淺談財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控初稿

淺談財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控制度所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，目前理論界對其有不同定義：一種提法是，一般而言，是指政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng)或財(cái)政行為給政府本身，給政府進(jìn)一步的財(cái)政活動(dòng)以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是專指財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性”。通常意義上可以把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩個(gè)大類：外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上屬于財(cái)政活動(dòng)過程中的不確定性；內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)則是指源于財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致財(cái)政資源浪費(fèi)或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的重視或根本不理會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。（2）財(cái)政部門的對風(fēng)險(xiǎn)的管理制度滯后且有關(guān)制定不盡合理。（3）事前、事后財(cái)政監(jiān)督不力。（4）政府無力去主動(dòng)規(guī)避、降低風(fēng)險(xiǎn)。相比較，內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)比較容易化解，而外生性風(fēng)險(xiǎn)更難于控制。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術(shù)手段，特定財(cái)政活動(dòng)受內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)影響的程度完全可以降低到最低限度。下文將從加強(qiáng)制度方面去闡述如何盡量避免內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。形成事前風(fēng)險(xiǎn)評估制度政府的各項(xiàng)政策或措施，應(yīng)是公共選擇的一種結(jié)果，其中蘊(yùn)含的利益和風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)由參與公共選擇的人們來承當(dāng)。但現(xiàn)實(shí)生活中，各項(xiàng)政策和措施的出臺是由上層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各方面的情況及自身的思路來決定的。在流行的決策思維中，存在一種普遍的傾向：重視某項(xiàng)政策可能帶來的好處，輕視甚至忽視該項(xiàng)政策實(shí)施引致的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這種決策思維傾向通常導(dǎo)致了財(cái)政成本的增加，加大了后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政壓力。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出政府任期的情況下，在沒有外部壓力時(shí)，其政策或措施中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)常常被掩蓋。政府官員對其決定的一些政策和措施實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估的意愿不強(qiáng)，缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，這時(shí)需要引入一種強(qiáng)制力來強(qiáng)化這種動(dòng)機(jī)。如設(shè)定一種制度性程序，對各級政府的各項(xiàng)政策或措施，進(jìn)行強(qiáng)制性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估?；蛘哒f，在決策程序中加入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)，以顯現(xiàn)各項(xiàng)政策或措施在各個(gè)不同時(shí)期的財(cái)政成本和財(cái)政壓力，并對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估情況進(jìn)行匯總，納入政府的中長期預(yù)算之中。這既可防范因盲目性而帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也為各項(xiàng)政策或措施的持續(xù)實(shí)施提供一個(gè)清晰的預(yù)算保障，有利于政府政策或措施保持連續(xù)性，不至于因財(cái)政方面的原因而導(dǎo)致某一項(xiàng)政策或措施不可持續(xù)。對政府政策或措施進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估，其實(shí)質(zhì)是以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為約束條件，強(qiáng)化政府政策或措施的科學(xué)性、可行性和連續(xù)性，減少?zèng)Q策失誤。這將有利于增強(qiáng)政府決策能力和社會(huì)公眾對政府的信任。二、建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制僅對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估還不夠，必須建立起一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。機(jī)制的建立不能一蹴而就，需要長時(shí)間的摸索、修正，凝練出一套健全嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋C(jī)制辦法。下面將從簡單從兩個(gè)方面的去闡述如何避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（一）完善投融資制度，避免陷入“資金陷阱”財(cái)政投融資作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府配置資源的重要實(shí)現(xiàn)途徑，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效增長、調(diào)整和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨(dú)特的功效。然而我國現(xiàn)階段財(cái)政投資未實(shí)現(xiàn)完全規(guī)范，在許多財(cái)政投融資項(xiàng)目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后也不進(jìn)行評估，往往是“說投就投，一投了之”，因此需要相關(guān)部門制定統(tǒng)一的部門規(guī)章，引導(dǎo)政府開展規(guī)范合理的投融資項(xiàng)目，使資金實(shí)現(xiàn)融資——投資——還款”的良性循環(huán)。第一、完善財(cái)政投融資配套制度。通過編制財(cái)政投融資信貸資金綜合計(jì)劃、財(cái)政投融資資金來源計(jì)劃和財(cái)政投融資資金運(yùn)用計(jì)劃，全面反映其資金來源、資金運(yùn)用和投資預(yù)期收益等情況，從長遠(yuǎn)看，財(cái)政投融資計(jì)劃應(yīng)成為政府的“第二預(yù)算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計(jì)劃和固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并切實(shí)按照相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施財(cái)政投融資活動(dòng)，保證財(cái)政投融資資金的有效投放和健康運(yùn)行。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，凡是市場經(jīng)濟(jì)活躍的國家，其法制都很健全。因此，應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政投融資法規(guī)、管理?xiàng)l例及實(shí)施辦法等，使財(cái)政投融資活動(dòng)努力做到有法可依、有法必依。第二、創(chuàng)新財(cái)政投融資模式。按照市場機(jī)制的要求，建立和嘗試多種財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營模式對非經(jīng)營性項(xiàng)目，可以采取政府投資、政府經(jīng)營的模式，授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理。對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，國外運(yùn)用得比較成功且適合我國實(shí)際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營模式；建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式(BOT)；建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營模式(BTO)；購買建設(shè)經(jīng)營模式(BBO)；此外，還有租賃開發(fā)經(jīng)營模式、管理合同模式以及政府和民間就項(xiàng)目合資組建公司的共同投資經(jīng)營模式等。舉例來說，江門市在2014年進(jìn)行“搭橋修路、抓大項(xiàng)目”等全市基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)項(xiàng)目中所創(chuàng)新性地運(yùn)用投融資模式就是很好的例子。一直以來，江門市財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政資金無法滿足城市建設(shè)發(fā)展的需要。由于中央對地方政府融資政策的收緊，政府融資平臺解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的做法也受到限制。為了徹底解決過去政府融資平臺公司“借錢”聽政府，“還錢”靠財(cái)政，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力的問題，我市組建融資平臺首次發(fā)行城投債支持城市建設(shè)，整合資源打造三大實(shí)體城建開發(fā)平臺公司；創(chuàng)新股權(quán)增資融資為廣中江高速籌集25.9億元資本金，首次成功發(fā)行12億元城投債；采用BT模式推進(jìn)江順大橋、江門大道北線工程建設(shè)……在創(chuàng)新投融資模式，構(gòu)建多元投融資體系方面，江門已經(jīng)打開了改革創(chuàng)新的大門。其中自2011年我市和中國中鐵簽署戰(zhàn)略性合作協(xié)議以來，通過BT（建設(shè)——移交）模式，中國中鐵在我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的總投資額已經(jīng)超過80億元。投資的項(xiàng)目分別是江順大橋及配套道路BT項(xiàng)目、南車項(xiàng)目廠區(qū)以及配套基地BT項(xiàng)目、江門大道北線工程BT項(xiàng)目。BT模式的做法是，政府通過合法渠道確定有相應(yīng)實(shí)力的建設(shè)方，之后建設(shè)方組建BT項(xiàng)目公司，按與業(yè)主簽訂合同的約定進(jìn)行融資、投資、設(shè)計(jì)和施工，工程竣工驗(yàn)收后交付使用，業(yè)主在雙方合同約定時(shí)間內(nèi)向投資建設(shè)方支付工程款，通過回購方式取得該項(xiàng)目的所有權(quán)。通過多種渠道的投融資方式和完善的投融資金歸還計(jì)劃，我市迅速籌足了發(fā)展專項(xiàng)基金，保證了我市未來基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)所需要的資金?？梢?，創(chuàng)新性運(yùn)行投融資方式既能保證資金的落實(shí)，又可激活社會(huì)的沉淀資金，促進(jìn)資金的良性循環(huán)。然而同時(shí)，即使“投融還”機(jī)制健全，不可忽略的還需要深入扎實(shí)的財(cái)政預(yù)算機(jī)制支持。（二）、加強(qiáng)預(yù)算制度，避免財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算是政府財(cái)政工作年度的終點(diǎn)也是未來年度工作的起點(diǎn)，所謂一年之計(jì)在于春，財(cái)政年度工作能否做得好，資金能否得到適當(dāng)運(yùn)用，政府大事能否得到落實(shí)，很大程度依靠預(yù)算的精確和全面。然而，許多的原因?qū)е仑?cái)政預(yù)算一直未能發(fā)揮最大作用，即使發(fā)揮了作用仍然出現(xiàn)有些單位資金沉余、有些單位頻超預(yù)算的現(xiàn)象。因此，提高財(cái)政預(yù)算的控制效果，建立高效透明預(yù)算制度仍然是財(cái)政未來著力的地方。首先做好預(yù)算工作要推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。將預(yù)算執(zhí)行工作的責(zé)任落實(shí)到崗，任務(wù)落實(shí)到人，完善內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制，明確考核指標(biāo)，將考核指標(biāo)與工作業(yè)績考核掛鉤，形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行效率。其次是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量控制。進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，明確預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作，嚴(yán)防隨意改變預(yù)算資金用途、超額使用等行為，在提高預(yù)算執(zhí)行效率的同時(shí)，注重資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。再次是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析工作。及時(shí)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，提高執(zhí)行情況分析的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度以及重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢的項(xiàng)目，建立掛牌制度，及時(shí)分析原因，糾正執(zhí)行偏差，將事后控制提前為事中或事前控制，最大程度降低預(yù)算和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后是發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查，使內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督不僅僅對財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息真實(shí)性與合法性的結(jié)果進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督，更重要的是對預(yù)算制度和預(yù)算貫徹執(zhí)行情況的過程進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，強(qiáng)化事前預(yù)防和事中控制。建立完善的預(yù)算績效評價(jià)體系，科學(xué)設(shè)計(jì)績效指標(biāo)，改進(jìn)評價(jià)方法和手段，全面、準(zhǔn)確地衡量項(xiàng)目的績效水平，為預(yù)算管理制度的完善以及嚴(yán)格的執(zhí)行力提供信息。三、增強(qiáng)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，除了控制和減少各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源以外，一個(gè)重要方面就是要不斷提高政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。這種能力的提高，依賴于三大資源（經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源）的規(guī)模大小及其整合能力。政府擁有的公共資源嚴(yán)重不足，如發(fā)放公務(wù)員工資都很困難，在這種情況下，政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力無疑是弱小的。但另一方面，即使政府擁有大量的公共資源，如果沒有實(shí)現(xiàn)有效的整合，則政府的抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力仍是弱小的。因此，政府的抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力取決于兩個(gè)因素：一是公共資源的規(guī)模，二是政府的整合能力。在某種意義上，政府對公共資源的整合能力高低比公共資源的數(shù)量更重要。從我國的現(xiàn)實(shí)來看，政府缺少的不是公共資源，而是整合能力。如何提高政府的資源整合能力是增強(qiáng)政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力的關(guān)鍵。事實(shí)上，通過一些改革，我們的整合能力已經(jīng)有所提高。通過稅費(fèi)改革，對流量資源的控制力已大大增強(qiáng)，只要持之以恒地不斷深化這方面的改革，實(shí)現(xiàn)流量資源的整合應(yīng)該說是不難做到。通過部門預(yù)算改革，對政府各個(gè)部門的財(cái)產(chǎn)狀況做了初步的摸