內控視角下行政事業(yè)單位預算績效管理的優(yōu)化

引言所謂內控制度是指行政事業(yè)單位事先通過制定內控目標，將制度以流程的形式予以明確，并通過審批、不相容崗位分離、內部審計等流程，強化對行政事業(yè)單位內部經(jīng)濟業(yè)務活動的監(jiān)控，確保內部形成有效的牽制與監(jiān)督，降低行政事業(yè)單位內部出現(xiàn)貪污舞弊行為的概率。內部控制工作的質量直接影響著行政事業(yè)單位的內部管理效率，通過強化內部控制，不但可以提升行政事業(yè)單位會計信息的質量，還可以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，確保行政職權與社會公益目標的實現(xiàn)?？冃Ч芾硪呀?jīng)成為財政體制改革的重要組成部分，它是提升國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要保障。在內部控制視角下，行政事業(yè)單位通過內部控制程序與績效考核工作進行結合，既可以規(guī)范預算管理流程、績效考核指標，確保預算管理目標的實現(xiàn)。同時，預算績效管理工作已經(jīng)成為內部控制工作中的一個重要部分，通過強化內部控制可以為預算績效考核工作提供良好的運行環(huán)境。一、內部控制視角下行政事業(yè)單位預算績效管理的特點近些年來，國家相繼出臺了新《預算法》《政府會計準則》《行政單位內部控制制度規(guī)范》《事業(yè)單位內部控制制度規(guī)范》等文件，使預算管理與績效管理工作的開展提供了理論層面與法律層面的依據(jù)。目前，從內控視角出發(fā)，行政事業(yè)單位績效管理工作呈現(xiàn)出如下幾個特點：一是具有戰(zhàn)略性的特點。行政事業(yè)單位的預算管理與績效考核工作目標是建立在長期的戰(zhàn)略目標基礎上的，它需要將兩者的目標相統(tǒng)一，以此作為構建預算績效管理目標的標準。二是具有分配性的特點。行政事業(yè)單位在開展預算績效管理時，需要將行政事業(yè)單位人力、資金、辦公場所與用品等資源進行融合，按照績效考核方案合理地分配資源。三是具有規(guī)范性的特點。行政事業(yè)單位在績效管理工作中，應嚴格按照《預算法》、財政部門有關預算編制與績效考核管理辦法，制定規(guī)范的預算考核管理流程，既要保證績效管理效率的提升，又要保證績效管理工作符合相關規(guī)定。二、內部控制與預算績效管理之間的相互關系首先，行政事業(yè)單位內控工作與績效考核工作的總體目標是一致的，行政事業(yè)單位通過預算績效考核工作可以使財政資金充分地發(fā)揮使用效率，促使行政事業(yè)單位公益服務與行政職權順利開展，這個目標同時也是內部控制的目標。其次，內部控制的相關流程與預算績效考核的流程已經(jīng)涉及行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟活動當中，它們都將對行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務活動進行有效的監(jiān)控，兩項工作能否順利開展與發(fā)揮作用，均取決于業(yè)務處室、工作人員的配合。綜上，二者之間呈現(xiàn)出互相促進的關系，行政事業(yè)單位在強化預算管理與績效管理工作前，應研究本單位制定的內部控制制度，從內控角度展開分析與研究。三、內控視角下行政事業(yè)單位在預算績效管理工作中存在的問題（一）預算管理隨意，績效理念尚未牢固樹立在內部控制視角下，行政事業(yè)單位的預算編制工作是預算管理、績效考核工作順利實施的前提保障，它同時也決定著預算管理、績效管理工作的質量。而目前，一些行政事業(yè)單位不重視預算編制工作，造成預算編制存在隨意性的主要原因有：預算編制工作需要收集到財務相關數(shù)據(jù)及各業(yè)務部門有關數(shù)據(jù)，由于平時財務人員工作壓力不斷增大，財務人員在處理繁雜的數(shù)據(jù)時，受到工作量、工作難度及責任心等方面的影響，存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識。同時，一些行政事業(yè)單位財務人員沒有牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的全面預算績效管理觀念，造成其在工作中沒有認真執(zhí)行預算管理與績效考核制度。此外，個別的行政事業(yè)單位財務人員由于在學歷、年齡、專業(yè)及責任心等方面因素的影響，沒有樹立起預算績效考核意識，致使行政事業(yè)單位預算指標編制不科學，極易造成預算績效考核工作脫離實際。（二）行政事業(yè)單位內控體系設計不合理大多數(shù)的行政事業(yè)單位都已經(jīng)按照內控規(guī)范要求，制定了本單位的內控制度體系，但個別單位由于對內控制度與績效考核工作的漠視，沒有真正重視起績效管理與內部控制的作用，造成建立的內部控制關鍵風險點不準確，使財務人員在開展風險防范與預警過程中出現(xiàn)錯誤。同時，也造成財務人員在開展績效監(jiān)控時，沒有能夠及時地發(fā)現(xiàn)業(yè)務部門在預算執(zhí)行中存在的問題。此外，一些行政事業(yè)單位制定的內控制度不夠完善，例如，未建立不相容崗位分離機制，內部審計流于形式，關鍵風險點及崗位職責劃分不清等，都將無法在行政事業(yè)單位內部形成有效的牽制與制衡，嚴重阻礙著行政事業(yè)單位預算管理工作的開展。（三）未對預算績效管理進行評估、考核完善、可行的績效考核體系可以強化對行政事業(yè)單位預算管理工作的監(jiān)控，確保行政事業(yè)單位提升服務質量。但目前，一些行政事業(yè)單位并沒有完善預算績效考核體系，在考核的內容中并不涉及考核指標的制定是否符合實際，沒有真正發(fā)揮績效考核工作的監(jiān)控作用，造成行政事業(yè)單位績效考核工作如同一紙空文。同時，個別的行政事業(yè)單位根本就沒有針對不同預算管理流程制定考核指標，造成財務人員在對預算管理結果開展績效考核工作時，完全憑借財務人員主觀判斷與喜愛，喪失了績效考核的公平性。（四）行政事業(yè)單位風險防控不到位從內控視角出發(fā)，如果要確保行政事業(yè)單位行政職權及社會公益服務目標得以實現(xiàn)，就應該對經(jīng)濟活動中存在的各種風險加以有效的防控，避免國有資產(chǎn)流失及財政資金浪費。而目前，一些行政事業(yè)單位沒有對風險防范及預警體系的建立給予必要的重視，仍將主要的考核工作重點放在預算執(zhí)行與減少差異等方面，使行政事業(yè)單位內部存在潛在的財務風險，沒有實現(xiàn)對風險的實時監(jiān)控。（五）預算績效相關指標無法體現(xiàn)內部控制執(zhí)行情況與要求目前，國家已經(jīng)陸續(xù)出臺了相關項目支出資金績效考核管理辦法，各省、市、縣級財政部門也已經(jīng)針對本地區(qū)特點，制定了相應的實施細則與績效考核流程。但在具體實施與執(zhí)行過程中，沒有將績效考核的指標與內部控制相關程序是否執(zhí)行進行結合。例如，某市財政局對預算單位項目支出進行績效考核過程中，在對項目決策進行考核時，沒有將項目是否執(zhí)行集體決策、是否進行可行性分析等內容作為考核重點，只以決策的社會效益、經(jīng)濟效益的實現(xiàn)作為考核重點。這樣將導致行政事業(yè)單位的項目決策流程不規(guī)范，無法將項目關鍵風險系數(shù)控制在行政事業(yè)單位可接受的程度之內，雖然行政事業(yè)單位也能夠按照制定的績效考核指標開展評價工作，但其最終結果將與實際執(zhí)行情況出現(xiàn)較大差異，無法發(fā)揮績效考核工作的作用。四、內控視角下優(yōu)化行政事業(yè)單位預算績效管理的措施（一）確保預算指標的科學、可行在新《預算法》出臺并實施的新形勢下，行政事業(yè)單位應強化預算編制，并制定可行的預算績效考核指標體系。首先，行政事業(yè)單位財務人員在編制預算指標前，應認真學習財政部門印發(fā)的預算編制管理辦法，也可聘請中介機構參與預算編制工作，提升行政事業(yè)單位預算編制的綜合水平。其次，財務人員在編制預算指標時，應參考往年歷史決算數(shù)據(jù)，盡力避免因財務人員主觀判斷錯誤，而造成預算指標與實際脫節(jié)的風險。同時，將行政事業(yè)單位長遠的戰(zhàn)略目標與預算編制相結合，保證預算指標體系的科學性、戰(zhàn)略性。此外，預算管理與績效考核工作既需要行政事業(yè)單位全部工作人員的參與，還需要將預算管理與績效考核流程滲入到行政事業(yè)單位各個流程，實現(xiàn)對經(jīng)濟業(yè)務活動、預算管理工作的全程監(jiān)控。因此，在新《預算法》《事業(yè)單位內部控制制度規(guī)范》及信息化應用的背景下，行政事業(yè)單位應對預算管理流程進行細化，通過內部控制中的授權審批、會計復核、內部審計等手段，來強化預算管理工作流程的規(guī)范性，通過業(yè)務培訓來提升行政事業(yè)單位財務人員預算管理水平。（二）建立完善的內部控制體系行政事業(yè)單位應按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》要求，并將預算績效管理工作與內部控制制度相結合，建立、健全行政事業(yè)單位內部控制制度體系。首先，在制度中，應強調行政事業(yè)單位領導對內控工作、績效管理工作的重視，通過成立預算管理、績效管理、內部控制等獨立部門，確保內部控制制度順利實施。其次，對內部控制制度進行完善，通過制度明確業(yè)務處室領導、工作人員在預算管理、績效考核工作的具體職責與義務，以達到規(guī)范預算管理流程的目的。同時，根據(jù)預算管理流程與行政事業(yè)單位實際情況，制定不相容崗位分離、授權審批等內控程序，避免個別工作人員出現(xiàn)財經(jīng)違紀行為。為了保證行政事業(yè)單位內部各業(yè)務部門之間高效運行，內部控制制度中應強調協(xié)同機制，包括部門之間、部門與外界之間的協(xié)同。此外，行政事業(yè)單位在建立內部控制、績效管理制度的同時，應引入大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息化技術，在內部建立預算數(shù)據(jù)庫，使業(yè)務部門數(shù)據(jù)、預算數(shù)據(jù)、會計數(shù)據(jù)在內部實現(xiàn)共享，提高行政事業(yè)單位績效管理、內部控制管理工作的效率。在預算績效監(jiān)控制度中，行政事業(yè)單位應強化內部控制中的內部審計職責，通過對內部控制執(zhí)行情況、預算管理情況進行審計，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務活動的全程監(jiān)控，督促績效管理目標的實現(xiàn)。此外，嚴格按照《政府信息公開條例》要求，在指定或官方網(wǎng)站公布預決算、“三公經(jīng)費”等信息，接受社會各界廣泛的監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位認真貫徹執(zhí)行預算管理制度。（三）完善行政事業(yè)單位績效評價指標體系績效考核工作是推動行政事業(yè)單位預算管理、內部控制運行的有效措施。面對目前行政事業(yè)單位績效評價指標不健全的問題，行政事業(yè)單位應從以下幾方面入手：一是保證績效評價工作的獨立開展。行政事業(yè)單位應針對預算管理制定專門、可行的績效評價指標，指標內容應涵蓋行政事業(yè)單位各個業(yè)務部門及工作人員，通過對指標的考核來調動行政事業(yè)單位工作人員參與預算管理工作的積極性。二是績效考核指標應具有一定的科學性。行政事業(yè)單位為了保證績效考核指標真正發(fā)生作用并確保制度真正落實，就應該使評價考核指標與行政事業(yè)單位實際情況相符，以便行政事業(yè)單位能夠及時發(fā)現(xiàn)預算管理工作中存在的問題。同時，在考核評價的時間方面，應將定期與隨機考核結合，根據(jù)日常預算執(zhí)行制定重點檢查對象，并且根據(jù)年初檢查計劃開展常規(guī)檢查，及時排查行政事業(yè)單位預算管理中的問題。此外，還要重視審計、財政等機關對預算管理及績效考核工作的監(jiān)督檢查，根據(jù)檢查結果認真進行整改。（四）強化行政事業(yè)單位風險防控新時期，行政事業(yè)單位必須要樹立起風險管理意識，確保行政事業(yè)單位行政職能與社會公益服務目標的實現(xiàn)。因此，行政事業(yè)單位應進一步完善風險防范機制，通過制定預警指標來對風險進行識別、分析、處置，為行政事業(yè)單位管理層提供有效的風險防控方案，并在提高預算績效考核管理工作的基礎上，不斷降低行政事業(yè)單位風險。此外，行政事業(yè)單位通過將信息化技術手段與風險預警體系相結合，將監(jiān)控手段嵌入到預算的編制、審批、執(zhí)行與考核工作當中，及時發(fā)現(xiàn)各業(yè)務部門在預算管理過程中的關鍵風險因素，并通過大數(shù)據(jù)分析手段，對相關數(shù)據(jù)進行比對、梳理、匯總，及時發(fā)現(xiàn)財務核算、內部控制、預算管理中的漏洞。該單位還通過制定崗位責任制度，將預算管理目標、風險預警目標層層分解到每個業(yè)務部門工作人員身上，調動起了該單位內部工作人員參與績效管理、預算管理、內部控制執(zhí)行的積極性。最后，該單位通過內部審計手段，對會計核算中、報表出具中的錯誤進行審計，幫助財務部門及時進行整改，避免財務風險及會計差錯的出現(xiàn)。（五）強化內部控制與預算績效管理相關培訓行政事業(yè)單位應在內部對績效管理、內部控制流程、制度及作用進行廣泛宣傳，使工作人員樹立起正確的內控與績效管理意識。首先，行政事業(yè)單位管理者應提高對預算績效管理與內部控制工作的重視程度，強化財政資金使用效率的提升，使行政事業(yè)單位內部業(yè)務部門、工作人員能夠真正參與到績效管理與內部控制工作中來。其次，為了保證績效管理與內部控制工作的順利開展，行政事業(yè)單位應進一步提高績效管理與內部控制工作人員的綜合業(yè)務能力。同時，行政事業(yè)單位管理層及中層領導也應該積極參與有關內部控制與預算績效管理相關培訓活動，使行政事業(yè)單位領導干部能夠真正將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，帶領其他工作人員真正融入到