行政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督機制

2行政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督機制相比于人大備案審查、司法附帶審查、公眾異著得天獨厚的優(yōu)勢。但這一機制還存在政府人員難以勝任工作，備案審查被動化、形式化，期清理不夠科學以及不同制度之間銜接不暢等五個方面的問題。為了突破前述存在的瓶頸，量，應在結合域外法系治理模式與國內地區(qū)創(chuàng)新做法的基礎上，優(yōu)化工作人員隊伍結構、盤各種形式以及系統(tǒng)性整合多種監(jiān)督制度，由此推動行政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督機制的有序行政規(guī)范性文件在法治政府建設中不可替代，然而實踐中仍存在行政規(guī)范性文件法權益的行為，問題解決之道在于加強對其審查監(jiān)督，防止出現(xiàn)“紅頭文件”亂象。目前關、司法機關和社會公眾均能對行政規(guī)范性文件進行不同程度地審查監(jiān)督，同時各主查監(jiān)督機制。其中，行政機關審查監(jiān)督作為一種內部“自我約束、自我糾錯”機制，能夠當前政府內部審查監(jiān)督機制的發(fā)展尚存在著一系列瓶頸，政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督機制研究》作為我的論文題目和研究主題，以期能夠對完善行政機2018年國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管方面要求嚴格加強對行政規(guī)范性文件的管理工作，引發(fā)理論界的廣泛關注?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要也涉及“加強行政規(guī)范性文件制定監(jiān)督管理”相關內容，其重要性不言而喻。但學界當前角度出發(fā)對行政規(guī)范性文件進行審查監(jiān)督的研究相對較少，因此本論文有助于進一步拓展當前行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督存在權力機關、司法機關、關內部監(jiān)督相較于其他機制而言具有審查范圍更全面、審查結果更具拘束力等優(yōu)勢。但從實際存在不少瓶頸，有必要對現(xiàn)階段所出現(xiàn)的問題進行深入考察，并在了解域外模式和借鑒本土先相應的完善措施。因此，本研究針對政府內部行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督機制進行深入系統(tǒng)地分英美國家一般將與“行政規(guī)范性文件”近似的概念稱為“Regulatorydocuments”或“Normativedocuments”（以下直接稱為“Regulatorydocuments”）。筆者進行域外研究分析時，選取在救濟順序方面，美國明確規(guī)定明確“窮盡行政救濟原則”即在向法院尋求司法救濟以前部的所有行政救濟途徑，有學者認為其與衡平法救濟原則相似，[1]即原告在尋求衡平保護在法院職能上，有學者認為對于“Regulatorydocuments”，法國行政法院除了常規(guī)的審職能，類似于“政府法律咨詢顧問”，既接受政府的問題咨詢，又向政府提出建議，是一種對理的不可或缺的補充機制。[3]這一觀點指出法國行政法院的雙重職能，行政法院自身具有完全府關系緊密，尤其是其中的咨詢功能更是為“Regulatorydocuments”的審查監(jiān)督提供了橋梁這里的被動審查監(jiān)督是指非因備案引起的監(jiān)督，而是由當事人所提起的監(jiān)督，類似于政復議制度中的部分規(guī)定即是典型的被動審查監(jiān)督，其將進入被動審查監(jiān)督的文件范圍局限在“據(jù)”。相較而言，域外研究中沒有“具有行政行為”這一概念，因此也很少有學者對能夠進行審在閱讀眾多國內相關期刊、專著及教材后，我國當前關于行政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督機我國學者關于行政規(guī)范性文件的探索更多側重于其司法審查制度上，對于行政規(guī)范性文開始涉及規(guī)范性文件的內部審查監(jiān)督機制。[4]隨后20多年間直接以內部監(jiān)督機制為主題的到，且發(fā)文時間集中于近10年左右，這也側面說明針對行政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督機制的盡管加強行政規(guī)范性文件內部審查監(jiān)督的研究意義已經(jīng)得到了學界不少學者的認可，而現(xiàn)實中卻難以做到，[5]有學者從法規(guī)層面指出行政復議制度存在操作上的不足，[6]有對動態(tài)清理制度重新進行檢視；[7]要么則是不再聚焦于內部審查監(jiān)督，而是更加宏觀地對整個究，比如有學者從人大、法院、政府以及社會四大監(jiān)督方向提出加強監(jiān)督的建議，[8]因而缺乏這就導致一些整體銜接問題，比如內部審查監(jiān)督主要形式之間仍處于分散狀態(tài)，暫未監(jiān)督機制，沒有得到學界的足夠重視，更沒有相應的解決措施。為此，對于內部機制的整體了解本國機制的基礎上適當了解域外相關經(jīng)驗、著重參考本土地方的創(chuàng)新探索后，來為突破本文研究擬從法治政府建設設施的大背景入手，主要針對行政機關對行政規(guī)范性文件存在的審查力量、審查備案、行政復議、動態(tài)清理以及不同機制之間如何系統(tǒng)銜接等五個方面性地深入分析，隨后在充分參考域外治理模式與本土創(chuàng)新做法的基礎上，提出了優(yōu)化相關工作備案審查制的執(zhí)行落實、明確行政復議審查監(jiān)督規(guī)定、構建因地制宜的動態(tài)清理制以及系統(tǒng)性;4行政規(guī)范性文件，即我們日常生活中人們常說的“紅頭文件。其具體定義之爭隨著2性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）的下發(fā)而告終，《通知》明確件是除國務院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關或者經(jīng)法管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。”[9]此后盡管仍有少部分學者對一方面，行政規(guī)范性文件不具有法律規(guī)范意義上的約束力，沒有在2000年施行的《中簡稱“《立法法》”）中獲得一席之地，最高人民法院也認定其“不是正式的法律淵源”，[10[11]以筆者生活的H省C市的日常行政活動來看，行政機關及其工作人員在執(zhí)法過程中，直接依規(guī)，而是具體的相關“紅頭文件”，這意味著從實踐依據(jù)的角度來看行政規(guī)范性文件甚至具有法規(guī)的效力，發(fā)揮了補充立法的效果，與此同時2015年實施的《中華人民共和國行政訴訟法》法》”）和2018年實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（解釋》”）不同程度得規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查制，從側面肯定了合法的規(guī)范性文件完全可產生拘束力，也說明行政規(guī)范性文件在司法實踐中產生了類似于規(guī)行政規(guī)范性文件所表現(xiàn)出的這樣一種在規(guī)范性文件體系中位階最低，但在實踐中特征，直接反映出其在日常生活中應用范圍之廣泛，這種廣泛性證明了其在政府的行政管理復適用將產生不可預計的負面影響，[13]因此必然需要嚴格地加以審查監(jiān)督來對行政規(guī)范性現(xiàn)階段我國對于行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督包含內外兩個方面來自權力機關等不同主圖1。下面筆者根據(jù)圖示分別進行簡要介紹，以便在全面了解其現(xiàn)有審（以下簡稱“《憲法》”）第67、104條、《中華人民共和國5（以下簡稱“《地方組織法》”）第8、9、44條具體而言，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會一般針對本級政府發(fā)查，當存在《監(jiān)督法》第30條列舉的不適當情形時，人大常委會有權予以撤銷。值得注司法機關對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督主要是指法院對其的附帶審查制，其《行訴法解釋》第十一部分“規(guī)范性文件的一并審查?！边@一附帶審查制也叫司法審查制，以具體行政行為的存在為前提，啟動方式必須是當?shù)奈募秶矁H限于該具體行政行為的依據(jù)。相比于定，[14]而在具體實踐中，法官在涉及行政規(guī)范性文件附帶審查的行政訴訟裁社會公眾對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督往往被稱為異議審查制，《憲法》第2條提供了公共法》第99條為立法性質的規(guī)范性文件提供了具體法律依據(jù)，[16]針對非立法性的其他規(guī)范性文規(guī)章備案條例》第9條有象征性地宣告規(guī)定以外，基本上散見于各地的規(guī)章或行政規(guī)范性文件，請相關部門進行審查的制度。但由于網(wǎng)絡反饋渠道不夠通暢便捷、[17]公眾知曉度和參與度不高行政機關對于行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督主要是指政府內部采取的一系列監(jiān)督方門”及其上級部門的視角進行監(jiān)督的制度，這也是本文的研究重點，筆者為了論文體系的完如前所述，政府內部審查監(jiān)督具有其他監(jiān)督機制所不可比擬的優(yōu)勢，自2017年以先后發(fā)布了數(shù)份政策文件來致力于規(guī)范對行政規(guī)范性文件的管理和監(jiān)督，[18]重點關注之下行序更加規(guī)范，審查監(jiān)督形式逐漸豐富，初步建立了覆蓋行政規(guī)范性文件從起草到失效全過程的雛形，其運行基本流程見圖2。但在宏觀和較為分散的政策主要指導之下，機制尚欠缺一定的微一套機制實際操作起來仍存在一些問題，因此需要我們對內部審查監(jiān)督主要形式逐一介紹后6“生產”的過程性監(jiān)督，法律法規(guī)層面上目前只有《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱一般來說，自我審核主要是政府規(guī)范性文件的起草單位在進行內部合法性審核且有必要制定的前提下，移送本級政府司法行政部門進行合法性審核；部門規(guī)范性文件則是直接核機構進行合法性審核。除了最重要也最基礎的合法性審核以外，地方規(guī)定中還存在其他形式慶市明確規(guī)定經(jīng)過合法性審查后還要進行完《憲法》第89、108條和《地方組織法》第59條為備案審查制提供了法律依據(jù)，《法規(guī)規(guī)里建設性地提出要針對其他規(guī)范性文件建立相關的備案審查制度，對于具體制度設計則具體而言，各省對于備案審查制的規(guī)定大體保持了一致，基本思路均為：針對定時間內報送上一級人民政府備案（省級政府規(guī)范性文件除外，其向人大常委會報備）；部門這一制度早在1999年實施的《中華人民共和國行政復議法》（以下稱“《復議法》”體行政行為所依據(jù)的文件進行一并的審查申請，類似于“不告不理”，屬于第27條中行政復議機關在對具體行政行為進行審查時，主啟動方式都依賴于當事人的復議申請，但區(qū)別在于當事人提起復議時是否有一并提出文件因行政規(guī)范性文件的清理機制會因現(xiàn)實各種因素隨相對動態(tài)的監(jiān)督方式。[21]這一機制當前也主要體現(xiàn)在各類中央政策性文件和地方各省市的有學者質疑這一機制不屬于監(jiān)督行為，而是文件的制定機關對其自我完善的過程，反審查的監(jiān)督對象，[22]對此筆者并不完全贊同，清理活動屬于對文件的再次檢查，即審查評估程序，應當屬于制定機關在文件生效后對文件的自我審查監(jiān)督，同時部分省關和制定機關提起，因此筆者認為動態(tài)清理制度應當屬于文件制定機關的自我監(jiān)督高素質人才隊伍能夠有效促進一個制度的嚴格落實和有序發(fā)展，政府內部對然也是如此。審查監(jiān)督工作內容任務繁多且專業(yè)性強，對工作人員的數(shù)量和工作能力都有政府工作人員的數(shù)量問題主要表現(xiàn)為審查力量配置薄弱。實踐中各省市的情況不盡一致，政府規(guī)范性文件103件、市直部門規(guī)范性文件80件、合法性審核并向省政府備案審查23件市政府涉及領域廣泛，除了常見的行政審批、房屋征收以外，還會涉及到生物醫(yī)藥、食品加工、環(huán)境領域，更加重了審查監(jiān)督工作的困難。筆者在與相關工作人員溝通時翻閱了其整理后報送省政料，比較少的如《C市人民政府辦公室關于印發(fā)<C市支持XXXX產業(yè)發(fā)展的十條政策措施>的通知》有7市人民政府辦公室關于印發(fā)<C市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案>的通知》達1政府工作人員在文件審查監(jiān)督上出現(xiàn)了能力不足的問題，具體表現(xiàn)為經(jīng)過內部合法性審核隨著法治政府建設實施的全面推進，沒有嚴格把關便出臺諸如根據(jù)其司法局規(guī)范性文件管理科近兩年對政府規(guī)范性文件送審稿進行合法性審核的情況來看具體來說，在《C市人民政府辦公室關于促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的實施意見》先安排貸款資金”等本應由市場調節(jié)和企業(yè)自主經(jīng)營管理的越界規(guī)定，同時在“優(yōu)化養(yǎng)老規(guī)定為65周歲的老年人，直接與《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下稱“《老年人規(guī)定相沖突，而這一文件草案已經(jīng)征求了市國土局、市人社局等10個政府部門意見并通過部合法性審核；又如《C市人民政府辦公室關于印發(fā)<C市扶持中藥材種植基地建設的政策措設專項引導基金”部分應當征求縣（市）意見而沒有征求，違反了《C市人民政府工作規(guī)則案文本也已征求了市財政局、市市場監(jiān)督管理局等在內的8個政府部門意見并通過了起草部此外，除了自我審核不到位以外，工作人員在對行政規(guī)范性文件的區(qū)分與識別方面也現(xiàn)在相關政府官網(wǎng)的信息公開部分，有的政府網(wǎng)站一股腦兒地把所有政府文件不加區(qū)分地放入一個欄目中，缺乏規(guī)范性文件的邊界意識；有的政府雖建立規(guī)范性文件專欄，但將不屬于行政規(guī)范性文件范疇的比如內部人事任免等文件也歸入其中，[24]這反映出部分工作人員缺乏對行政規(guī)范性文件基本的判斷，錯誤判斷之下會增加后續(xù)的審查備案、動態(tài)清理等一系列工作的負擔，例如北京市財政局在2019年便因此清理了213件本不屬于行政規(guī)范性文件范疇的“行政規(guī)范性文件”，[25]河北省司法廳在通報2021年規(guī)范性文件備案工作時，發(fā)現(xiàn)仍然有3件非行政規(guī)范性文件報送備案。[26]誠然政府部門已經(jīng)在盡力遵守文件制定程序和提高文件質量，但不可否認的是，當前還是工作人員法學知識有限、實務經(jīng)驗不夠，能力不足對行政規(guī)范性文件進行內部自我審核，導這一問題主要是針對備案審查制，由上所述，備案審查工作應然、實然上都屬于同一上這一機制包含著備案和審查兩個階段，先備案存檔、再進行審查，為遞進關系。[27]這8案文件依舊生效，因此制定機關很容易不以為意，沒有主動備案的積極性，根據(jù)上述已提《關于2021年度政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案工作情況的通報盡管河北省司法廳通報時對這一數(shù)據(jù)沒有進行細分導致含有政府規(guī)章，但由于規(guī)章占比極可以看出，備案的主動權在制定機關，如果其不及時備案甚至干脆不備案，那么負責以發(fā)現(xiàn)，另一方面就算發(fā)現(xiàn)也無可奈何，因為對于責任人員大多也只有責令限期改正、不改正癢的懲罰措施，只有在造成侵權或者重大不良后果時，才會對相關責任人員給予處分，[29]所對于文件備案審查的相關信息公開也不完全透明，部分省市目前可以做到公開備案文件目如河北省、河南省，但通報僅僅只是圍繞是否及時報備、是否為行政規(guī)范性文件、郵寄方式單通報；還有省份能夠進行備案審查情況的通報，如青海省，但其官網(wǎng)上只有對通報的籠統(tǒng)全文，且概括中對審查問題也只是列舉式的泛泛而談，比如“界定不準確、內容不合法”這行政復議一并審查行政規(guī)范性文件制度一直以來都被詬病救濟范圍過于狹窄、啟法機關之所以堅持將復議一并審查的文件限制在“具體行政行為的依據(jù)”，主要還是考慮么會大大加劇復議機關的工作壓力。從實際的視角出發(fā)，當前一味地控訴復議審理范圍狹并不現(xiàn)實，這也不是筆者論述的重點。筆者認為，如果符合這個狹窄救濟范圍內的案例能一制度就算完成了其基本使命，但目前的問題在于，在這個范圍內的案例由于法條的含糊具體來說，法條的含糊性與空白均與《復議法》第26和27條有關，其中含糊性的行政機關”和“有權處理的國家機關”到底該如何界定。[31]介于上述兩條文的原理相似，例，當復議機關對具體行政行為的“依據(jù)”無權處理時，即需轉送有權處理的國家機關，按指該文件的制定機關或者監(jiān)督機關，由于條文中規(guī)定的是“國家機關”，那么除了行政內部在《復議法》沒有明確的前提下，似乎轉送給誰都是可行的，但對于復議機關和當事人來且部門之間容易“互踢皮球”導致行政效率低下。同時轉送之后，機關之間如何對接工作沒有不處理或者不按時處理的責任也沒有規(guī)定，工作對接和責任追究方面的法條空白很有可能讓救動態(tài)清理制本就是事后清理，事后清理科學及時便能達到較好的監(jiān)督效果，但由于部時間間隔設置不夠科學合理，實踐中也落實不力，從而影響到了動態(tài)清理制監(jiān)督效果的發(fā)揮，使“事后”演變成了如湖北省卻將文件的有效期和清理間隔均定為5年，[33]一方面讓定期清理制度對清理督的意義，另一方面相對于2年的清理間隔，與有效期相同的5年間隔未免過長，如果不當，則很容易造成問題文件的負面影響持續(xù)擴大，讓定期清理變成了“馬后炮”式9隔2年清理的省份如浙江省，筆者隨機選擇了省政府中某具體職能部門后下一次定期清理是在2018年，沒有嚴格遵循定期2年清理，這也可能造成部分應當清理的上述中央專門文件中對打造相關信息平臺也進行了部署，筆者在各大政府網(wǎng)站進行檢文件信息共享的一體化管理平臺尚未完全建立，普遍表現(xiàn)為內容分散、各自為政，缺乏但是這一專欄中缺乏有關的自我審核、備案審查、復議、清理等對文件進行審查監(jiān)督的信息，文信息主要分散在網(wǎng)站的各個角落，至于具體文件的自我審核過程、是否存在復議申請等信息則微江省已經(jīng)建立了全省政府網(wǎng)站信息統(tǒng)一檢索平臺，可以實現(xiàn)對全省政府的相關信息進行檢索，但性文件進行檢索時，出現(xiàn)的檢索結果無論是從發(fā)布時間上、還是審查監(jiān)督程序上都比較混亂，沒市可見一斑，這反映出當前運用大數(shù)據(jù)等科技手段去實現(xiàn)文件監(jiān)督管理的效果并不理想這里的銜接空白主要是指在探索以行政內部審查監(jiān)督體系為出發(fā)點的內部與外部機制將行政內部審查監(jiān)督與人大的審查監(jiān)督、社會公眾的異議監(jiān)督以及司法機關的附帶審查制的存在并提出相應的完善措施，實屬不易，因此筆者從中選擇挑選較有代表性的內部與司法機關在審查總體來說，司法機關的附帶審查與行政內部審查監(jiān)督理論上存在多處碰撞，過法機關認定不合法時，應當向文件制定機關發(fā)送司法建議，由于制定機關在制定文件時已核，因此其書面回復可能與司法機關的意見相左，此時文件制定機關是否中只規(guī)定法院對于情況緊急有停止執(zhí)行相關文件的建后被提起司法附帶審查但備案審查的工作還在進行中，此時雖沒有結論沖突，但司法機關案審查工作產生影響，目前不得而知；若備案審查工作已經(jīng)完成，不合法的文件會被糾正其進行審查認定的情況下，只能是備案審查認為文件合法，此時二者的審查結論便存在沖當然如果該案件經(jīng)過了行政復議的一并申請審查制，則還“行政規(guī)范性文件”比較具有中國特色，域外法系中鮮有完全對應的概念，如上述緒論部分所提及，英美一般與此較為相近的抽象行政行為概念被稱為“Regulatorydocuments”或“Normativedocumen美國對于“Regulatorydocuments”或者與其相類似的解釋性法規(guī)（Regulations）的富，從聯(lián)邦到地方包括事前救濟的重大規(guī)制活動審查、事后救濟的行政聽證辦公室其中最典型的特點是“窮盡行政救濟”原則，即在救濟順序上行政救濟優(yōu)先于司法救性文件的審查監(jiān)督上的“復議訴訟自由選擇”模式有較大區(qū)別，鑒于我國行政復議制在解決審查人員有限、工作能力不足的問題上，浙江省的做法為我們提供了一個好的思路。早省便陸續(xù)開始引入第三方力量來“支援”審查監(jiān)督工作，由13名來自法學、經(jīng)濟學等據(jù)統(tǒng)計在成立當年的前三個季度，浙江省法制辦工作人員在專家組的輔助之下，發(fā)現(xiàn)了存在件，可以說專家組為省一級的法制部門提供了充足的“外援”支持，[38]審查監(jiān)督機制在人員在解決審查工作流于形式的問題上，四川省的實踐值得參考借鑒。交叉互審制是2019年四案審查新方式，并出臺了相關試行辦法，其基本思路為：針對報備給省司法廳的市一級政門規(guī)范性文件，以“培訓+工作會”的形式，在回避原則的基礎上分門別類整合后交給相應的審審查組則是由廳局級的備案審查工作部門（即一級的政府行政司組成，讓上述工作人員去審本應由四川省司法廳審查的文件，看似與審查備案的規(guī)定相違背，[4叉互審是由四川省司法廳組織，且模式是“培訓+工作”，前一階段的培訓當然是由司法廳工作的工作也是在司法廳的監(jiān)督之下集中完成，在依舊體現(xiàn)了行政內部層級監(jiān)督。同時理論教學與提高備案審查工作人員的能力，又分擔了繁重的工作，高效且專業(yè)。根據(jù)四川省司法廳的公開這一制度的亮點在于能夠有效解決備案后不審查或者走過場形式審查的問題，“回避原對比重慶市2015年和2019年發(fā)布的兩版《行政規(guī)范性文件管理辦法》，可以看到其在清理本次重慶市對清理制度的改革主要體現(xiàn)在有效期和定期清理制度上。具體來說，有效期為“根據(jù)實際需要規(guī)定”，可以有效防止以往固定有效期一旦屆滿后可能存在的效力未及時銜理制度則直接取消，改為及時清理制度并輔之以專項清理，由此建立一種靈活而長效的動態(tài)清機關工作人員的法學理論與實踐水平提出了較高的要求，但是配合得當，可以取得比固定有效2018年，上海市首創(chuàng)一府兩院三方規(guī)范性文件審查銜接制度，[41]又稱府院銜接或府院這一制度意在府院之間打造銜接嚴密的六大工作機制，筆者認為其中的涉訴材料共享極大的參考價值。涉訴材料共享機制中，行政機關會及時將其文件的制定和內部監(jiān)督的相幫助法院充分、科學地審理文件，減少不必要的結論沖突；協(xié)同配合機制中，國家機關之發(fā)出的司法建議，行政機關一般會及時聽取并采取清理等措施。這一制度在行政和司法之浙江省一改一味地增加編制引入第三方“外援”的做法讓人眼前一亮，目前看來也確筆者認為，第三方參與制最大的特色在于引入“外援”分擔不可承受的審查監(jiān)督可以因地制宜，如上述所提浙江省的專家組集中在省級，但事實上省級的配備力量往往較強，專家組的存在更多是“錦上添花”，我們在推廣時可以將重心放在配備力量更弱的基層；同時在對象方面，很多省份可能并不像浙江省專家學者云集，且基層方面也沒有足夠的財政支持組建專家組，因此對于基層的壓力緩解，借鑒浙江省做法的思路，可以依托其他第三方比如當?shù)氐闹伤蛘哂薪?jīng)驗的法律顧問，并可以將其輔助審與此同時，我們需要明確的是，無論是專家組、律所還是法律顧問，雖然專業(yè)作為輔助力量，政府部門不能因為可以引入第三方便全權外包出去，讓本職工作人員“躺因此在有效緩解了工作負擔重的問題的基礎上，可策文件解讀等多種方式的法治培訓，并輔之以適度的培訓考核以便更好地提高其知識儲備性文件進行精準識別，也不再出現(xiàn)文件內容明顯與上位法抵觸或嚴重違反程序等明顯違法展主要是考慮到定期培訓容易變成硬性任務讓人滋生抵觸情緒，且學習效果也不佳，因此限期改正即可，這樣規(guī)定的效果從上述河北省司法廳通報的數(shù)據(jù)來看并不理想，在有所筆者認為，可以適當采納黑龍江省的思路，[42]對不報備的文件進行了相對嚴格因此在改進這一問題時，可以以或者發(fā)布相關文件區(qū)別對待，對相關責任人員規(guī)定相對嚴格的責任機制，比部門和直接負責人員，限期改正或者通報批評的責任方式已不能讓其引起重視，可以考合法可行的情況下與其獎金掛鉤，讓其意識到備案并非可有可無，而是一項工作職責，由此來實備案審查制流于形式主要有不備案和不審查兩種情形，不備案問題上述已經(jīng)提出對查或者存檔式形式審查的問題，筆者認為可以參考四川省的交叉互審的思路，在貫徹回避查工作會，至于具體的形式則可以因地制宜，比如可以在省司法廳的組織下，將市級司法也需要透明化，否則是否審查難以判斷，這一制度很容易失去其監(jiān)督的意義，而變當前人大常委會將修改《復議法》列入了202（征求意見稿以下簡稱“征求意見稿”）中取消了“具體界定，理論上雖有多種可能，但為了實際的可操作性需要將其明確，筆者建議將其限定為文件機關，既可以防止制定機關自己做自己的法官，又能兼顧行政內部處理的專業(yè)性和實效性；二機關是否及時處理，以及未能及時處理責任如何追究等具體問題也要進行相應規(guī)定，征求意見機關應在60日內依法處理，但沒有覆蓋到有權機關未及時處理的責任追究，為了防止復議監(jiān)督另一方面，若修訂后的《復議法》未能對此進行一一回應，筆者認為也可以通過對于動態(tài)清理制存在滯后的問題，誠然固定有效期和定期清理制度在行政規(guī)范性文件內容量不清楚的時期起到過倒逼制定機關重新審視文件的積極作用，但這一措施從設立初衷來看量繁多、管理混亂問題的無奈之舉，[46]眼下這一情況已有較大的改善，行政規(guī)范性文件從理，監(jiān)督體系雖有分散但也初具規(guī)模，此時罔顧社會發(fā)展規(guī)律和法律法規(guī)變動的現(xiàn)實情況而筆者建議可以結合各地的實際情況來對動態(tài)清理制進行調整，對待行政規(guī)范性文律素養(yǎng)較高且實踐經(jīng)驗充足的省市地區(qū)，可以仿照重慶市的做法對動態(tài)清理制進行適度調整，和定期清理制度，加強及時清理并輔之以專項清理；對于尚沒有這個條件的省市地區(qū)，則需落實，嚴格按照間隔期限進行清理工作，同時針對部分有效期到期仍需繼續(xù)實施的文件要做障事后清理的有效性。至于如何認定是否達到前述條件，各省市則可以自行經(jīng)濟水平、工作當前行政機關利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段去公布行政規(guī)范性在大數(shù)據(jù)時代背景下，地方各省市政府今后應當主動順應這一形勢，整合與行政規(guī)范性文過程信息。依舊以浙江省為例，針對現(xiàn)有的行政規(guī)范性文件專欄，將現(xiàn)行有效的文件中增加監(jiān)督信息，對涉及到行政復議、清理的文件另外開辟專門板