fā)展。目前，國內(nèi)研究政府公共危機(jī)管理領(lǐng)域方面的理論主要觀點有四個方面：第一，制度論。制度論認(rèn)為，機(jī)制不健全、制度缺陷是影響政府應(yīng)急管理能力的主要原因；第二，公共關(guān)系論。公共關(guān)系論認(rèn)為，政府應(yīng)急管理應(yīng)該注重科學(xué)運用公共關(guān)系學(xué)原理與方法，以此應(yīng)對發(fā)生的危機(jī)；第三，經(jīng)驗論。經(jīng)驗論從感性主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)重視經(jīng)驗運用，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)典應(yīng)急管理案例分析研究，幫助政府組織正確快速處理突發(fā)事件；第四，全面整合論。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代突發(fā)事件是復(fù)雜性與多樣性相結(jié)合，政府對于突發(fā)事件的解決已經(jīng)不能依靠單純某一些資源、某種模式與策略?？偠灾F(xiàn)今政府應(yīng)急能力管理的大小取決于自身的資源汲取、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新和信用的高低等各種因素的相互作用=1\*GB3①。筆者贊同這一觀點。從現(xiàn)實層面來看，目前我國政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)主要集中于“一案三制”的實踐，即應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急管理的法制、體制和機(jī)制的建設(shè)。1.4研究內(nèi)容全方位推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，建立科學(xué)、規(guī)范和高效的危機(jī)管理機(jī)制是當(dāng)前地方政府危機(jī)管理建設(shè)的關(guān)鍵所在，而地方政府危機(jī)管理機(jī)制則是在法制體系的框架內(nèi)，在中央政府的指導(dǎo)下，以危機(jī)管理的基本原則為準(zhǔn)則，由政府主導(dǎo)、社會民眾參與、非政府公共組織、企業(yè)以及新聞媒介多領(lǐng)域多層面共同組合協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)的機(jī)制。本文針對地方政府應(yīng)急管理工作實踐，反思地方政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀，嘗試對存在問題和原因進(jìn)行分析，旨在探索推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，完善應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。試想從地方政府處置突發(fā)性公共危機(jī)事件入手，探尋公共危機(jī)管理的規(guī)律，以豐富公共危機(jī)管理理論研究。1.5研究方法本課題的研究以中國特色社會主義理論作為指導(dǎo)思想，運用理論聯(lián)系實際的方法，嘗試分析地方政府危機(jī)管理的實踐，以解決問題為切入口，闡述加強(qiáng)具有中國特色危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)的途徑與方法。文獻(xiàn)研究法主要用于了解我國政府目前應(yīng)急管理及“一案三制”的狀況，通過閱讀國內(nèi)外有關(guān)學(xué)者的理論著述，掌握公共危機(jī)理論的概念、基本內(nèi)涵與基本原理，由此理論聯(lián)系實際確定研究方向。實地調(diào)查法，主要是通過與地方政府有關(guān)職能部門及機(jī)關(guān)人員交流討論，從有關(guān)工作方案、計劃、總結(jié)、報告等文件材料中獲取相應(yīng)信息，并對其進(jìn)行分析、綜合、歸納，從而掌握當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理概況，得出一般性的結(jié)論。理論聯(lián)系實際的方法貫穿于整個研究過程，既了解西方現(xiàn)代危機(jī)理論，又注重中國特色社會主義理論的運用，按照全面深化改革，依法治國的要求，理論聯(lián)系實際探討解決當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理工作中存在的問題。畢業(yè)論文設(shè)計第二章政府危機(jī)管理現(xiàn)狀2.1政府危機(jī)管理的概念公共危機(jī)管理是指政府和其他社會公共組織等危機(jī)管理主體，以公共危機(jī)為目標(biāo)，通過監(jiān)測、預(yù)警、控制來防止公共危機(jī)發(fā)生，或者通過控制、應(yīng)急處置、評估、恢復(fù)補(bǔ)償?shù)却胧p少損失，避免危機(jī)擴(kuò)大和升級，使社會恢復(fù)正常秩序的綜合性管理體系與運作過程1。從公共管理學(xué)的角度來講，它是政府對社會一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理形式。其重點在于政府發(fā)揮其主體資源優(yōu)勢，通過：危機(jī)信息獲取和預(yù)警；危機(jī)的準(zhǔn)備和預(yù)防；危機(jī)的控制與響應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，保證社會秩序的正常有序狀態(tài)。突發(fā)事件使社會秩序處于一種混亂、脫軌的非常態(tài)狀況，社會公眾的人生財產(chǎn)利益等均受到嚴(yán)重威脅，公共危機(jī)涉及社會諸多方面，所以公共危機(jī)管理的主體是政府、非政府公共組織、企業(yè)和公民?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中對突發(fā)事件的表述是“造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。=2\*GB3②”據(jù)此，我國各級政府應(yīng)對的突發(fā)事件其本質(zhì)就是公共危機(jī)管理的范疇，在目前實踐中，我國政府及其危機(jī)管理職能著重體現(xiàn)在突發(fā)事件的處置過程中，因此，“應(yīng)急管理”這一名詞在行政管理語境中運用較為普遍。如：各級政府中的“應(yīng)急委”、“應(yīng)急辦”、“應(yīng)急指揮中心”等。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型，危機(jī)管理將在當(dāng)前應(yīng)急管理的基礎(chǔ)上豐富和拓展，隨著現(xiàn)代公共危機(jī)理論在社會管理創(chuàng)新中的運用，現(xiàn)代社會政府管理職能將在公共危機(jī)管理領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。2.2政府危機(jī)管理發(fā)展歷程截止目前，我國政府危機(jī)管理從體制上看大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段：2003年，SARS爆發(fā)以前，我國應(yīng)急管理體系是以相關(guān)專業(yè)性或兼業(yè)性防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)為主體的單一災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)體系。改革開放以前社會實行集中控制，社會比較穩(wěn)定，突發(fā)事件誘發(fā)危機(jī)的可能性與頻率較低，政府尚無“危機(jī)”意識，沒有建立專門性機(jī)構(gòu)和危機(jī)管理體系。第二階段：從2004到2007年，政府依托于各行政部門設(shè)立跨部門、跨行業(yè)專項應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度。針對SARS危機(jī)中暴露出的應(yīng)急資源的‘條塊分明’，民間力量參與不足，官民合作渠道不通暢的體制問題，中共十六屆三中全會通過《關(guān)于完善市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》強(qiáng)調(diào)：要建立各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力1，至此，以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理的工作全面展開。目前，全國“縱向到底、橫向倒邊”的應(yīng)急預(yù)案基本形成=1\*GB3①。第三階段：2008年至今，汶川地震、南方冰雪災(zāi)害等等各類典型突發(fā)事件層出不窮，是我國應(yīng)急體系的大考之年，觸發(fā)政府現(xiàn)代危機(jī)管理意識，從應(yīng)急實踐中反思單一主體治理傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式的缺陷。“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的“縱向集權(quán)式”公共危機(jī)管理體制被運用于實踐并逐漸完善。2.3政府危機(jī)管理的立法現(xiàn)狀隨著我國依法治國進(jìn)程的發(fā)展，法制體系的完善，應(yīng)急管理法制建設(shè)已具備了一定的基礎(chǔ)。2007年，我國針對突發(fā)事件應(yīng)急處理頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，避免了應(yīng)急立法沖突與矛盾的產(chǎn)生。同時，在不同領(lǐng)域出臺相應(yīng)的法規(guī)制度。一是針對易發(fā)性突發(fā)性事件制定相應(yīng)的單行法規(guī)予以調(diào)整。如《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等；二是針對一些高危突發(fā)事件出臺法律加以規(guī)制，并配以相應(yīng)的行政法規(guī)，使危機(jī)管理更具有可操作性。如；《防洪法》與《防洪條例》、《傳染病防治法》與《傳染病防治法實施辦法》、《水污染防治法》與《水污染防治法實施細(xì)則》等；三是針對不確定的突發(fā)事件，不僅規(guī)定了一般緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施，還制定了特別緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施與應(yīng)急預(yù)案。如《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》與《傳染病防治法》，與《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防震減災(zāi)法》、《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》與《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》等。從應(yīng)急管理的實踐來看，存在如下不足：一些領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全；應(yīng)急管理立法的操作性不強(qiáng)，缺乏配套的實施細(xì)則和辦法；現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律法規(guī)的執(zhí)行缺乏配套制度保障，以致法規(guī)執(zhí)行不到位。如地方政府在緊急狀態(tài)下通過哪些途徑取得決策權(quán)力，權(quán)力行使的程序以及“重大決策終生責(zé)任追究制度，及責(zé)任倒查機(jī)制”等。與發(fā)達(dá)國家相比，我國以立法來明確政府在緊急狀態(tài)下的權(quán)利和義務(wù)顯得滯后，特別是急需一部《緊急狀態(tài)法》，以此來明確緊急狀態(tài)的實體和程序要件，以保障《緊急狀態(tài)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》并行不悖地發(fā)揮調(diào)整作用。畢業(yè)論文設(shè)計第三章地方政府應(yīng)急管理工作存在的問題與原因當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體制的改革，社會的轉(zhuǎn)型使各類矛盾交織，改革進(jìn)入攻堅期和深水期，傳統(tǒng)危機(jī)與現(xiàn)代危機(jī)的風(fēng)險前所未有。加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，提高政府及全社會抗御風(fēng)險能力，是地方政府在改革發(fā)展進(jìn)程中，繞不過去的課題。因此，繼2003年SARS之后，2004年，國務(wù)院印發(fā)《公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》，2005出臺年國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，我國基本形成全國性急預(yù)案編制工作。此后，根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)劃要求，地方性急預(yù)案編制工作也陸續(xù)展開，目前所有街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有條件的行政村和各類企事業(yè)單位，均不同程度地開展了應(yīng)急預(yù)案編制工作。但是，從媒體披露的每一次突發(fā)事件處置過程中政府預(yù)案的短板與執(zhí)行力不足的問題較為突出，往往是民眾對政府詬病的焦點。政府危機(jī)管理主要存在以下不足：3.1危機(jī)意識與憂患意識不強(qiáng)地方政府缺乏強(qiáng)烈的危機(jī)意識和憂患意識。從調(diào)查情況看，部分人員甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部對伴隨社會轉(zhuǎn)型期所產(chǎn)生的矛盾把握不準(zhǔn)，對經(jīng)濟(jì)社會、自然生態(tài)的變化趨勢關(guān)注度不高，對潛在的危機(jī)隱患重視不夠，對全球化、信息化下所潛在的的各種風(fēng)險和危機(jī)認(rèn)識不足，尚未確立足夠的、非傳統(tǒng)的危機(jī)意識和危機(jī)管理意識。表現(xiàn)在：一是在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，綜合應(yīng)急平臺建設(shè)的規(guī)劃性不強(qiáng)，預(yù)算占比不高，通暢的應(yīng)急指揮通信和信息通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是各部門設(shè)置單一的應(yīng)急平臺，雖然有的應(yīng)急指揮通信模式已具備，如公安110接處警等，但是，一個地區(qū)整體上的平臺建設(shè)重視不夠，缺乏因地制宜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)性數(shù)據(jù)分析。二是沒有完全將應(yīng)急管理理論運用在公共管理的各個方面，在政策制定、規(guī)劃編制、資源開發(fā)等方面來有效地實施風(fēng)險的防范與管理，沒有把危機(jī)風(fēng)險的分析確認(rèn)和評估作為決策的重要方面和環(huán)節(jié)來做。如：在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，一些重大項目的立項、建設(shè)，民主決策不夠，風(fēng)險評估機(jī)制不健全、不完善，評估程序流于形式，從而引起群體性事件。三是應(yīng)急管理理論沒有納入公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)分制教育培訓(xùn)內(nèi)容，有重點、有組織、有計劃培訓(xùn)工作做的不夠。四是沒有把應(yīng)急管理知識的教育像普法宣傳那樣，在學(xué)校、社區(qū)、家庭廣泛普及，有組織地訓(xùn)練、演習(xí)做的不夠，忽視了社會整體危機(jī)意識的培養(yǎng)。究其原因是，改革開放三十年多年來，經(jīng)濟(jì)社會得到了長足發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)既是各級政府工作的重心，也是行政管理績效的立足點，政府部門對隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而帶來的風(fēng)險缺乏足夠的思想與心理準(zhǔn)備，對應(yīng)急狀態(tài)下的政府管理機(jī)制建設(shè)知之甚少，更是缺乏經(jīng)驗，只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長，忽視了以人為本的和諧社會發(fā)展，民眾缺乏應(yīng)有的危機(jī)意識和知識教育，一旦突發(fā)性事件發(fā)生，組織化應(yīng)對不高往往造成危機(jī)發(fā)展的“多米諾”現(xiàn)象或“蝴蝶效應(yīng)”。3.2危機(jī)管理運行機(jī)制尚不健全目前，地方政府應(yīng)對危機(jī)依托各個行政部門設(shè)立了跨部門、跨單位的應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了聯(lián)席會議制度，但這種松散型的聯(lián)系缺乏系統(tǒng)化、組織化和制度保障。由于沒有專門性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)督與管理，沒有專門人才的指導(dǎo)與把關(guān)，預(yù)案體系管理功能較弱，影響預(yù)案效率的發(fā)揮。一是：預(yù)案編制評估上把關(guān)不嚴(yán)、實施監(jiān)督不力。針對當(dāng)?shù)仫L(fēng)險源的特征從整體上來統(tǒng)籌、研究、制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的綜合危機(jī)管理規(guī)劃不夠，存在上級應(yīng)急預(yù)案編制原則化，部門預(yù)案內(nèi)容形式化，應(yīng)急考核部門化等現(xiàn)象。二是：物質(zhì)保障機(jī)制不健全，財政預(yù)算隨意性、彈性較大。如：淮安市地處淮河下游，自然災(zāi)害以洪澇為主，因此，市財政2013年森林防火預(yù)算僅10萬元左右。2014年，市財政也沒有把森林防火經(jīng)費納入財政預(yù)算之中，而是按照屬地分級管理原則，由縣級財政承擔(dān)1。如該市市轄區(qū)內(nèi)的盱眙縣，森林防火和防澇均是它的防范重點，由于縣級財政在預(yù)算上力不從心而市財政沒有調(diào)控余地，導(dǎo)致，在森林防火方面因資金短缺，滅火器材、通信設(shè)施、防火隔離帶、資金儲備無法按照標(biāo)準(zhǔn)配備，防火演練開展較少。再以淮安市公共衛(wèi)生安全資金保障機(jī)制為例，只有事件來臨才申請投入保障，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件配備的藥械陳舊、老化，上級撥付應(yīng)急物資未形成補(bǔ)新汰舊的良性循環(huán)，應(yīng)對工作往往陷入被動2。三是：部門彼此間有機(jī)聯(lián)系的預(yù)防和防范基礎(chǔ)工作薄弱，整體聯(lián)動運轉(zhuǎn)機(jī)制不順暢。當(dāng)遇到需要多個部門共同應(yīng)對的“綜合性”危機(jī)時，應(yīng)急辦由于法律地位先天缺陷，其在突發(fā)事件中處置功能受到一定的限制，協(xié)調(diào)工作不能在短時間內(nèi)達(dá)成默契。如：2014年“12.31”上海外灘擁擠踩踏事件，造成36人死亡49人受傷的重大安全事故，據(jù)調(diào)查，黃浦區(qū)政府和有關(guān)部門缺乏準(zhǔn)備、現(xiàn)場管理不到位、應(yīng)對處理由群眾活動引發(fā)的突發(fā)性安全問題不當(dāng)，負(fù)有一定的安全責(zé)任。而這起事件中暴露出的部門之間的整體聯(lián)動機(jī)制不健全，危機(jī)管理資源無法有效整合利用，整體上沒有形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局3。整體合力較差，條塊分割比較明顯是當(dāng)前地方政府應(yīng)急體制的弊端。3.3缺乏專門危機(jī)管理隊伍和專門人才危機(jī)管理決策機(jī)構(gòu)人員專業(yè)素能不強(qiáng)。政府危機(jī)管理體系在我國，目前主要依靠政府管現(xiàn)行機(jī)構(gòu)，人員配置在編制上沒有專職。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)組成“應(yīng)急管理委員會”，應(yīng)急委員會下設(shè)應(yīng)急管理工作辦公室，應(yīng)急辦公室與政府辦公室是“一套班子，兩塊牌子”。顯然，這些非專業(yè)性的危機(jī)機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)，其非專業(yè)性機(jī)構(gòu)、非專業(yè)性人員，非專業(yè)化危機(jī)管理理論教育背景的因素，影響著危機(jī)的認(rèn)識能力、信息收集能力、政策研究能力以及果敢決斷能力。表現(xiàn)在：一方面地方政府應(yīng)急管理績效評估制度不健全，缺少權(quán)利監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度；應(yīng)急管理績效評估程序不科學(xué)，年終考核流于形式，評估結(jié)果不夠準(zhǔn)確，結(jié)果運用不夠。另一方面在法制不完善的情況下，政府的職能、權(quán)力以及職責(zé)尚不清晰，行政效能不高，特別是在應(yīng)對復(fù)合型危機(jī)事件時，往往出現(xiàn)指揮不力、協(xié)作不強(qiáng)、資源調(diào)配不足，處置工作效率低下的局面。地方政府危機(jī)預(yù)防、處理等專家數(shù)據(jù)庫、專業(yè)化人才庫的建設(shè)受各種因素制約不能適應(yīng)城市化進(jìn)程發(fā)展的需要。相關(guān)專家、專業(yè)人才尚未形成合理的結(jié)構(gòu)，雖然有消防、防汛、公共衛(wèi)生和公安等行業(yè)專門性應(yīng)急的相關(guān)人員，但在中小型城市特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，公共衛(wèi)生領(lǐng)域基層疾病預(yù)防疾控中心的人員素質(zhì)不高，傳染病防治知識匱乏，應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件的能力不足和各項工作準(zhǔn)備不足的情況比較突出。綜合性的跨部門、跨領(lǐng)域的應(yīng)急管理高層次人才短缺。因此，一個地區(qū)整合社會資源組建應(yīng)急隊伍的組織化程度不高。目前，我國還沒有組建一支專門的公共危機(jī)應(yīng)急對隊伍，一旦遇到公共危機(jī)侵襲，都是依靠公安、武警和解放軍等有限力量去搶險救災(zāi)，國防力量的建設(shè)缺乏專業(yè)公共危機(jī)處置方面的隊伍儲備，有限兵力在日常訓(xùn)練中少有公共危機(jī)處置訓(xùn)練以及知識和能力的培養(yǎng)，當(dāng)國家同時遇到多種緊急情況時，則應(yīng)對力量明顯不足。3.4危機(jī)信息管理尚不科學(xué)、不規(guī)范當(dāng)前，我國存在著政府信息管理法規(guī)缺失的共性問題。政府目前還沒有形成一套關(guān)于危機(jī)狀態(tài)下政府信息公開的法律法規(guī)?，F(xiàn)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》對在非常態(tài)下政府公共危機(jī)的信息公開有一定的規(guī)制，但過于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，法律效率較低。國務(wù)院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》存在著對信息發(fā)布雖有規(guī)定，但操作性不強(qiáng)、規(guī)則不夠細(xì)化。因此，地方政府以及各部門在具體執(zhí)行信息公開化過程中特別是在危機(jī)事件處理中對信息的處置具有很大的自由裁量權(quán)，會產(chǎn)生如下情形：出于地方保護(hù)主義或個人利益隱瞞實情；公眾對危機(jī)信息的知情權(quán)缺乏法律依據(jù)支撐，對政府公布的信息只能猜測，甚至輕信傳言；政府有關(guān)部門之間缺乏相互溝通的信息平臺，危機(jī)信息不能共享。在危機(jī)處理過程中，政府與公眾之間信息的采集，分析與傳導(dǎo)產(chǎn)生了不對稱，從而使得政府處理危機(jī)的效率大大降低。地方政府危機(jī)信息收集渠道不暢。一是：信息收集渠道狹窄，具有隨意性。囿于專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的缺失，專業(yè)的危機(jī)信息管理組織建設(shè)很不健全，“應(yīng)急辦”的工作主要依附于政府辦公室常規(guī)下的工作，雖然按照職能，賦予了層級、部門信息收集的職責(zé)，但信息缺乏“專人信息管理報告制度”的法制約束，信息采集、上報的隨意性較大。二是：信息收集的及時性、準(zhǔn)確性不強(qiáng)。由于政府的信息源主要來自內(nèi)部，受各部門考核、地方利益因素的影響，政府決策機(jī)構(gòu)收集到的信息往往是“簡報”或經(jīng)過單位領(lǐng)導(dǎo)選擇、剪輯過的情況報告。中間環(huán)節(jié)的增加影響了危機(jī)信息上傳的速度和準(zhǔn)確性。三是：信息溝通網(wǎng)絡(luò)和信息分析缺失。縱向的行政架構(gòu)沒有在管理部門、非政府組織和社會之間形成組織網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。沒有建立“公民信息報告制度”，因此，信息采集面不廣且得不到彼此校驗，危機(jī)信息深度加工運用于管理工作尚沒有真正開展。政府部門缺乏專業(yè)性數(shù)據(jù)分析人才，對本地區(qū)各部門提供的不分類的基礎(chǔ)信息尚不能進(jìn)行整合加工，服務(wù)于政府決策“含金量”不高。3.5非政府組織、企業(yè)、公民參與度不高客觀上政府危機(jī)管理體制的單一，使危機(jī)管理過于依賴于政府力量，主觀上全能政府意識沒有改變，忽視或不重視政府以外的主體作用發(fā)揮，以至于非政府組織，企事業(yè)單位和公民在危機(jī)管理過程中對社會秩序應(yīng)有的維穩(wěn)義務(wù)沒有充分發(fā)揮，危機(jī)管理主體單一，社會參與度較低。與國際非政府組織的發(fā)展相比，我國非政府組織在獲取和運用資源、發(fā)揮協(xié)調(diào)作用等方面存在較大的差距。在國家層面，除紅十字會、中華慈善總會在自然災(zāi)害援救過程中比較活躍以外，其他協(xié)會、學(xué)會、基金會、商會和促進(jìn)會等都鮮有表現(xiàn)；在地方，政府應(yīng)急預(yù)案的編制、評估、演練和實施審查過程中更是少見其身影。究其原因，一是法律對各類非政府組織、企業(yè)和公民的應(yīng)急職責(zé)規(guī)定的不夠明確和具體，相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任沒有規(guī)范化。二是非政府組織與政府之間互動的平臺、橋梁不夠，在配合政府部門參與政府部門危機(jī)管理過程中缺乏一定的有序性、規(guī)范性和科學(xué)性。三是我國目前非政府組織自身應(yīng)對危機(jī)的專業(yè)化水平不高，組織化有限，社會服務(wù)的意識不強(qiáng)等均影響了社會公共管理事務(wù)參與的廣度和深度。當(dāng)前，我國企業(yè)無論作為參與自然災(zāi)害的應(yīng)急管理協(xié)助方，還是作為危機(jī)源頭，在應(yīng)對突發(fā)性危機(jī)事件方面，其作用的發(fā)揮都存在值得完善的地方。企業(yè)內(nèi)部尚未建立有效地應(yīng)急管理機(jī)制；應(yīng)對危機(jī)事件的能力不強(qiáng)；政府與企業(yè)在應(yīng)急管理中沒有形成通暢的協(xié)調(diào)機(jī)制等等。實踐看，社會公民整體參與危機(jī)管理意識不強(qiáng)、自救能力差。地方政府應(yīng)急管理在預(yù)警、相關(guān)政策和制度的制定以及突發(fā)事件處置過程中沒有重視民眾的力量，而是包攬突發(fā)性公共危機(jī)事件的預(yù)防、預(yù)警和處置，多數(shù)情況下效率低下。第四章改進(jìn)地方政府應(yīng)急管理工作的對策與建議高度重視突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急管理工作，全面提升政府公共危機(jī)管理能力，這是我國政府和公共部門在新時期順應(yīng)現(xiàn)代社會政府發(fā)展的必修課。每一次突發(fā)事件的處置和社會秩序的修復(fù)都將考驗著政府社會管理能力，于此暴露出的問題，就是政府改進(jìn)和創(chuàng)新社會管理機(jī)制加強(qiáng)公共危機(jī)管理建設(shè)的切入點和驅(qū)動力。當(dāng)前地方政府應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手提高應(yīng)急管理的能力。 4.1增強(qiáng)危機(jī)管理意識，構(gòu)建高效預(yù)警機(jī)制強(qiáng)烈的危機(jī)意識是建立嚴(yán)密應(yīng)急預(yù)防措施的前提。特殊的發(fā)展時期和特殊的國情，使轉(zhuǎn)型期的中國危機(jī)呈現(xiàn)如下特征：（1）危機(jī)事件呈現(xiàn)多領(lǐng)域多層次性。（2）危機(jī)事件由單純性個案演變?yōu)榫C合性群體事件，影響范圍廣。（3）危機(jī)事件的組織性、暴力性增強(qiáng)。（4）危機(jī)影響方式多元，震蕩頻率加大。（5）危機(jī)事件趨于國際化。因此，地方政府必須站在國家治理的高度以國際化、現(xiàn)代化的視野，樹立強(qiáng)烈的危機(jī)管理意識，把危機(jī)管理原理運用在公共管理的各個方面，特別是在編制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中占有一席之地，加強(qiáng)應(yīng)急平臺建設(shè)與管理，強(qiáng)化突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，抓好風(fēng)險評估與防范工作，著力從源頭上減少突發(fā)事件的發(fā)生。一是加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。要根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險源的特點，建立政府監(jiān)測與社會監(jiān)督相結(jié)合的實時監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)；二是健全預(yù)警發(fā)布機(jī)制。完善各類預(yù)警聯(lián)動機(jī)制，以制度明確預(yù)警響應(yīng)與聯(lián)動措施，規(guī)范預(yù)警等級動態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是強(qiáng)化風(fēng)險源管理。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，以制度化、規(guī)范化、常態(tài)化保障體系風(fēng)險識別評估機(jī)制有效有序運行。通過大力宣傳危機(jī)管理知識和應(yīng)急突發(fā)事件情景模擬演練，不斷完善突發(fā)事件預(yù)警與監(jiān)控系統(tǒng)，逐漸培養(yǎng)和增強(qiáng)政府與公眾的危機(jī)管理意識和自救能力。把危機(jī)管理知識作為公務(wù)員培訓(xùn)必備內(nèi)容；應(yīng)急管理能力測試作為政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要方面。4.2完善危機(jī)管理體制，增強(qiáng)處置危機(jī)事件執(zhí)行力建立綜合型的公共危機(jī)管理體制，提升我國公共管理體系的綜合化、信息化、專業(yè)化和現(xiàn)代化水平是我國危機(jī)管理建設(shè)的方向。當(dāng)前地方政府應(yīng)結(jié)合政府行政管理體制改革，整合資源，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地為主”的“縱向集權(quán)式”模式下，推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)。一是構(gòu)建應(yīng)急管理組織制度體系。（1）加強(qiáng)應(yīng)急體制建設(shè)。在國家層面首先要建立專家型的中樞決策機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的主要職能是制定應(yīng)急管理戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，動員調(diào)配必要的社會資源，實施全國范圍的宏觀調(diào)控。常態(tài)下的職能是預(yù)防預(yù)警，指導(dǎo)評估重要領(lǐng)域、重點地區(qū)的突發(fā)事件信息和突發(fā)事件風(fēng)險，以及非常態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)特別重大危機(jī)的處置。（2地方政府建立具有會商決策功能的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前地方政府尚未設(shè)立專司應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的情況下，應(yīng)急管理委員會、應(yīng)急管理辦公室以及各部門有關(guān)單位企業(yè)街道等要明確專人、專門從事應(yīng)急管理工作。（3）從法制層面確立管理機(jī)構(gòu)、管理人員的地位，明確其責(zé)、權(quán)、利，把應(yīng)急管理的職能納入各級政府和各個政府部門的職能體系之中，融入各級政府和各個政府部門的日常工作之中，以常態(tài)化的管理方式構(gòu)筑風(fēng)險防線。建立一個統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)迅速、安全性強(qiáng)、運行效率高的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系1。二是建立公共危機(jī)經(jīng)費保障體系。把應(yīng)急管理建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，應(yīng)急管理經(jīng)費納入公共財政預(yù)算，優(yōu)先給予安排和保障。建立健全與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和應(yīng)急管理工作需要相適應(yīng)的投入機(jī)制，拓寬資金渠道，積極引入社會資本參與，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)及社會各界支持應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展。探索建立政府、社會捐贈、保險、相結(jié)合的多元化投資機(jī)制。三是加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。著力于當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，立足于挖掘現(xiàn)有應(yīng)急體制潛力，彌補(bǔ)不足。（1）加強(qiáng)公共危機(jī)決策的智囊團(tuán)建設(shè)，提高應(yīng)急決策力。在制度上保障公共危機(jī)決策信息、參謀咨詢組織體系的相對獨立性。（2）加快推進(jìn)應(yīng)急平臺建設(shè)，整合各類專業(yè)信息系統(tǒng)資源，形成統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮應(yīng)急指揮系統(tǒng)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)作用，制定信息共享、應(yīng)急資源統(tǒng)籌的工作機(jī)制。推進(jìn)各級、各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)和組織與地方部隊、武警、民航、鐵路、海運、通訊、電力、石油、天然氣等重點應(yīng)急資源單位的信息資源共享、協(xié)調(diào)等工作。分類建立本行政區(qū)域內(nèi)聯(lián)席會議制度，形成全方位，多層次的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。（3）健全突發(fā)事件現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。防范要重視跨區(qū)域、跨領(lǐng)域現(xiàn)場指揮權(quán)力、義務(wù)的確立，增強(qiáng)事件現(xiàn)場統(tǒng)籌管控力量，理順各級政府、應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)與應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系。（4）加強(qiáng)應(yīng)急區(qū)域間配合，開展常規(guī)下的地區(qū)預(yù)防演練，重視毗鄰區(qū)域協(xié)作，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)和信息共享，增強(qiáng)地區(qū)預(yù)防和共同處置突發(fā)事件能力。4.3提高責(zé)任主體素能，加強(qiáng)危機(jī)人力資源隊伍建設(shè)先進(jìn)的危機(jī)管理機(jī)制是建立在先進(jìn)的危機(jī)管理理論之上的，現(xiàn)代危機(jī)理論是提高危機(jī)管理水平的基礎(chǔ)。各級政府及其組成部門是應(yīng)對公共危機(jī)的責(zé)任主體，而其領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人則是主體的核心。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，決策機(jī)構(gòu)和決策者對危機(jī)的判斷、預(yù)警以及決策者對危機(jī)的心理狀態(tài)和精神素質(zhì)都對公共安全危機(jī)果斷、迅速處理的成敗起到很大作用1。因此，提升決策者的素質(zhì)，強(qiáng)化決策者的危機(jī)預(yù)警能力是提升危機(jī)管理成效的重要前提和基礎(chǔ)。作為決策者，一是要重視公共危機(jī)管理論與知識的儲備，學(xué)會綜合運用政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)以及心理學(xué)等理論知識多角度、多方位思考危機(jī)管理工作。二是加強(qiáng)法規(guī)政策學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)管理法制化的行政能力。三是強(qiáng)化心理素質(zhì)和創(chuàng)新思維能力。在常態(tài)下注重應(yīng)對危機(jī)心理素質(zhì)的訓(xùn)練，增強(qiáng)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，并借鑒國內(nèi)國際應(yīng)對公共危機(jī)的先進(jìn)經(jīng)驗，聯(lián)系實際促進(jìn)思維創(chuàng)新。地方政府要突出當(dāng)?shù)仫L(fēng)險源重點，加強(qiáng)預(yù)防處理等方面的專家數(shù)據(jù)庫建設(shè)和人力資源儲備，增強(qiáng)應(yīng)急隊伍力量。當(dāng)前，公共衛(wèi)生安全方面醫(yī)務(wù)專業(yè)隊伍缺乏比較普遍，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，公共衛(wèi)生人員缺乏的現(xiàn)象比較突出，加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件的專業(yè)醫(yī)療隊伍建設(shè)，建立以不同級別區(qū)域的專業(yè)醫(yī)療人才庫和專家數(shù)據(jù)庫，是公共安全的核心和基礎(chǔ)。注重應(yīng)急人力資源的挖掘和培養(yǎng)。政府部門、非政府組織、企事業(yè)單位、街道，應(yīng)注意從現(xiàn)有的人力資源中培養(yǎng)綜合性應(yīng)急管理人才、專門專業(yè)性人才、志愿者。組建：（1）應(yīng)急救援隊伍數(shù)據(jù)庫；（2）各類專業(yè)應(yīng)急搶險救援隊伍；（3）非政府組織等社會救援機(jī)構(gòu)；（4）建立一支較為穩(wěn)定的志愿者隊伍，形成全社會多領(lǐng)域全方位以政府為主導(dǎo)社會各界積極參與的公共危機(jī)管理組織體系。4.4建立信息溝通機(jī)制，完善信息管理系統(tǒng)建立公眾信息溝通機(jī)制。無論是危機(jī)預(yù)案的管理或是在危機(jī)事件處理的過程中，讓公眾了解事實真相，會在政府與民眾間建立良好的信任基礎(chǔ)。信息溝通機(jī)制不僅可以保證信息在政府與公眾間快速準(zhǔn)確及時地傳遞，提高政府決策措施的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和民主性，同時會提高政府的公信力，贏得民眾的擁護(hù)和響應(yīng)。建立完善國內(nèi)危機(jī)信息管理系統(tǒng)，首先，政府要暢通渠道，提高透明度，發(fā)揮和注重傳媒在公共危機(jī)中的重要作用。官方要善于與媒體溝通、協(xié)調(diào)和合作，讓媒體在政府的正確引導(dǎo)下充分介入危機(jī)事件。特別是危機(jī)事件處理時，要建立新聞發(fā)言人制度，健全行政信息通告機(jī)制。公共危機(jī)一旦發(fā)生，政府應(yīng)迅速率先發(fā)布事件的過程和狀況以及政府應(yīng)對措施以防混淆視聽。建立媒體介入事件處置過程中的秩序，保證信息及時、公開和公正。重視媒體在恢復(fù)社會秩序過程中的傳媒作用，讓公眾了解事件的真相與政府的決策措施，發(fā)揮媒體的宣傳鼓動作用，使整個社會資源能夠按照政府的決策方案協(xié)調(diào)運作。其次，要加強(qiáng)信息綜合平臺建設(shè)，拓寬信息共享渠道，完善危機(jī)信息系統(tǒng)的聯(lián)動機(jī)制。提高地方政府應(yīng)急辦公室法律地位，使其在信息管理中有一定的權(quán)威。設(shè)置專業(yè)性的綜合應(yīng)急平臺信息管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)信息管理技術(shù)的科學(xué)化和專業(yè)化水平，以法規(guī)制度保證各部門各門類信息及時準(zhǔn)確匯集與分析通報。建立公民報告危機(jī)信息獎勵制度，鼓勵公民參與危機(jī)信息管理，廣泛提高信息采集率，增強(qiáng)社會化防范程度。4.5加強(qiáng)社會整體應(yīng)對危機(jī)的合力，提高政府危機(jī)管理的效率現(xiàn)代危機(jī)管理理論一方面強(qiáng)調(diào)政府部門的主體責(zé)任，在危機(jī)應(yīng)急中快速反應(yīng)，增強(qiáng)過程的透明性的和合法性，另一方面也強(qiáng)調(diào)管理體系中參與主體的多元化，社會力量組織的廣泛性。社會自治組織、營利性企業(yè)和公民個人自主、自治、自律地參與、配合政府行動，不僅彌補(bǔ)了行政動員、政治動員的局限性，豐富了人力、物力和財力等資源，更重要的是防止危機(jī)的衍生事件發(fā)生，使危機(jī)損害有效地控制在可控制范圍，從而降低政府危機(jī)管理成本，提高政府危機(jī)管理效率。為改變當(dāng)前社會參與度不高的窘?jīng)r，提升非政府組織、企業(yè)和公民參與危機(jī)管理組織化的程度，我國政府應(yīng)從如下著手：（1）要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確非政府組織、企業(yè)和公民在緊急狀態(tài)下的職責(zé)和義務(wù)；地方政府在權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法規(guī)制定非政府組織、企業(yè)和公民在應(yīng)急預(yù)案的不同階段相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利規(guī)則和細(xì)則，使政府危機(jī)管理有法可依、有章可循。（2）參考國外成功經(jīng)驗，非政府組織和政府、企業(yè)之間共同制定應(yīng)急計劃、簽署“合作協(xié)議”或以合同等形式，明確應(yīng)急管理職責(zé)的分工和義務(wù)，建立合作互惠關(guān)系。（3）對非政府組織、企業(yè)、志愿者有關(guān)人員組織專門培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)知識技能和方法，在危機(jī)處置中充分發(fā)揮骨干作用，開展自救與互救。以德國經(jīng)驗為例，如果一個成員經(jīng)過培訓(xùn)，在災(zāi)難下通?？梢跃戎?0個居民。反之則無所適從。（4）拓寬參與途徑提供管理平臺。地方政府的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即應(yīng)急管理辦公室要與當(dāng)?shù)胤钦M、企業(yè)、社區(qū)建立緊密的組織聯(lián)系，疏通對話交流渠道，提供參與管理平臺，在危機(jī)信息系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)中有與其互動機(jī)制，以保證話語權(quán)，體現(xiàn)其社會管理中的主體地位，在預(yù)案管理的不同階段，以制度保證其參與決策，充分發(fā)揮不同主體對政府危機(jī)管理的監(jiān)督作用。政府制定相關(guān)政策，鼓勵和動員社會公眾參與危機(jī)管理，為其發(fā)揮作用提供平臺或拓展渠道，既可以對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，又可以充分調(diào)動民眾的力量提高公共服務(wù)的生產(chǎn)效率和效果。畢業(yè)論文設(shè)計第五章結(jié)束語順應(yīng)時代發(fā)展，適應(yīng)社會需求，建設(shè)現(xiàn)代型政府，危機(jī)管理是政府社會管理領(lǐng)域不可或缺的重要組成部分。在依法治國的大背景下，危機(jī)管理既要遵循普遍的行政管理規(guī)則，也要按照現(xiàn)代危機(jī)管理理論，探索符合中國國情的現(xiàn)代危機(jī)管理體制和機(jī)制。完備的危機(jī)管理法律制度是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎(chǔ)，也是消除危機(jī)，降低危害，使社會盡快恢復(fù)社會秩序的保障。盡管一些突發(fā)性的危機(jī)事件可能導(dǎo)致社會進(jìn)入緊急狀態(tài)，但即使是在非常時期社會也不可能脫離法律規(guī)則，政府所有危機(jī)管理的行為都必須依法進(jìn)行。危機(jī)管理也要按照依法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、職權(quán)統(tǒng)一的原則，履行法定職責(zé)承擔(dān)主體責(zé)任。加強(qiáng)應(yīng)急管理法制建設(shè)應(yīng)該是國家危機(jī)管理頂層設(shè)計的首要任務(wù)。地方政府位于危機(jī)第一線，處于危機(jī)管理主導(dǎo)地位，要充分發(fā)揮核心作用，運用現(xiàn)代危機(jī)管理理論，加強(qiáng)“一案三制”工作，在