論行政決策的科學(xué)化與民主化分析研究 公共管理專業(yè)

內(nèi)容摘要行政決策是政府管理的首要環(huán)節(jié)和履行各項(xiàng)政府職能的基礎(chǔ)，而推進(jìn)行政決策的科學(xué)化與民主化則是推進(jìn)我國政治體制改革的一個(gè)著眼點(diǎn)。我國行政決策制度建設(shè)和政策法規(guī)方面已經(jīng)取得了不小的進(jìn)展與成效，但是與西方國家的行政決策科學(xué)化、民主化程度相比，我國仍有很大的發(fā)展空間。針對這些問題，本文在明確行政決策的科學(xué)化與民主化的概念的基礎(chǔ)上，回顧了我國行政決策科學(xué)化和民主化的進(jìn)程，并肯定了黨和政府取得的成果，最后根據(jù)實(shí)際提出了相對有效的優(yōu)化建議。關(guān)鍵詞：行政決策科學(xué)化民主化AbstractTheadministrativedecisionisthefirststepofthegovernmentmanagementofthefoundationandtoperformallthefunctionsofthegovernment,andpromotescientificanddemocraticadministrativedecision-makingisthestartingpointtopromotethepoliticalsystemreforminChinaa.China'sadministrativedecision-makingsystemandpoliciesandregulationshavemadeprogressandeffectivenessisnotsmall,butcomparedwiththewesterncountries,administrationdecisionscientific,democratization,thereisstillmuchroomfordevelopmentinchina.Aimingattheseproblems,basedontheconceptofscientificanddemocraticadministrativedecisiononthereview,China'sadministrativedecision-makingmorescientificanddemocraticprocess,andaffirmstheachievementsofthepartyandthegovernment,accordingtotheactualputsforwardsomesuggestionstoimprovetherelativeeffective.Keywords：Administrativedecision-makingScientificDemocratization目錄TOC\o"1-3"\h\u一、行政決策科學(xué)化與民主化的理論基礎(chǔ) 1（一）行政決策科學(xué)化的內(nèi)涵 11.組織 12.程序 13.方法與技術(shù) 1（二）行政決策民主化的內(nèi)涵 2二、我國行政決策民主化與科學(xué)的進(jìn)程與成果 2（一）中國行政決策民主化科學(xué)化進(jìn)程 2（二）中國行政決策科學(xué)化與民主化取得的顯著成效 31.咨詢機(jī)構(gòu)作用日益明顯 32.公民參與行政決策途徑增多 43.實(shí)行了行政決策的聽證、信息公開和官員問責(zé)制度 44.公共危機(jī)管理能力得到加強(qiáng) 45.政府的信息化行政建設(shè) 5三、如何加快我國行政決策的科學(xué)化與民主化進(jìn)程 5（一）立黨為公，執(zhí)政為民的決策理念 5（二）完善行政決策程序 5（三）完善聽證制度 61.完善聽證代表的選拔程序 62.提高決策利益相關(guān)者的組織化程度 63.保證聽證各方主體的利益代表性 6四、注釋 7五、參考文獻(xiàn) 7一、行政決策科學(xué)化與民主化的理論基礎(chǔ)（一）行政決策科學(xué)化的內(nèi)涵科學(xué)是用邏輯來判斷是否符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)的精神是一種理性的精神，因此決策科學(xué)化是要按照客觀事物的發(fā)展規(guī)律及人類思維邏輯進(jìn)行決策活動(dòng)，遵循理性化，追求的是對決策成功概率的保證，以此作為衡量決策成效的標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)性制約著決策的方向、過程和正確性，那么行政決策科學(xué)化要求決策者及其參與者應(yīng)該按照政府自身行為邏輯和客觀規(guī)律進(jìn)行決策活動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)具體依托于三個(gè)方面：組織行政決策機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化直接決定著決策目標(biāo)制定、決策方案設(shè)計(jì)及抉擇、決策實(shí)施整個(gè)決策過程的科學(xué)性實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代行政決策體制下完整的決策系統(tǒng)是需要包括決策中樞系統(tǒng)、靈敏的信息系統(tǒng)、權(quán)威的咨詢系統(tǒng)、高效的執(zhí)行系統(tǒng)、強(qiáng)有力的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)。它們之間應(yīng)分工合理、任務(wù)明確、職權(quán)清晰、密切協(xié)作，共同完成行政決策的各項(xiàng)任務(wù)，確保行政決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這從根本上反映出行政決策的體制性問題，對行政決策的科學(xué)化具有決定性意義。程序按照科學(xué)的程序進(jìn)行決策，是行政決策科學(xué)化的行為保證，科學(xué)的行政決策程序應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有嚴(yán)密銜接特質(zhì)的邏輯程序系統(tǒng)，存在內(nèi)在的規(guī)律性。西蒙對決策程序的研究成果為決策理論的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，他認(rèn)為決策要做到準(zhǔn)確、及時(shí)、有效，應(yīng)遵循四步程序，第一步是信息階段，通過信息的收集提出問題，確定可以解決的問題，找出問題產(chǎn)生的原因，制定決策目標(biāo)。第二步是設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)解決問題的方案，通過分析評估淘汰不能達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的方案。第三步是抉擇階段，在諸多行動(dòng)方案中進(jìn)行抉擇選出并確定最符合某種滿意標(biāo)準(zhǔn)的方案。第四步是對實(shí)施方案進(jìn)行審驗(yàn)和修正階段。在該階段實(shí)施追蹤決策是非常重要的，可以對決策進(jìn)行修正實(shí)現(xiàn)決策的雙重優(yōu)化。3.方法與技術(shù)在決策過程中運(yùn)用科學(xué)的決策方法、技術(shù)和手段可以更加便利的達(dá)到科學(xué)化的要求?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展促使行政決策實(shí)現(xiàn)了定性和定量方法的高度統(tǒng)一，例如電子計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)庫、遙控遙測、衛(wèi)星照片判斷等科技技術(shù)為決策科學(xué)化高要求化提供了條件。（二）行政決策民主化的內(nèi)涵行政決策中的民主也是以符合大多數(shù)人的意愿為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將公民意志、利益及需求的滿足程度作為判斷決策活動(dòng)效果的基本尺度，其實(shí)質(zhì)就是以大多數(shù)人的意愿制約個(gè)體或少數(shù)人的利益動(dòng)機(jī)，在群體利益妥協(xié)的過程中實(shí)現(xiàn)公民意愿表達(dá)與公民利益整合的過程。行政決策的民主化表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是要求行政決策要盡可能的符合公共利益的要求；二是要保障公民參與的平等權(quán)利。只有遵循民意，做到知民情、‘懂民意，廣泛的輸入不同的利益表達(dá)，協(xié)調(diào)和均衡不同的利益需求，才能為決策建立廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)從程序到實(shí)質(zhì)的民主化，進(jìn)而提高民主化的水平和程度。決策活動(dòng)不僅僅是個(gè)單純的抉擇行為，從決策的視角來看，決策大師西蒙將決策解釋為動(dòng)態(tài)的過程，“組織的總目標(biāo)確定后，決策過程并沒有結(jié)束?！疀Q策’工作同‘執(zhí)行’工作一樣滲透到整個(gè)管理型組織當(dāng)中，事實(shí)上這兩者緊密相連，缺一不可。因此一般管理理論既要包括保證決策正確制定的組織原則，又要包括決策有效執(zhí)行的組織原則?！盵1]因此對行政決策民主化也要從動(dòng)態(tài)的視角去認(rèn)識(shí)，包括行政決策方法民主，決策目標(biāo)的民主，不僅需要保證決策過程中公民參與程度，而且需要實(shí)現(xiàn)公民參與對決策結(jié)果有效性的保證。具體來說，行政決策目標(biāo)民主化就是要求行政決策作為社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配手段最大化的實(shí)現(xiàn)公共利益。通過公民參與為多數(shù)人的意見可以進(jìn)入決策程序提供了機(jī)會(huì)和途徑，這也是決策民主化的內(nèi)在要求。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要遵循公平、公正的原則，就依托于決策方法的民主化。決策方法的民主化也是涵蓋廣泛決策利益群體的民主，不僅僅是表現(xiàn)在程序上的民主，更主要的是依靠程序化民主來最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的實(shí)質(zhì)民主。只有這樣才能避免決策過程中民主出現(xiàn)非多數(shù)的情況。二、我國行政決策民主化與科學(xué)的進(jìn)程與成果（一）中國行政決策民主化科學(xué)化進(jìn)程我國行政決策的科學(xué)化與民主化道路并不是一蹴而就的，而是在波折中探索前行。建國初期，“由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的急于求成、‘文化大革命’的錯(cuò)誤決策，以及在科技發(fā)展戰(zhàn)略、教育方針、文化政策等方面都有過嚴(yán)重的失誤，并為這些失誤付出了沉重的代價(jià)。”[2]十一屆三中全會(huì)以來，尤其是改革開放以后，歷任國家領(lǐng)導(dǎo)人開始重視決策的科學(xué)化與民主化問題，我國行政決策的科學(xué)化與民主化步伐開始加快，行政決策體制不斷得以完善。1980年8月，鄧小平發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話，講話中指出黨的領(lǐng)導(dǎo)決策重大失誤的產(chǎn)生，與決策不科學(xué)、不民主有著緊密的聯(lián)系，成為我國行政決策體制改革的先聲。自十二大開始，行政決策體制改革被列為具體的政治體制改革，科學(xué)民主決策成為了各級黨政部門執(zhí)政的基本理念，歷次全國人民代表大會(huì)報(bào)告當(dāng)中都多次提及建立健全行政決策機(jī)制和具體的決策制度。十三大報(bào)告第一次提出了“黨的決策的民主化和科學(xué)化”問題。十四大報(bào)告進(jìn)一步提出：“決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用，加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度?！苯?jīng)過多年的發(fā)展，我國行政決策體制逐步得到發(fā)展，黨政不分的決策體制明顯改善，各級地方政府初步建立了包括以決斷、信息、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督等子系統(tǒng)為支撐的決策體制?！秉h的十五大再一次強(qiáng)調(diào)，要逐步形成“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率”。2001年江澤民在“七一”講話中概括提出了”集體領(lǐng)導(dǎo)，‘民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的“十六字”決策方針。自此，決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化成為重點(diǎn)關(guān)注的問題，而經(jīng)過幾次職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革之后，各地的政府行政機(jī)構(gòu)按照人員精簡、分工明確、統(tǒng)一效能的目標(biāo)，普遍建立了政策研究室、發(fā)展研究中心或信息處理中心等研究咨詢機(jī)構(gòu)，而民間政策研究咨詢機(jī)構(gòu)也逐漸浮現(xiàn)出來，所有這些都促進(jìn)了決策的科學(xué)化與民主化。各級政府也開始重視咨詢機(jī)構(gòu)和咨詢專家的作用。十六大提出要改革和完善決策機(jī)制，指出正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。這就要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)一李惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。黨的十七大報(bào)告中指出，“要健全民主制度，豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！薄巴七M(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！蓖瑫r(shí)，還在報(bào)告中明確提出了行政管理體制改革“決策科學(xué)”的目標(biāo)。（二）中國行政決策科學(xué)化與民主化取得的顯著成效1.咨詢機(jī)構(gòu)作用日益明顯隨著行政決策的日益復(fù)雜化、科學(xué)化，中國行政決策的咨詢機(jī)構(gòu)逐步得以發(fā)展，在政府內(nèi)外形成了一批智囊機(jī)構(gòu)和思想庫。但從總體上看，中國智囊團(tuán)更多是在體制內(nèi)而非體制外，也就是說絕大多數(shù)的思想庫是屬于政府內(nèi)部的咨詢機(jī)構(gòu)。比如政府機(jī)關(guān)內(nèi)的研究室和專業(yè)委員會(huì)，通常是服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策制定的。2.公民參與行政決策途徑增多改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，公民自身對參與決策的認(rèn)知度大大提高，各級政府也為公民參與行政決策提供了各種平臺(tái)和保障，有力地促進(jìn)了行政決策的民主化和科學(xué)化。具體來說，公民可以通過以下方式參與行政決策：第一，參加選舉。通過參加選舉決定各級領(lǐng)導(dǎo)人，從而影響決策的制定，這是最為慣常而普通的參與方式。公民也可以通過選舉代表來間接影響政府決策制定；第二，參加政黨、政治社團(tuán)或非政府組織活動(dòng)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，處于政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中心，公民可以通過加入中國共產(chǎn)黨來影響國家方針政策的制定。另外，還可以通過參加各民主黨派來參政議政。在我國，還有工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)等政治團(tuán)體。這些團(tuán)體一方面要維護(hù)自己所代表群體的利益，把群眾的意愿和要求及時(shí)地反映給黨和政府；另一方面，要接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，傳達(dá)、宣傳黨和政府的方針、政策和指示，發(fā)揮出黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、紐帶作用。公民通過參加這些組織化的社團(tuán)活動(dòng)而有效地影響行政決策制定。第三，以信訪等方式與政府及其官員接觸。公民既可以在接待日與政府官員面談，或以座談會(huì)形式與政府官員溝通，或可以通過信訪與政府官員接觸。信訪是中國公民表達(dá)訴求，影響行政決策最為重要的制度化參與渠道。公民通過來信來訪，可以反映問題，而民情民意又可以敦促政府改進(jìn)存在的問題，促進(jìn)政府反思自身存在的不足，促使政府和執(zhí)政黨改進(jìn)工作，完善政策。3.實(shí)行了行政決策的聽證、信息公開和官員問責(zé)制度把聽證程序引入中國行政決策領(lǐng)域的法律是于1998年5月[日正式實(shí)施的《中華人民共和國價(jià)格法》，該法明確要求“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格，公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營時(shí)商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度。”2000年3月15日，九屆全國人大第三次會(huì)議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。我國聽證制度由此正式進(jìn)入立法領(lǐng)域。4.公共危機(jī)管理能力得到加強(qiáng)當(dāng)前，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型速度的加快，我國各類突發(fā)事件不斷發(fā)生，各種矛盾的復(fù)雜性增加，社會(huì)生活中的不確定因素明顯增多，這對黨和政府的公共危機(jī)管理能力及其建設(shè)提出了很高的要求。在經(jīng)歷了唐山大地震、南方洪災(zāi)、“非典”、禽流感以及2008南方雪災(zāi)、漢川大地震等重大公共危機(jī)事情后，為把危機(jī)帶來的損害降到最低限度，我國政府不斷制定并完善有效的公共危機(jī)應(yīng)急制度，增強(qiáng)自身的公共危機(jī)管理能力。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的頒布，對突發(fā)公共事件的組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理都提出了具體措施，其中的許多內(nèi)容都體現(xiàn)了國際上比較先進(jìn)的危機(jī)管理思路。特別是在去年的漢川大地震中，通過政府對抗震救災(zāi)活動(dòng)的有力組織，中國政府應(yīng)急管理機(jī)制和能力，在這次抗擊四川漢川大地震中得到加強(qiáng)。最顯著的表現(xiàn)就是：政府快速反應(yīng)、措施得當(dāng)、效果明顯，最大限度地降低了災(zāi)害所造成的損失，對恢復(fù)社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保持社會(huì)和諧起到了中流砒柱的作用，應(yīng)對危機(jī)的態(tài)度和能力得到世界各國的充分肯定。因此，以此為契機(jī)，著力總結(jié)和研究應(yīng)對突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗(yàn)，不斷提高應(yīng)對危機(jī)管理的能力，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。政府的信息化行政建設(shè)我國各級政府開展了電子政務(wù)建設(shè)，通過網(wǎng)上信息發(fā)布、新聞發(fā)布會(huì)等方式為公眾提供信息，設(shè)立了縣(市)一級熱線、領(lǐng)導(dǎo)接待日等，拓寬群眾參政議政的渠道。不斷完善的科學(xué)民主決策機(jī)制，使得政府部門的行政決策水平和質(zhì)量有了進(jìn)一步提高，一系列重大決策得到了人民群眾的擁護(hù)和支持。三、如何加快我國行政決策的科學(xué)化與民主化進(jìn)程（一）立黨為公，執(zhí)政為民的決策理念在現(xiàn)實(shí)的決策環(huán)境下，政府與社會(huì)的互動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是各方利益之間的相互博弈，由于政府的權(quán)威性造成了這種利益關(guān)系起點(diǎn)就是不對等的，政府權(quán)力在決策中作用的發(fā)揮難以避免的會(huì)催生政府自身特殊利益的形成。在政府與社會(huì)的互動(dòng)活動(dòng)中，所謂的各種利益實(shí)現(xiàn)平衡其實(shí)總是以政府各部門特殊利益為一前提的。對于現(xiàn)代政府來說，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府治理目標(biāo)與理念也在不斷的完善，如從追求效率向追求公平轉(zhuǎn)變，政府本位理念向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變。因此，行政決策作為政府活動(dòng)的基本方式，決策民主化與決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)就需要轉(zhuǎn)變政府與社會(huì)互動(dòng)的理念，政府與社會(huì)公民的關(guān)系應(yīng)該從管理、控制向服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，這樣政府對公民自上而下的管理權(quán)力與公民對政府自下而上的制約力量的互動(dòng)才能真正發(fā)揮作用，降低政府在決策過程中自身特殊利益的需求，確保決策民主化方向性的正確。確保立黨為公，執(zhí)政為民。（二）完善行政決策程序科學(xué)的行政決策程序，能保證科學(xué)的決策結(jié)果，反之，則會(huì)影響決策結(jié)果的科學(xué)性。公認(rèn)的科學(xué)決策程序大體分為以下四大步驟，即提出問題，確定目標(biāo)；調(diào)查預(yù)測，擬定方案；評估選優(yōu)，確定方案；實(shí)施反饋，修正完善。也就是說，“行政決策程序可以劃分為政策提議程序、政策設(shè)計(jì)程序、政策議決程序和政策完善程序?！盵3]程序化的決策制度是保證決策科學(xué)的條件，程序化決策制度包括以下幾方面:重大決策有若干相互銜接的程序構(gòu)成；每一個(gè)程序都有人負(fù)責(zé)；在程序的每一個(gè)關(guān)口都有人從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行決策分析。任何決策過程，都必須遵循法定程序或正當(dāng)程序，否則便是違法程序或不當(dāng)程序。政府重大決策程序規(guī)定的核心就是規(guī)范決策的程序化。從提出問題、調(diào)查研究到咨詢論證、信息公開和聽證、最終集體決定或民主決定，都以制度為依據(jù)，程序化地運(yùn)行。為此，只有制定出重大決策程序相關(guān)的各項(xiàng)制度，將行政決策程序規(guī)范化，決策體制的構(gòu)成要素才能合理的介入決策過程中，發(fā)揮應(yīng)有的作用；重大決策才能在程序中嚴(yán)格執(zhí)行，才能更好地提高決策的科學(xué)化、民主化程度。（三）完善聽證制度聽證制度是與重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度相配合的一項(xiàng)制度。有很多重大事項(xiàng)進(jìn)行公示后需要進(jìn)行聽證。建立并完善聽證制度，能夠充分保證公民的有序政治參與、增加決策過程的透明度，保持社情民意經(jīng)過正常渠道反映到?jīng)Q策機(jī)關(guān)，影響政治決策，緩解社會(huì)矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定。公民通過政治參與表達(dá)自己對公共財(cái)富和價(jià)值分配的意愿，并施加壓力，使政府行為不至于與公民的意愿發(fā)生矛盾，從而左右政府作出的決策。完善聽證代表的選拔程序行政決策型的聽證會(huì)不同于行政決定型等聽證會(huì)的主要區(qū)別之一，就是行政決策利益相關(guān)者的特殊性，這使得聽證會(huì)代表的選拔顯得尤為關(guān)鍵。2.提高決策利益相關(guān)者的組織化程