2024年日本專(zhuān)題研究：穩(wěn)健財(cái)政與功能財(cái)政之間的搖擺

2024年日本專(zhuān)題研究：穩(wěn)健財(cái)政與功能財(cái)政之間的搖擺戰(zhàn)后日本財(cái)政：從預(yù)算平衡到靈活調(diào)整階段一戰(zhàn)后重建及高增時(shí)期（1945-1971），強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡戰(zhàn)后重建期間（1945-1954），確立收支平衡原則以抗通脹。二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受損，財(cái)政系統(tǒng)承壓，通脹也迅速攀升。為恢復(fù)生產(chǎn)力，日本政府頂著巨大赤字向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)注入財(cái)政資金，而這導(dǎo)致了財(cái)政收支缺口以及通貨膨脹的進(jìn)一步惡化。面對(duì)上述困境，日本官方從二戰(zhàn)前及二戰(zhàn)期間政府債務(wù)貨幣化中吸取了慘痛的教訓(xùn)，在1947年3月31日生效的《公共財(cái)政法》中確立了預(yù)算平衡原則，禁止政府發(fā)行赤字融資債券（國(guó)家支出應(yīng)由公債或借款以外的收入提供資金。公共工程費(fèi)用、投資和貸款可以在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的數(shù)額范圍內(nèi)發(fā)放或借入）。此外美國(guó)出于扶持日本、復(fù)興日本經(jīng)濟(jì)的目的，提出了以綜合平衡預(yù)算為核心的道奇計(jì)劃。該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)通過(guò)增加稅收及投融資、減少支出來(lái)壓縮財(cái)政赤字，借此達(dá)到遏制通脹的目的。計(jì)劃推出后日本稅收收入預(yù)算明顯上行，實(shí)際收支的缺口也得以彌合。至1955財(cái)年日本收支總體均保持平衡，債務(wù)的負(fù)擔(dān)率也大幅下降。經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)期（1955-1971），財(cái)政收支同步增長(zhǎng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減弱。戰(zhàn)后十年，日本經(jīng)濟(jì)步入全面復(fù)興。在政府增長(zhǎng)優(yōu)先、貿(mào)易立國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的指引下，日本設(shè)備投資、對(duì)外出口及國(guó)內(nèi)消費(fèi)均實(shí)現(xiàn)迅速增長(zhǎng)，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的繁榮（該階段日本GDP增長(zhǎng)率中樞接近10%，歷經(jīng)4次景氣）。這也在快速增長(zhǎng)的財(cái)政收支規(guī)模上得到了體現(xiàn)：1955至1971年一般賬戶的財(cái)政收入增長(zhǎng)近八倍，而得益于稅收收入的強(qiáng)力支持，財(cái)政支出也同步飛速上行，尤其是公共投資支出。平衡預(yù)算原則下債務(wù)負(fù)擔(dān)率整體則呈下行走勢(shì)。階段二經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)時(shí)期（1972-1990），債務(wù)依存度先升后降經(jīng)歷過(guò)戰(zhàn)后的重建及“追趕式”高增，日本經(jīng)濟(jì)增速于20世紀(jì)70年代起步入穩(wěn)定增長(zhǎng)期。外部沖擊疊加國(guó)內(nèi)高增長(zhǎng)機(jī)制失效，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中樞相比上一階段明顯下移，相應(yīng)也影響了財(cái)政政策的方向。1972至1990年日本財(cái)政支出以80年代為分野，整體呈先上后下的走勢(shì)，期間存在階段性的調(diào)整。1971-1979年，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)迫使當(dāng)局采取積極財(cái)政，債券依賴率飆升。財(cái)政擴(kuò)張應(yīng)對(duì)匯率轉(zhuǎn)向帶來(lái)的衰退壓力。1971年8月“尼克松沖擊”導(dǎo)致1美元換360日元的固定匯率制度難以為繼，日本不得不轉(zhuǎn)向浮動(dòng)制匯率，而日元升值造成的衰退壓力也給財(cái)政帶來(lái)挑戰(zhàn)，官方?jīng)Q定在原則之內(nèi)采取擴(kuò)張性政策。一方面擴(kuò)大了1972年財(cái)年的預(yù)算規(guī)模并批準(zhǔn)了補(bǔ)充性預(yù)算，也增加了公共工程、社會(huì)保障等方面的支出，同時(shí)官方?jīng)Q定大量發(fā)債以保證財(cái)政資源；另一方面官方的擴(kuò)張相對(duì)克制，財(cái)政制度委員會(huì)要求政府發(fā)債遵循建筑債券原則，即僅發(fā)行不需要專(zhuān)門(mén)立法的建設(shè)債券而非赤字融資債券。1973年財(cái)政邁向激進(jìn)。田中角榮接管內(nèi)閣之后試圖以激進(jìn)預(yù)算拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，預(yù)算申請(qǐng)總額同比明顯增長(zhǎng)。財(cái)政的大規(guī)模刺激導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的跡象，再加上第一次石油危機(jī)的外生沖擊，財(cái)政政策轉(zhuǎn)為以抑制需求、保持價(jià)格穩(wěn)定為優(yōu)先。1974年財(cái)年政策顯著緊縮，公共工程支出受限。1985-1990年，《廣場(chǎng)協(xié)議》后多目標(biāo)并行的財(cái)政管理。?政府繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政重建，削減預(yù)算支出。1985財(cái)年預(yù)算的編制體現(xiàn)出政府持續(xù)執(zhí)行財(cái)政整頓的立場(chǎng)。除減少支出之外，日本官方對(duì)補(bǔ)貼的整合以及合理性也愈發(fā)重視，因此決定重新審查地方的財(cái)政措施，此外還推出了國(guó)企民營(yíng)化的政策。日元升值型衰退加大財(cái)政調(diào)控難度。1985年9月《廣場(chǎng)協(xié)議》后日元的升值造成了經(jīng)濟(jì)衰退，政府?dāng)U內(nèi)需的必要性加強(qiáng)。與此同時(shí)，日本官方并未放棄財(cái)政重建的計(jì)劃，并且為了完成重建目標(biāo)，日本政府還計(jì)劃徹底審查稅收、推進(jìn)稅收改革。在上述多目標(biāo)并行驅(qū)動(dòng)之下，官方采取控制初步預(yù)算、批準(zhǔn)補(bǔ)充預(yù)算以及提出綜合經(jīng)濟(jì)刺激的舉措。初步達(dá)成整頓目標(biāo)?？紤]到經(jīng)濟(jì)承壓的背景下不易實(shí)現(xiàn)稅收收入增加，收支缺口還是有賴赤字債券融資來(lái)彌補(bǔ)，因此升值衰退期間財(cái)政整頓取得的進(jìn)展有限。1986年預(yù)算中日本對(duì)于赤字融資債券的削減規(guī)模并不算大，1985年的補(bǔ)充預(yù)算中還額外發(fā)行了赤字融資債券以增強(qiáng)支付能力。不過(guò)隨著日本迅速轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，特別赤字融資債券的預(yù)算規(guī)模也盡可能減少，1988財(cái)年財(cái)政預(yù)算中赤字融資債券下降了1.83萬(wàn)億日元，1990財(cái)年預(yù)算中未發(fā)行赤字融資債券，最終在1991年停發(fā)赤字債券，實(shí)現(xiàn)了此前制定的第一階段改革目標(biāo)（使政府財(cái)政擺脫對(duì)赤字債券的依賴）。階段三大衰退時(shí)期（1991年至今），政策在“松”與“緊”之間來(lái)回?fù)u擺20世紀(jì)90年代，財(cái)政刺激密集。泡沫經(jīng)濟(jì)破滅之后，日本政府推出一系列大規(guī)模財(cái)政刺激方案以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困境。首個(gè)方案于1992年8月編制完成，自此官方每年均會(huì)宣布新的一攬子計(jì)劃（1996-1997年因經(jīng)濟(jì)短暫復(fù)蘇及財(cái)政整頓政策除外）。該階段的財(cái)政刺激呈現(xiàn)出頻率高、規(guī)模大的特點(diǎn)。1992年8月至2001年12月共實(shí)施12個(gè)財(cái)政方案，其中8個(gè)計(jì)劃的總規(guī)模占GDP的比重超2%，最大的甚至接近5%。一攬子刺激方案以補(bǔ)充預(yù)算的形式部署，納入政府的額外支出，支出方向包括公共工程、政府金融機(jī)構(gòu)對(duì)住房和中小企業(yè)的貸款、減稅、就業(yè)等，其中公共工程是一攬子方案的主要刺激方向，對(duì)其投資支出金額占比居前。21世紀(jì)初，重新開(kāi)啟財(cái)政整頓。不斷累積的政府債務(wù)導(dǎo)致強(qiáng)勁財(cái)政刺激難以持續(xù)踐行，日本重啟財(cái)政整頓。其實(shí)這并非泡沫破滅后的首次緊縮嘗試，早在1995-1996年經(jīng)濟(jì)短暫復(fù)蘇期間，橋本首相便開(kāi)啟過(guò)短暫的整頓實(shí)踐。為彌補(bǔ)此前的所得稅削減，官方在1997年4月將消費(fèi)稅稅率由3%提升至5%，同年11月又頒布《財(cái)政結(jié)構(gòu)改革法》，提出到2003年財(cái)政年度將財(cái)政赤字下調(diào)至國(guó)內(nèi)GDP3%的主要目標(biāo)，同時(shí)對(duì)于主要支出項(xiàng)目也設(shè)置了相應(yīng)的目標(biāo)值。后因亞洲金融危機(jī)及日本國(guó)內(nèi)的銀行危機(jī)，1998年上述法案暫停實(shí)施。2001年小泉內(nèi)閣再次開(kāi)啟財(cái)政整頓，將恢復(fù)財(cái)政穩(wěn)健作為首要的議程。具體包括以下部分：政府發(fā)債方面，限定2002年起每年國(guó)債發(fā)行不超過(guò)30萬(wàn)億日元；收支平衡方面，設(shè)置2010年初基本實(shí)現(xiàn)收支盈余的目標(biāo)，同時(shí)重點(diǎn)削減支出，尤其是公共投資相關(guān)的支出；社會(huì)保障方面，先后引入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老金改革，上調(diào)職工醫(yī)療個(gè)人承擔(dān)比例和養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取年齡，促進(jìn)社會(huì)保障繳款的增加。這次整頓終結(jié)于全球金融危機(jī)的爆發(fā)，面臨世界經(jīng)濟(jì)放緩及其對(duì)需求的負(fù)面沖擊，日本稅收收入收縮，減少發(fā)債的承諾難以繼續(xù)執(zhí)行，因此危機(jī)出現(xiàn)后官方取消了基本平衡的收支目標(biāo)。日本財(cái)政赤字貨幣化的實(shí)踐什么是財(cái)政赤字貨幣化？財(cái)政赤字貨幣化強(qiáng)調(diào)財(cái)政主導(dǎo)性，所受爭(zhēng)議較大。何為財(cái)政赤字貨幣化？本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是央行發(fā)行貨幣以彌補(bǔ)財(cái)政赤字，狹義方式而言則為“中央銀行在一級(jí)市場(chǎng)直接購(gòu)買(mǎi)政府債券”。財(cái)政赤字貨幣化涉及貨幣與財(cái)政的協(xié)調(diào)合作，但更傾向于稅收驅(qū)動(dòng)貨幣，貨幣為財(cái)政所用，央行缺乏獨(dú)立性。該政策手段的可行性支撐來(lái)自非主流的現(xiàn)代貨幣理論（ModernMonetaryTheory,MMT），歸屬新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，主張是“在不引發(fā)通脹的前提下，政府應(yīng)追求充分就業(yè)”。強(qiáng)調(diào)的是“功能性財(cái)政”而非“穩(wěn)健性財(cái)政”，即財(cái)政開(kāi)支不受平衡預(yù)算的約束，無(wú)需量入為出，發(fā)行主權(quán)貨幣的政府可支付以本國(guó)貨幣計(jì)價(jià)的任何商品及勞務(wù)，通脹可控的情況下政府債務(wù)沒(méi)有上限。上述觀點(diǎn)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論相悖，因此財(cái)政赤字貨幣化及其背后的MMT理論在國(guó)內(nèi)外均受到較大爭(zhēng)議，也一直處于邊緣性地位。日本財(cái)政赤字貨幣化的經(jīng)驗(yàn)日本是否施行MMT并無(wú)確定性結(jié)論。MMT本是邊緣性學(xué)派，在主流市場(chǎng)的認(rèn)可度不高，也缺乏與其他理論相區(qū)分的嚴(yán)格邊界，鮮有國(guó)家表明遵循該理論進(jìn)行宏觀政策的設(shè)計(jì)制定。外界將日本視為MMT理論的實(shí)際踐行者，認(rèn)為日本政府90年代后的超寬松政策帶有財(cái)政赤字貨幣化的屬性，對(duì)此日本政府官員則予以否認(rèn)，強(qiáng)調(diào)央行購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的舉措是為了執(zhí)行貨幣政策以達(dá)成2%的通脹目標(biāo)，而非為財(cái)政赤字融資。在制度層面日本官方也設(shè)立了嚴(yán)格的約束條件。《財(cái)政法》第5條規(guī)定，日本央行原則上不能認(rèn)購(gòu)國(guó)債（如果有特殊原因，日本央行可通過(guò)國(guó)會(huì)的集體決議，在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債）。但不得不承認(rèn)的是，泡沫破滅后日央行一系列操作的確為財(cái)政融資提供了便利，客觀上來(lái)看與MMT財(cái)政赤字化的手段也是相似的。日本財(cái)政赤字貨幣化的影響MMT可“救急”難“治本”，可能引發(fā)多種風(fēng)險(xiǎn)。除了日本之外，許多國(guó)家對(duì)于赤字貨幣化的使用也都制定嚴(yán)格的制度約束，明令禁止央行對(duì)財(cái)政透支，即使允許也大多是處于平滑稅收波動(dòng)的暫時(shí)性操作，融資條件也都有法律的提前規(guī)定，防止政府對(duì)于這一非常規(guī)政策的過(guò)度使用。政策制定者對(duì)于MMT的謹(jǐn)慎態(tài)度或受非常規(guī)政策效用的邊際遞減性影響，更主要的可能出于對(duì)MMT實(shí)踐所含隱患的擔(dān)憂。一方面隨著市場(chǎng)預(yù)期逐漸形成，MMT模式的刺激效應(yīng)將趨于弱化，長(zhǎng)期實(shí)施未必有效；另一方面，赤字貨幣化的操作可能導(dǎo)致多類(lèi)挑戰(zhàn)。一則，政府不受預(yù)算限制地增加支出涉及到財(cái)政紀(jì)律的問(wèn)題，存在政府部門(mén)高杠桿、債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)；二則，央行印鈔直接為政府支出提供資金削弱了央行自身的獨(dú)立性，要實(shí)現(xiàn)央行與財(cái)政緊密協(xié)調(diào)的同時(shí)明確彼此的邊界，這在實(shí)操中很難得到保證；三則，政府部門(mén)主導(dǎo)社會(huì)資源配置的模式將導(dǎo)致實(shí)體對(duì)