當(dāng)代社會(huì)政策分析 課件 第一章 導(dǎo)論

第一章導(dǎo)論社會(huì)政策是社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作、公共管理等的分支學(xué)科,其理論基礎(chǔ)來(lái)源于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)等現(xiàn)代社會(huì)科學(xué),在促進(jìn)社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。早在20世紀(jì)初,隨著社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作被引進(jìn),現(xiàn)代意義上的社會(huì)政策理論與實(shí)踐就已進(jìn)入我國(guó)。新中國(guó)成立后,由于社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作、政治學(xué)等被取消,社會(huì)政策學(xué)科也進(jìn)入三十年的沉寂期,但社會(huì)政策實(shí)踐依然存在。改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作陸續(xù)重建,社會(huì)政策逐漸取得了應(yīng)有的學(xué)科地位,對(duì)社會(huì)政策實(shí)踐起到了重要的推動(dòng)作用。第一節(jié)社會(huì)政策的內(nèi)涵、類(lèi)型及發(fā)展取向一、社會(huì)政策概念的起源及其演變“社會(huì)政策”不是本土概念,是一個(gè)外來(lái)詞,是英語(yǔ)“socialpolicy”的直譯?！吧鐣?huì)政策”一詞最早出現(xiàn)于德國(guó)。1873年,德國(guó)“新歷史學(xué)派”的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授們?yōu)榻鉀Q德國(guó)當(dāng)時(shí)最迫切的社會(huì)問(wèn)題——?jiǎng)谫Y沖突,組織了德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)?！吧鐣?huì)政策”一詞即發(fā)端于此。“社會(huì)政策”最初出現(xiàn)時(shí),基于當(dāng)時(shí)勞資關(guān)系緊張、對(duì)資本主義制度的存在構(gòu)成嚴(yán)重威脅的現(xiàn)實(shí),當(dāng)時(shí)的學(xué)者特別關(guān)注勞資沖突的解決與緩和,強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)政策的重要性。第二次世界大戰(zhàn)以后,社會(huì)政策研究在歐美各國(guó)普遍受到重視,關(guān)于社會(huì)政策的界定更多。其時(shí)的社會(huì)政策不再僅僅針對(duì)勞工階級(jí),也不再局限于勞動(dòng)領(lǐng)域。一些國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)也給社會(huì)政策做過(guò)界定。1971年,國(guó)際社會(huì)福利協(xié)會(huì)第16屆大會(huì)在荷蘭海牙召開(kāi),會(huì)上印發(fā)的一份公報(bào)中有一段話涉及社會(huì)政策的定義:“按照傳統(tǒng)定義,社會(huì)政策是一個(gè)國(guó)家所采取的旨在減少被剝削階級(jí)的社會(huì)問(wèn)題的政策;而現(xiàn)代的觀念則認(rèn)為,社會(huì)政策乃是改善社會(huì)環(huán)境、探求全體人民的社會(huì)安全與平等的政策?！绷⒆阒袊?guó)實(shí)際,特別是結(jié)合中國(guó)式現(xiàn)代化新征程落實(shí)共享發(fā)展、增進(jìn)民生福祉、創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)共同富裕對(duì)社會(huì)政策的新要求,可將社會(huì)政策界定為國(guó)家或政府為滿足民生需求、提升生活品質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)公正、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展而制定和實(shí)施的各種法律法規(guī)和政策體系。社會(huì)政策具有托底保障、促進(jìn)發(fā)展、推動(dòng)共富、實(shí)現(xiàn)有序等多種功能。二、社會(huì)政策的類(lèi)型按照社會(huì)政策實(shí)施領(lǐng)域(對(duì)象)來(lái)分,可以大致分為社會(huì)保障政策、公共衛(wèi)生政策(醫(yī)療社會(huì)政策)、公共住房政策(住房社會(huì)政策)、公共教育政策(教育社會(huì)政策)、勞動(dòng)就業(yè)政策(就業(yè)社會(huì)政策)、反貧困社會(huì)政策、社會(huì)福利服務(wù)政策、針對(duì)特殊人群(老人、兒童、殘疾人、農(nóng)民工等)的社會(huì)政策和其他領(lǐng)域的社會(huì)政策體系等。按照社會(huì)政策制定和實(shí)施的目標(biāo)來(lái)分,可以分為剩余型社會(huì)政策、制度型社會(huì)政策和發(fā)展型社會(huì)政策。剩余型社會(huì)政策是指只針對(duì)那些真正困難的群體而制定的社會(huì)政策。剩余型社會(huì)政策是指只針對(duì)那些真正困難的群體而制定的社會(huì)政策。制度型社會(huì)政策是指國(guó)家或政府積極解決社會(huì)問(wèn)題,滿足公民的需要,保障公民的基本生存和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展,且以法律文件的形式予以規(guī)范化和制度化的社會(huì)政策。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題和滿足公民需要時(shí)實(shí)施對(duì)象的主體性,是強(qiáng)調(diào)個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府多種力量共同合作,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)將社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展相融合,使三者相互促進(jìn)、相互支持的社會(huì)政策。按照社會(huì)政策主體的不同來(lái)分,可以分為單一型社會(huì)政策和多元型社會(huì)政策。單一型社會(huì)政策主要將政府看作以上所有角色的集合,政府承擔(dān)福利事業(yè)的所有職責(zé),而這必然會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān),導(dǎo)致行政效能降低和個(gè)人對(duì)政府的依賴等弊端。多元型社會(huì)政策在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)地位的前提下,充分發(fā)動(dòng)個(gè)人、家庭、社區(qū)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等社會(huì)力量共同參與社會(huì)政策行動(dòng),而政府作為社會(huì)政策的制定者、監(jiān)督者和資金支持者發(fā)揮作用。按照社會(huì)政策實(shí)施的目標(biāo)群體來(lái)分,可以分為普遍型社會(huì)政策和選擇型社會(huì)政策。普遍型社會(huì)政策是指社會(huì)政策行動(dòng)傾向于不加區(qū)分地給全社會(huì)或某些群體中的所有社會(huì)成員提供相同的福利待遇,而不論他們是否都有相應(yīng)的需要。選擇型社會(huì)政策是指社會(huì)政策行動(dòng)更傾向于先界定社會(huì)中或一個(gè)群體中哪些人真正有特殊困難,并在此基礎(chǔ)上將政策項(xiàng)目集中提供給那些最困難的個(gè)人或家庭,即不同需求產(chǎn)生不同的政策和行動(dòng)。按照社會(huì)政策的資金來(lái)源和運(yùn)行過(guò)程來(lái)分,可以大致分為純福利型社會(huì)政策和準(zhǔn)市場(chǎng)型社會(huì)政策。純福利型社會(huì)政策是指,社會(huì)政策的運(yùn)行和服務(wù)的提供主要由政府或“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”來(lái)發(fā)起,社會(huì)廣泛實(shí)施再分配和收入轉(zhuǎn)移,社會(huì)政策的目標(biāo)群體可以無(wú)償獲得政府資助的公共服務(wù)而無(wú)須直接付費(fèi)。準(zhǔn)市場(chǎng)型社會(huì)政策是指,社會(huì)政策的運(yùn)行可以引入一定的市場(chǎng)機(jī)制,主要在改變政府的撥款方式、擴(kuò)大受益者的選擇范圍、強(qiáng)化政策目標(biāo)群體的責(zé)任和提高對(duì)政策實(shí)施機(jī)構(gòu)的要求等方面,促使社會(huì)政策體系具有更高的效率和更大的活力。按照社會(huì)政策的層次來(lái)分,可以分為總社會(huì)政策、基本社會(huì)政策和具體社會(huì)政策?？偵鐣?huì)政策是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)政策體系中帶有全局性和原則性、決定社會(huì)發(fā)展基本方向的社會(huì)政策?；旧鐣?huì)政策是用以指導(dǎo)某一領(lǐng)域、某一方面或某一部門(mén)的指導(dǎo)性政策,它是連接總的社會(huì)政策與各項(xiàng)具體社會(huì)政策的中間環(huán)節(jié)。具體社會(huì)政策是基本社會(huì)政策的具體化,是為了貫徹、實(shí)施基本社會(huì)政策而制定的具體行為規(guī)則,體現(xiàn)并服從于總社會(huì)政策和基本社會(huì)政策的目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)總社會(huì)政策和基本社會(huì)政策的手段和方法。按照社會(huì)政策的意識(shí)形態(tài)背景來(lái)分,可以將社會(huì)政策劃分出不同類(lèi)型。按照社會(huì)政策與分配制度的關(guān)系視角來(lái)分,也可以將社會(huì)政策劃分出不同類(lèi)型。三、當(dāng)代全球社會(huì)政策的發(fā)展取向首先,福利國(guó)家危機(jī)及其調(diào)整強(qiáng)化了新自由主義對(duì)社會(huì)政策的影響。其次,全球?qū)ω毨?wèn)題及貧困治理的再認(rèn)識(shí)拓展了社會(huì)政策的內(nèi)涵與外延。再次,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其分配機(jī)制的改變推動(dòng)了對(duì)公民需求的重新界定。最后,全球化的推拉作用加大了社會(huì)政策改革創(chuàng)新的內(nèi)外張力。第二節(jié)社會(huì)政策在中國(guó)革命、建設(shè)、改革時(shí)期的角色轉(zhuǎn)換社會(huì)政策作為國(guó)家解決民生問(wèn)題的制度化舉措自中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以來(lái)一直受到關(guān)注和重視。社會(huì)政策在黨的百年發(fā)展歷程中一直在場(chǎng),在我國(guó)革命、建設(shè)和改革等不同歷史時(shí)期,黨對(duì)社會(huì)政策角色的運(yùn)用會(huì)根據(jù)時(shí)代的特點(diǎn)、國(guó)情的變化、解決民生方針策略的需要做出調(diào)整和改變。一、黨的建立至新中國(guó)成立前(1921—1949)中國(guó)共產(chǎn)黨誕生之初,中國(guó)仍處于半殖民地半封建社會(huì),以社會(huì)政策解決民生問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的,要解決中國(guó)最廣大人民的民生問(wèn)題,首先要為此創(chuàng)造政治前提,即取得民族獨(dú)立、人民解放。在中國(guó)革命的各個(gè)階段,中國(guó)共產(chǎn)黨都提出了相應(yīng)的社會(huì)政策主張,甚至在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地實(shí)行了一定的社會(huì)政策舉措,這些主張和舉措作為革命戰(zhàn)略策略的重要組成部分有效且有力地配合了各個(gè)階段的革命目標(biāo)。為動(dòng)員工農(nóng)革命而提出的一些社會(huì)政策主張及根據(jù)地實(shí)行的不少福利舉措甚至成為社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期社會(huì)福利項(xiàng)目的雛形、藍(lán)本。二、新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前(1949—1978)改革開(kāi)放之前的30年,我國(guó)仿照蘇聯(lián)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,并仿照蘇聯(lián),基于社會(huì)改良主義的淵源而不承認(rèn)、不接受社會(huì)政策,沒(méi)有建立獨(dú)立的社會(huì)政策體系,甚至“社會(huì)政策”這個(gè)詞也罕有提及。但社會(huì)政策作為解決民生問(wèn)題的國(guó)家舉措在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就實(shí)際存在了。這一時(shí)期的福利項(xiàng)目、福利舉措之所以難以被稱為社會(huì)政策,還在于它實(shí)際上是初次分配格局的自然延伸,是對(duì)初次分配低工資、低工分的必要補(bǔ)充,而不是嚴(yán)格規(guī)范的再分配意義上的社會(huì)政策——這種社會(huì)政策是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的。三、改革開(kāi)放以來(lái)(1978年至今)1978年開(kāi)始改革開(kāi)放至今的社會(huì)政策演進(jìn)大致又可分為三個(gè)小的階段。其中第一個(gè)小的階段是從1978年到2002年,這一階段是經(jīng)濟(jì)體制改革兼顧社會(huì)政策發(fā)展的階段。第二個(gè)小的階段是從2003年到2011年,這個(gè)階段可以稱為經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策協(xié)調(diào)發(fā)展階段。第三個(gè)小的階段是從2012年至今,發(fā)展型社會(huì)政策是這一階段的主要范式。第三節(jié)

中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)啟示一、中國(guó)社會(huì)政策的演進(jìn)既體現(xiàn)普遍性規(guī)律又具有鮮明的獨(dú)特性從中國(guó)共產(chǎn)黨建立起直至1949年長(zhǎng)達(dá)28年的歷史時(shí)期,更多的是將社會(huì)政策作為批判的武器,號(hào)召?gòu)V大的工農(nóng)階級(jí)為爭(zhēng)取基本的社會(huì)權(quán)益而斗爭(zhēng)。馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)社會(huì)政策的這種認(rèn)識(shí)在當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件下顯然是有科學(xué)根據(jù)的。黨的十四大明確提出,我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,這樣,社會(huì)政策在我國(guó)就有了廣闊的發(fā)展空間和前景。資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用社會(huì)政策解決民生保障問(wèn)題有長(zhǎng)久的歷史和豐富的經(jīng)驗(yàn),其中有大量體現(xiàn)一般規(guī)律的內(nèi)容,我們都可以充分借鑒并使之本土化。之所以說(shuō)社會(huì)主義制度下社會(huì)政策具有廣闊的發(fā)展前景,是因?yàn)樯鐣?huì)主義強(qiáng)調(diào)共同富裕,追求所有人的全面自由發(fā)展。正如習(xí)近平所指出的:“共享理念實(shí)質(zhì)就是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,體現(xiàn)的是逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的要求?！倍@與資本主義存在本質(zhì)不同——社會(huì)政策在西方演進(jìn)的前途是什么其實(shí)很不清晰,這一困境至今難以突破,根源在于議會(huì)民主社會(huì)政策往往循環(huán)往復(fù),成為政治斗爭(zhēng)的工具。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展,社會(huì)政策在其中扮演的角色將變得越來(lái)越重要。二、社會(huì)政策是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的重要制度保障以人民為中心的發(fā)展思想是中國(guó)特色社會(huì)政策的靈魂。在歷史唯物主義看來(lái),人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。人民群眾作為社會(huì)實(shí)踐的主體,是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富的創(chuàng)造者和社會(huì)變革的推動(dòng)者,對(duì)歷史發(fā)展起著決定性的作用。人民創(chuàng)造了歷史,創(chuàng)造了財(cái)富,也應(yīng)當(dāng)是財(cái)富的享有者。代表人民的利益,“為人民服務(wù)”,是中國(guó)共產(chǎn)黨人始終遵循的基本政治準(zhǔn)則。毛澤東要求把它寫(xiě)入黨章。三、黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)推進(jìn)社會(huì)政策的

顯著優(yōu)勢(shì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和舉國(guó)體制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái),黨將社會(huì)政策作為保障和改善民生的主要手段,并不斷強(qiáng)化社會(huì)政策的作用,社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相對(duì)獨(dú)立,其地位也在不斷提高。可見(jiàn),社會(huì)政策是解決民生問(wèn)題的專業(yè)手段,中國(guó)共產(chǎn)黨在各個(gè)不同歷史時(shí)期都曾利用它來(lái)完成自己的歷史使命。舉國(guó)體制,是以國(guó)家利益為最高目標(biāo),舉全國(guó)之力,取得重點(diǎn)領(lǐng)域或重大項(xiàng)目關(guān)鍵突破的組織體系和運(yùn)行機(jī)制。集中力量辦大事是舉國(guó)體制的基本特征和效能保障,黨的領(lǐng)導(dǎo)是舉國(guó)體制實(shí)施的根本保證。黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”的制定和實(shí)施、通過(guò)重大社會(huì)政策項(xiàng)目的重點(diǎn)突破、通過(guò)完善舉國(guó)體制推動(dòng)社會(huì)政策的發(fā)展與完善。實(shí)踐證明,在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,全黨全軍全國(guó)各族人民能夠圍繞共同的社會(huì)政策目標(biāo),集中各方面力量,調(diào)動(dòng)各方面資源,上下一心,高效有力地辦成民生大事,這是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)政策的顯著優(yōu)勢(shì)之一。四、積極進(jìn)取型社會(huì)政策是整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)政策的

范式選擇“發(fā)展型社會(huì)政策”是20世紀(jì)70年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)政策理論與實(shí)踐發(fā)展的一個(gè)重要的新趨勢(shì),強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策二者的整合形態(tài),認(rèn)為社會(huì)政策是內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策之中的,發(fā)展是最重要的主題,經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后才能提高社會(huì)福利,增加就業(yè)崗位和人民收入。這一政策范式也稱為“積極社會(huì)政策”,本書(shū)結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)稱其為“積極進(jìn)取型社會(huì)政策”,新中國(guó)成立后前三十年我國(guó)的社會(huì)福利政策可以看作比較極端的發(fā)展型社會(huì)政策——社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)體制,“先生產(chǎn),后生活”。改革開(kāi)放以來(lái)適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,社會(huì)政策雖然取得了相對(duì)獨(dú)立的地位,但在整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段,效率原則是必須始終遵循的,在此情形下,在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期實(shí)施“兼顧范式”的社會(huì)政策后,推進(jìn)“互構(gòu)范式”的社會(huì)政策(即發(fā)展型社會(huì)政策)仍是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的政策選擇。五、社會(huì)政策建設(shè)既要盡力而為又要量力而行、避免“福利病”黨的二十大強(qiáng)調(diào)要“緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,堅(jiān)持盡力而為、量力而行”,“采取更多惠民生、暖民心舉措,著力解決好人民群眾急難愁盼問(wèn)題,健全基本公共服務(wù)體系,提高公共服務(wù)水平,增強(qiáng)均衡性和可及性”。盡力而為,旨在應(yīng)對(duì)我國(guó)民生保障事業(yè)存在的短板、不足、缺陷和問(wèn)題。在黨的十七大提出學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等民生建設(shè)五大目標(biāo)的基礎(chǔ)上,黨的十九大又補(bǔ)充了“幼有所育”“弱有所扶”兩大目標(biāo)。量力而行,是對(duì)民生保障內(nèi)在規(guī)律的遵循?！岸?zhàn)”后,西方國(guó)家普遍實(shí)施福利國(guó)家模式,實(shí)行高稅收、高福利,在短時(shí)間內(nèi)起到了凝聚國(guó)內(nèi)民心、提升國(guó)家認(rèn)同的作用,但長(zhǎng)期來(lái)看,由于過(guò)度福利化,結(jié)果導(dǎo)致效率低下、增長(zhǎng)停滯、通貨膨脹,收入分配情況最終反而惡化。六、社會(huì)政策建設(shè)必須走法治化道路、依法推進(jìn)依法推進(jìn),走制度化、體系化、規(guī)范化道路,是社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展的一般規(guī)律,國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家、不少發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策的推進(jìn)就是走的這條道路。社會(huì)政策依法推進(jìn)、走制度化道路,在黨的歷史上由來(lái)已久。早在1930年中央蘇區(qū)就頒發(fā)了《勞動(dòng)暫行法》,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)等做了明確規(guī)定。黨的十八大以來(lái),黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)福利體系建設(shè),社會(huì)福利制度更加完善、法治化程度進(jìn)一步提高、治理能力明顯提高,為人民幸福提供了有力保障。實(shí)踐證明,我國(guó)社會(huì)福利制度與治理體系具有“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉,走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)”。第四節(jié)中國(guó)社會(huì)政策建設(shè)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,在前期建設(shè)、改革的基礎(chǔ)上,我國(guó)社會(huì)政策建設(shè)取得了新的長(zhǎng)足進(jìn)步,黨的二十大報(bào)告宣布我國(guó)已“建成世界上規(guī)模最大的教育體系、社會(huì)保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系”,這是我國(guó)社會(huì)政策建設(shè)