新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制研究

新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制研究在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，資金的來(lái)源和使用是關(guān)鍵問(wèn)題。新農(nóng)村建設(shè)政府投入是基礎(chǔ)，市場(chǎng)機(jī)制是核心，農(nóng)民自籌是主體，城鄉(xiāng)結(jié)合是方向，量力而行是保障。傳統(tǒng)的支農(nóng)資金的提法、內(nèi)容、范圍已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求。因此，我們提出“新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制”的概念。并對(duì)這個(gè)概念的內(nèi)容、范圍、來(lái)源、使用提出若干新的看法。一、新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制的概念和特征適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)20字方針的需要，堅(jiān)持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，擴(kuò)寬新農(nóng)村建設(shè)資金渠道，采用寬的支農(nóng)口徑，提出新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制的概念。我們認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制是各級(jí)政府財(cái)政、金融組織、企業(yè)、其他社會(huì)組織和個(gè)人用于支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的貨幣資金或財(cái)富。通俗地說(shuō)，就是“各端一碗菜，共辦一桌席”。有以下特征：1、投入主體的多元化。既包括中央政府財(cái)政，又包括地方各級(jí)政府財(cái)政；既包括金融組織，又包括企業(yè)組織；既包括其他社會(huì)組織，又包括個(gè)人；既包括國(guó)內(nèi)投資主體，又包括國(guó)外投資主體。因此，投資主體具有多樣性、廣泛性。2、投入內(nèi)容的一體化。新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)各個(gè)方面?！笆晃濉币?guī)劃《綱要》提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”新農(nóng)村的美好藍(lán)圖。其中最主要的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施的配套化、交通通訊網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)商品化、文教衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化、群眾生活小康化、服務(wù)體系社會(huì)化、行政管理法制化等。3、投入客體的多樣化。支持的客體是資金或財(cái)富，既包括多種形態(tài)的貨幣資金，又包括可以折合成貨幣的實(shí)物財(cái)富。4、投入運(yùn)作的市場(chǎng)化。要改變傳統(tǒng)的行政手段管理資金的方式，更多的采取政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作方式。如采取直接支持或間接支持的方式，吸引資金、技術(shù)、或人力資本的投入；采取武漢城市圈支持的方式，采取部門對(duì)口支持的方式等等。5、投入來(lái)源的法制化。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)資金的來(lái)源和管理，要逐步納入法制化管理軌道，加強(qiáng)制度建設(shè)，提供制度保障，強(qiáng)化制度監(jiān)督。新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制與傳統(tǒng)的支農(nóng)資金無(wú)論是內(nèi)涵還是外延都有本質(zhì)的區(qū)別。具有重大的意義：一是有利于調(diào)動(dòng)各方面支持新農(nóng)村建設(shè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。我國(guó)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別較大，只有舉全國(guó)之力、全民之力，才能促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。二是新農(nóng)村建設(shè)是全面的目標(biāo)，是長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要幾十年的努力奮斗。三是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容廣泛，資金來(lái)源渠道復(fù)雜，傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)方法根本不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。因此，需要從廣義上改變統(tǒng)計(jì)方法，擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍。四是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段，需要從廣義重新認(rèn)識(shí)資金和財(cái)富，以利于調(diào)動(dòng)各方面積極性支持新農(nóng)村建設(shè)。二、財(cái)政支農(nóng)投入的狀況及其分析（一）根據(jù)涵蓋范圍的不同，可以把財(cái)政支農(nóng)支出分為狹義和廣義兩個(gè)口徑。1、狹義口徑。是指中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒里“國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出”。主要包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)、林、水利、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、氣象等部門的事業(yè)費(fèi)，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。2005年的規(guī)模為2450．31億元，占總支出的7.2%。全國(guó)各個(gè)時(shí)期財(cái)政支農(nóng)情況見表1（單位：億元）時(shí)期國(guó)家財(cái)政總支出財(cái)政支農(nóng)總支出占財(cái)政總支出的比重恢復(fù)時(shí)期36．5612．634．42“一五”時(shí)期1369．8681．055．92“二五”時(shí)期2277．67254．9611．19調(diào)整時(shí)期1204．98139．7611．6“三五”時(shí)期2518．52191．227．59“四五”時(shí)期3919．44350．178．93“五五”時(shí)期5246．52614．4111．71“六五”時(shí)期6951．9612．718．69“七五”時(shí)期13800。001303．29．38“八五”時(shí)期24529。002400．809．75“九五”時(shí)期55742。005186．69．29“十五”時(shí)期128022。779579．887．52006年33930。2829758．8（資料來(lái)源于2006年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）2、廣義口徑。廣義口徑是指國(guó)家支持“三農(nóng)”的各種支出。不僅包括狹義口徑支農(nóng)支出，還包括國(guó)家用于支持農(nóng)村義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等方面的支出；維持基層政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、推進(jìn)稅費(fèi)改革等為目的的轉(zhuǎn)移支付支出以及用于“三農(nóng)”方面的其他支出。（二）湖北省支農(nóng)狀況分析。建國(guó)以來(lái)，湖北省的財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)較快，“十五”時(shí)期達(dá)到197.3億元，比“九五”時(shí)期增長(zhǎng)5倍，超過(guò)建國(guó)以來(lái)到九五時(shí)期支農(nóng)支出總和140。96億元的28.5%。2005年財(cái)政支農(nóng)支出574558萬(wàn)元，比1978年47174萬(wàn)元增長(zhǎng)11倍，而同期財(cái)政收支分別增長(zhǎng)11倍和24倍，與財(cái)政收支增長(zhǎng)持平而低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)出高低不等的特征，“五五”時(shí)期上升到14.6%，而“九五”時(shí)期下降到2．3%，“十五”時(shí)期仍然只有6．7%，低于“五五”時(shí)期7.9個(gè)百分點(diǎn)。湖北各個(gè)時(shí)期財(cái)政支農(nóng)情況見表2（單位：億元）時(shí)期全省財(cái)政總支出財(cái)政支農(nóng)總支出占財(cái)政總支出的比重恢復(fù)時(shí)期31．32“一五”時(shí)期16．071．27．5“二五”時(shí)期47．94.28.7調(diào)整時(shí)期18．952.613.7“三五”時(shí)期49．13.67.3“四五”時(shí)期81．727.79.4“五五”時(shí)期122．0617.814.6“六五”時(shí)期153．7618.812.2“七五”時(shí)期351．5725．127．1“八五”時(shí)期612．727．714．5“九五”時(shí)期1406．532．232．3“十五”時(shí)期2961．23197．36．7（資料來(lái)源于各年度《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》和《湖北財(cái)政年鑒》）農(nóng)田基本建設(shè)投入不足，生產(chǎn)條件難以改善。受財(cái)力的制約，前些年，財(cái)政支農(nóng)資金主要用在大江大河堤防工程及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)上，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入主要依賴農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)人投資。目前尚有40％的農(nóng)田不能保收,60％的農(nóng)田只能抗御5年一遇的災(zāi)害。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理。一方面，政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70％左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。另一方面，在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，表現(xiàn)為硬件投入多、軟件投入少，一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，缺乏足夠的投入保障。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門管理。這種管理模式存在問(wèn)題是，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，多頭管理，力量分散，支農(nóng)資金到位率低。普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，有些甚至被擠占、挪用。重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。三、新農(nóng)村建設(shè)投入資金規(guī)模預(yù)測(cè)目前全國(guó)新農(nóng)村建設(shè)需要多少資金，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我們根據(jù)相關(guān)資料，進(jìn)行了初步預(yù)測(cè)。時(shí)間上新農(nóng)村建設(shè)從2006年開始，以2020年全面實(shí)現(xiàn)小康的時(shí)間為限。每年需要8578.8億元，占2005年全國(guó)財(cái)政支出33930.28億元的25.3%，比2005年窄口徑的支農(nóng)支出2450億元增長(zhǎng)2.5倍。到2020年需要127519.5億元。全國(guó)新農(nóng)村建設(shè)資金的規(guī)模預(yù)測(cè)見表3、（單位：億元）項(xiàng)目年投入共需要投入標(biāo)準(zhǔn)基本建設(shè)設(shè)施270040500國(guó)家發(fā)改委的測(cè)算農(nóng)村教育222．53337．5實(shí)行免費(fèi)教育農(nóng)村衛(wèi)生3003337．5實(shí)行新型合作醫(yī)療制度，覆蓋約7億人。農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付100015000建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)730．510957。5農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)113517025農(nóng)村社會(huì)保障1490．8223622005年鄉(xiāng)村人口74544萬(wàn)人，按十分之一，人年2000元其他100015000合計(jì)8578．8127519.5湖北省新農(nóng)村建設(shè)資金的規(guī)模預(yù)測(cè)見表4、（單位：億元）項(xiàng)目年投入共需要投入標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施53.36800..4每村按300萬(wàn)元投資，全省26678個(gè)村農(nóng)村教育58．26873．9實(shí)行免費(fèi)教育農(nóng)村衛(wèi)生16．94254．1實(shí)行新型合作醫(yī)療制度，覆蓋鄉(xiāng)村人口萬(wàn)人3388。3萬(wàn)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付11165建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)15225農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)25375農(nóng)村社會(huì)保障801200按照400萬(wàn)人年2000元計(jì)算，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼10150農(nóng)村飲水0．426．3其他10150合計(jì)279．984199．7按以上預(yù)測(cè)，我省年需要279．98億元，共需要4199．7億元，占當(dāng)年總支出778。72億元的35.9%，比2005年財(cái)政支農(nóng)支出574558萬(wàn)元高出3.8倍。2006年我省對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)投入達(dá)342億元。最近我們對(duì)8個(gè)縣市進(jìn)行了調(diào)查，“十一五”期間，八個(gè)縣市新農(nóng)村建設(shè)投入需求達(dá)105.69億元，其中：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)產(chǎn)品加工需20.44億元，占19.34%；小型農(nóng)田水利設(shè)施需投資13.86億元，占總投資的13.11%；農(nóng)村教育需投資12.71億元，占12.03%；農(nóng)村道路需投資11.69億元，占11.07％；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生需5.97億元，占5.65％；農(nóng)村社會(huì)保障需3.91億元，占3.7％；農(nóng)村安全飲水為3.13億元，占2.97％；農(nóng)村文化需2.19億元，占2.07％；農(nóng)業(yè)科技推廣需2.28億元，占2.16％；農(nóng)村公共環(huán)境需2.82億元，占2.67％。與“十五”時(shí)期相比，各縣市“十一五”新農(nóng)村計(jì)劃投資呈現(xiàn)三個(gè)明顯特征：一是新農(nóng)村建設(shè)對(duì)財(cái)政投入的期望值高?！笆晃濉逼陂g，8個(gè)縣市新農(nóng)村建設(shè)需財(cái)政投入69.35億元，是2005年財(cái)政投入的13.52倍，其中需要上級(jí)財(cái)政投入55.23億元，是2005年的12.22倍。應(yīng)當(dāng)指出，以上的標(biāo)準(zhǔn)是較低的，還不全面。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然等條件的差異，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村全面建設(shè)小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)報(bào)告，2005年，東、中、西部地區(qū)農(nóng)村全面建設(shè)小康實(shí)現(xiàn)程度分別為47.6%、24.6%和1.3%，東部走完了近半路程，中部走了四分之一的路程，西部剛剛開始。因此預(yù)計(jì)到2020年新農(nóng)村建設(shè)的框架能夠建立，廣大中西部農(nóng)村的面貌將有很大改變，但總體上需要50年甚至上百年的時(shí)間，因此新農(nóng)村建設(shè)必須樹立長(zhǎng)期奮斗和長(zhǎng)期投入的指導(dǎo)思想。四、新農(nóng)村建設(shè)資金的籌措機(jī)制推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)要解決的一個(gè)核心問(wèn)題，是錢從哪里來(lái)。要堅(jiān)持因地制宜原則，堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，堅(jiān)持量力而行的原則，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)兼顧原則，堅(jiān)持政府援助與社會(huì)支持、發(fā)揮基層民主、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性相結(jié)合的原則，建立起以政府為主導(dǎo)的多元化的新農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。一是中央財(cái)政是宏觀投入的主體。在新農(nóng)村建設(shè)中，中央財(cái)政支持要發(fā)揮主導(dǎo)作用。特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障等，中央要對(duì)中西部地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度。財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)條件的資金要高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來(lái)源。二是省及省以下各級(jí)政府財(cái)政是中觀投入的主體。我國(guó)擁有多層級(jí)的政府，每一級(jí)政府都擁有一定的統(tǒng)籌調(diào)度資金、支持農(nóng)村發(fā)展的權(quán)限。在合理劃分政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的實(shí)際，要求各級(jí)財(cái)政都應(yīng)加大對(duì)新農(nóng)村的投入。特別是縣級(jí)財(cái)政要克服“等、靠、要”的依賴思想，切實(shí)擔(dān)負(fù)起本級(jí)財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的職責(zé)。市州財(cái)政也要結(jié)合本地特點(diǎn)，積極安排資金支持新農(nóng)村建設(shè)。新增稅收應(yīng)當(dāng)主要用于三農(nóng)；新增的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于三農(nóng)；國(guó)家基本建設(shè)資金增量主要用于三農(nóng)，政府征用土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯提高；轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)也要突出三農(nóng)。三是金融組織是新農(nóng)村建設(shè)資金的重要來(lái)源。當(dāng)前農(nóng)村信貸支持農(nóng)村的總量不足，農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部信貸結(jié)構(gòu)失衡；農(nóng)業(yè)信貸所占的比重較低，農(nóng)民“貸款難”的問(wèn)題突出。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮，不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。國(guó)家要出臺(tái)政策措施，解決郵政儲(chǔ)蓄的資金流出問(wèn)題，通過(guò)購(gòu)買專項(xiàng)債券等渠道用于農(nóng)村；采取財(cái)政補(bǔ)貼的辦法，鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款；改進(jìn)服務(wù)方式，擴(kuò)大農(nóng)民貸款范圍；建立多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系，滿足新農(nóng)村建設(shè)的金融需求；對(duì)農(nóng)村保險(xiǎn)進(jìn)行支持。農(nóng)業(yè)經(jīng)常遭遇自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，目前政府主要采取救災(zāi)的辦法，這種辦法以后還存在。財(cái)政開展保險(xiǎn)有三種形式：一種是建立重大自然災(zāi)害保險(xiǎn)基金，財(cái)政撥款；二種是商業(yè)保險(xiǎn)，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)在政策上優(yōu)惠；三種是農(nóng)民建立互助性保險(xiǎn)，財(cái)政給予支持。四是城市政府是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體。大力推進(jìn)以武漢城市圈建設(shè)，以武漢為中心100公里為半徑的圓域所及的城市群落，包括武漢及黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門等八個(gè)周邊城市。要采取多種形式支持農(nóng)村發(fā)展。各大中城市要切實(shí)履行“市帶縣”、“市幫縣”的責(zé)任，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，動(dòng)員城市有條件的企事業(yè)單位對(duì)口幫扶，增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用。五是農(nóng)村社區(qū)集體組織是中介投入主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是落實(shí)政府投入和聯(lián)系農(nóng)民投入的中間層次，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支柱，要強(qiáng)化“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以工建農(nóng)”機(jī)制，其任務(wù)是負(fù)擔(dān)組織本社區(qū)、本經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)田基本建設(shè)、小型水利工程、農(nóng)機(jī)、植保、科學(xué)普及等方面的投入。六是農(nóng)民是微觀投入的主體。新農(nóng)村建設(shè)受益者是廣大農(nóng)民。農(nóng)民是直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，流動(dòng)資金和勞動(dòng)力的投入應(yīng)由農(nóng)民自己負(fù)責(zé)。主要是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，改良土壤、提高地力、增產(chǎn)增收等方面的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投入和小型固定資產(chǎn)的投資。從實(shí)踐來(lái)看，廣大農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性很高?！耙皇乱蛔h”卻限定農(nóng)民投資投勞的規(guī)模(每人每年不超過(guò)15元)。從實(shí)地調(diào)查情況看，取消“兩工”、“一事一議”是在特定條件下出臺(tái)的保護(hù)農(nóng)民利益的措施，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)。實(shí)際上，很多地方已經(jīng)突破了這一限制。需要根據(jù)變化了的實(shí)際，適時(shí)調(diào)整、完善有關(guān)農(nóng)民投資投勞，從事公益事業(yè)的相關(guān)規(guī)定。七是工商企業(yè)、外資和社會(huì)其他方面的投入是必要補(bǔ)充。要?jiǎng)訂T城鄉(xiāng)社會(huì)組織和社會(huì)資本參與新農(nóng)村建設(shè)。除了政府增加投入外，重要的是動(dòng)員全社會(huì)力量參與新農(nóng)村建設(shè)，主要是投向大型種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、流通等項(xiàng)目。應(yīng)制定“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，對(duì)社會(huì)組織和資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公益性支出進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村教育、衛(wèi)生和其他社會(huì)事業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來(lái)利用當(dāng)?shù)刭Y源加快發(fā)展等。要制定一套強(qiáng)有力的支持措施，包括稅收優(yōu)惠政策、吸引外資政策、技術(shù)引進(jìn)政策、吸引人才政策，就業(yè)政策等。八是富人投入是重要渠道。共同富裕，先富幫后富體現(xiàn)了社會(huì)主義方向。清涼寨位于武漢市黃陂區(qū)蔡店鄉(xiāng)境內(nèi)，有10平方公里，境內(nèi)群山起伏，海拔800米，地貌獨(dú)特，氣候清涼，是旅游勝地。近年來(lái)區(qū)政府投資1000萬(wàn)元興建了公路基礎(chǔ)設(shè)施。區(qū)內(nèi)從事經(jīng)商致富的易友清，投資2500萬(wàn)元，在寨內(nèi)興建旅游點(diǎn)55處，成為集生態(tài)旅游、避暑休閑勝地。鄉(xiāng)政府和村級(jí)分別從門票收入中分成15%、10%的收入。今年五月正式開業(yè)以來(lái)，全年可收入500萬(wàn)元。寨內(nèi)劉家垸村有117戶，478人，耕地面積254畝，是武漢市新農(nóng)村試點(diǎn)。政府投資110萬(wàn)元，易友清投資560萬(wàn)元，進(jìn)行了村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、河道改造、新樓房建設(shè)等，目前全村實(shí)現(xiàn)了路、水、電、信息四通和水、廁、垃圾、道場(chǎng)四改的目標(biāo)，新蓋樓房9幢。同時(shí)寨內(nèi)的旅游業(yè)帶動(dòng)了農(nóng)民收入的提高。僅今年五一、十一節(jié)期間，不少農(nóng)戶開展“農(nóng)家樂(lè)”，收入3萬(wàn)多元，純收入上萬(wàn)元，全村2004年人均純收入1300元，2005年2600元，今年可達(dá)3200多元。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善對(duì)捐助社會(huì)公益事業(yè)的扶持政策，如減免企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，給予捐助人一定的社會(huì)榮譽(yù)和表彰等，積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與新農(nóng)村建設(shè)，彌補(bǔ)政府投入的不足。五、新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制創(chuàng)新在新農(nóng)村建設(shè)資金的投入上，完善支持方式，改變目前單一的、直接的、無(wú)償?shù)恼мr(nóng)方式，如按照市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)糧食價(jià)格低于市場(chǎng)的，按照差價(jià)補(bǔ)給農(nóng)民。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，采取投資補(bǔ)助、資本金注入、財(cái)政貼息等，引導(dǎo)農(nóng)民和社會(huì)的資金投入。一是通過(guò)以錢養(yǎng)事促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。我省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中，以加強(qiáng)農(nóng)村公益服務(wù)為目的，大膽創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行“政府采購(gòu)，花錢買服務(wù)”，即建立“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制，引起全國(guó)各地的廣泛關(guān)注。各地縣級(jí)財(cái)政將農(nóng)村公益性服務(wù)經(jīng)費(fèi)按照部門預(yù)算的要求，不低于省定最低標(biāo)準(zhǔn)納入年度財(cái)政預(yù)算，并分解落實(shí)到具體服務(wù)項(xiàng)目。全省縣級(jí)財(cái)政安排農(nóng)村公益性服務(wù)經(jīng)費(fèi)都比改革前有一定幅度的增長(zhǎng)，2006年達(dá)4．55億多元，比2005年增加9723．2萬(wàn)元，增幅27．1％，鄉(xiāng)平43．96萬(wàn)元，人平11．3元；基層干部和服務(wù)人員表示能夠滿足農(nóng)村公益服務(wù)的基本需要。二是投資參股。即財(cái)政以股東的身份對(duì)某一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投資，并參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和利潤(rùn)分配，實(shí)行“同股同利”。采取這種方式主要是為了募集資金，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，開發(fā)新產(chǎn)品，提高經(jīng)營(yíng)效益，迅速占領(lǐng)市場(chǎng)。三是以獎(jiǎng)代補(bǔ)或代撥，即財(cái)政對(duì)農(nóng)村開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，提高資金使用效果。四是以工代賑。這種方式適宜于農(nóng)村公益性項(xiàng)目建設(shè)。過(guò)去這一方式在許多農(nóng)村公益項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮了示范作用，應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣五是直接補(bǔ)貼。按照WTO規(guī)則中的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼屬于綠箱的范圍，可以采取十類的補(bǔ)貼措施。而我國(guó)目前只使用了五類，還有五類應(yīng)當(dāng)逐步使用。在現(xiàn)有支持水平基礎(chǔ)上，對(duì)糧棉的價(jià)格等補(bǔ)貼可增加617.5億元。測(cè)算還表明，中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、信貸以及主要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)運(yùn)、流通等補(bǔ)貼也有一定的調(diào)控空間，可在目前的基礎(chǔ)上增加1768億元。（高峰《開放經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策》中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年12月第1版）財(cái)政對(duì)農(nóng)村農(nóng)民自發(fā)從事公益事業(yè)建設(shè)生產(chǎn)某種特定項(xiàng)目直接給予補(bǔ)貼。目的是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、減少資金發(fā)放環(huán)節(jié)、確保資金全額到農(nóng)民手中。六是貸款貼息。貼息方式是指財(cái)政對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向缽行貸款承擔(dān)全部或部分付息責(zé)任，采取這種方式一般要事先確定貸款額度、貼息期限、貼息比例，主要適用于造林綠化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等。七是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是WTO的要求，即建立對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼或?qū)r(nóng)民收入的保險(xiǎn)補(bǔ)貼。采用這種方式主要是為了化解經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，讓農(nóng)民群眾吃上“定心丸”：放手大膽調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模，提高收入水平，主要適用于優(yōu)良品種的種植和養(yǎng)殖、新技術(shù)的推廣應(yīng)用項(xiàng)目，如優(yōu)質(zhì)稻種植、種桑養(yǎng)蠶、網(wǎng)箱養(yǎng)魚等。八是民辦公助。即財(cái)政對(duì)農(nóng)民自主建設(shè)，用于改善生產(chǎn)生活條件的小型公益性項(xiàng)目給予資金或物質(zhì)補(bǔ)助。采用這種方式能夠使農(nóng)民被動(dòng)建設(shè)向主動(dòng)建設(shè)轉(zhuǎn)變，使政府從包辦代替向組織引導(dǎo)轉(zhuǎn)變；能夠確保農(nóng)民籌資投勞及時(shí)到位；能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與項(xiàng)目管理的積極性，保證項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。這種方式可以通過(guò)先建后補(bǔ)、以物抵資、以工代賑的途徑來(lái)實(shí)施，主要適用于小型農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村人畜飲水、農(nóng)村道路建設(shè)等。九是購(gòu)買服務(wù)。即國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)向事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介組織、專業(yè)大戶以支付資金取得公共服務(wù)的一種形式。采用這種方式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以較少的投入取得高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。比如對(duì)農(nóng)作物病蟲害的防治可以根據(jù)病蟲害的面積、病蟲害的程度、病蟲害防治向社會(huì)公開招標(biāo)。又比如對(duì)禽流感的免疫可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)家禽飼養(yǎng)量、規(guī)模養(yǎng)殖與分散養(yǎng)殖的比例、免疫密度、疫苗成本等因素確定服務(wù)成本，然后向獸醫(yī)站購(gòu)買服務(wù)。十是風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保。即財(cái)政對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向銀行貸款或其他主體的支持實(shí)行擔(dān)保，當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者因經(jīng)營(yíng)不善或其他原因?qū)е聼o(wú)法償還貸款時(shí)，承擔(dān)還貸責(zé)任。這種方式一般是在財(cái)政資金有限，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，且需要資金量比較大的情況下，經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查論證，投資評(píng)審，信用評(píng)價(jià)，并采取相應(yīng)的反擔(dān)保手續(xù)后才采用。十一是一事一議。這既是我國(guó)新農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與建設(shè)新農(nóng)村，發(fā)揮農(nóng)民建設(shè)主體作用的有益探索。采用這一方式的關(guān)鍵是，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，切實(shí)落實(shí)從實(shí)際出發(fā)量力而行的原則。十二是私人參與。有些項(xiàng)目是公共產(chǎn)品但私人可以參與。如改廁、改灶、改下水道等，因此在中央和地方投入的同時(shí)，可以調(diào)動(dòng)私人投入的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民自主投資，以改善農(nóng)村人居環(huán)境。十三是國(guó)債支持，發(fā)行地方債務(wù)。1998年—2003年實(shí)行積極的財(cái)政政策，發(fā)揮了重要作用。目前仍然有空間。國(guó)債應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)，新農(nóng)村建設(shè)年投入1100億元，最高可達(dá)1500億元。建議用這些資金來(lái)投資新農(nóng)村建設(shè)，來(lái)搞社會(huì)保障和公用事業(yè)。通過(guò)修訂《預(yù)算法》允許地方發(fā)行地方債務(wù)支持新農(nóng)村建設(shè)。六、新農(nóng)村建設(shè)資金管理機(jī)制創(chuàng)新（一）做好“加法”，“多予”，建立長(zhǎng)期投融資機(jī)制。按照國(guó)家投入存量整體，增量向新農(nóng)村傾斜的總體分配原則，統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政資金、銀行信貸和債務(wù)資金，調(diào)整國(guó)家公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、金融資本投入結(jié)構(gòu)和債務(wù)投入結(jié)構(gòu)，確保國(guó)家投入的短期資金、中期資金、長(zhǎng)期資金結(jié)構(gòu)合理。為了全面啟動(dòng)新農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，綜合運(yùn)用各種投入手段。在實(shí)施積極財(cái)政政策中要注意發(fā)揮多種財(cái)政政策、貨幣政策和稅收政策的綜合效應(yīng)，啟動(dòng)相互對(duì)接與補(bǔ)充的作用。以政府?dāng)U大投入帶動(dòng)民間投資，以利于促進(jìn)民間資本流動(dòng)、重組擴(kuò)張的財(cái)稅政策，擴(kuò)大民間消費(fèi)支出，盡快促進(jìn)企業(yè)投資和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。當(dāng)公共財(cái)政支付困難時(shí)，以合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)支持；當(dāng)公共財(cái)政和債務(wù)支持困難時(shí)，實(shí)施貨幣結(jié)構(gòu)政策，以長(zhǎng)期貸款支持長(zhǎng)期新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)和水利建設(shè)的長(zhǎng)期效應(yīng)；提供優(yōu)惠的稅收政策給以扶持，等等。優(yōu)化我國(guó)的國(guó)債結(jié)構(gòu)和貸款結(jié)構(gòu)，發(fā)放專門用于新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、生態(tài)治理與保護(hù)的長(zhǎng)期國(guó)債和銀行貸款，相應(yīng)延長(zhǎng)這些領(lǐng)域國(guó)債和貸款的回收期限，形成新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)治理與保護(hù)的長(zhǎng)期穩(wěn)定機(jī)制。（二）做好“減法”“少取”，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。要認(rèn)真落實(shí)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和農(nóng)村義務(wù)教育收費(fèi)的各項(xiàng)政策，直接減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果。同時(shí)要推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，降低政府運(yùn)行成本。一是全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長(zhǎng)效機(jī)制。痛下決心，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果無(wú)法回避的“坎”、是必須闖過(guò)的“關(guān)”。主要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少財(cái)政支出；提高黨的執(zhí)政能力，提高政府工作效率；發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。以加強(qiáng)農(nóng)村公益服務(wù)為目的，大膽創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)改革。嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)消費(fèi)行為，對(duì)公務(wù)交通、通訊、接待等職務(wù)消費(fèi)，實(shí)行限額管理或貨幣化管理。要完善省管縣財(cái)政體制和鄉(xiāng)財(cái)縣管辦法。

二是嚴(yán)格支農(nóng)資金管理，減少損失浪費(fèi)。在財(cái)政資金的分配使用上，建議按照“政府管家、財(cái)政管錢、部門管事”原則，理順財(cái)政與部門之間的管理關(guān)系，切實(shí)改變目前部門重資金分配、輕項(xiàng)目監(jiān)管的現(xiàn)象。隨著財(cái)政改革的深入，財(cái)政編制與政務(wù)公開力度的加大，財(cái)政支農(nóng)資金管理不斷規(guī)范。但是，從近年來(lái)的審計(jì)及財(cái)政監(jiān)督檢查情況看，財(cái)政支農(nóng)資金挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資金撥付時(shí)間相對(duì)滯后，完工項(xiàng)目管護(hù)薄弱，這些問(wèn)題也制約了支農(nóng)資金效益的發(fā)揮。建議進(jìn)一步健全支農(nóng)資金公告公示制度、縣級(jí)報(bào)賬制度、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度、項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度和跟蹤問(wèn)效制度，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的績(jī)效考評(píng)。積極探索以支農(nóng)支出效果為導(dǎo)向的激勵(lì)分配機(jī)制，對(duì)資金使用效益好的地方加大支持力度。三是完善支付方式。新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)資金，直接發(fā)給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼、支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的資金，都要采取直接集中支付的方式，減少資金的中間運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，由財(cái)政直接撥付到農(nóng)戶和基層用款單位。（三）做好乘法“增效”，提高新農(nóng)村建設(shè)資金的使用效果。一是提高新農(nóng)村建設(shè)資金的使用效果。新農(nóng)村建設(shè)資金在帶動(dòng)內(nèi)需和消費(fèi)上，