市場化程度對我國公共財政監(jiān)督體制建立與實施的影響

市場化程度對我國公共財政監(jiān)督體制建立與實施的影響"摘要：建立公共財政監(jiān)督體制實際上是對傳統(tǒng)財政監(jiān)督體制的替代和創(chuàng)新，因此，公共財政監(jiān)督體制的建立和實施必然受到市場經(jīng)濟體制、法制及政治民主化等約束條件的制約，而這些條件都與市場化的程度息息相關(guān)。由于中國現(xiàn)階段市場化改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到位，導(dǎo)致市場化程度很低，直接影響財政監(jiān)督體制的模式選擇、公共財政監(jiān)督的內(nèi)容、財政監(jiān)督的結(jié)果和效率等，這就決定了公共財政監(jiān)督體制的建立與完善及作用的發(fā)揮將會是一個漫長的過程。

關(guān)鍵詞：公共財政；監(jiān)督體制；約束條件；市場化程度

近年來，隨著刮起的“審計風(fēng)暴”，財政資金的挪用、貪污以及使用的低效率，引起了全社會的高度關(guān)注，公眾由于意識到財政資金是自己交給政府的“納稅錢”而增強了對財政資金的監(jiān)督理念，這本是一樁極好的事，但是無論學(xué)術(shù)界還是實際部門乃至公眾，聲討之中存在著一種“誤區(qū)”，似乎其罪過都來自于財政部門或政府，固然財政部門或政府對財政資金的使用監(jiān)督不夠或不到位有著不可推卸的責(zé)任，但是譴責(zé)某一部門或政府并未涉足問題的根源。我們要問，為什么政府和財政部門對財政資金監(jiān)督不能到位？為什么預(yù)算法出臺10余年仍有法不依？為什么公眾對財政資金使用起不到應(yīng)有的作用？這一切已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財政自身的范圍，問題的最終根源需要從制度或體制中去尋找，更具體地說，這一切問題都來自于既定制度和體制環(huán)境下塑造和誘導(dǎo)著每一個人乃至政府官員的行為和思維。雖然我國改革開放以來一直在致力于體制的變革，但體制與制度的變革是一個漫長的漸進的過程，體制轉(zhuǎn)軌期更是新舊體制矛盾與問題交鋒甚至是博弈的過程，這也是公共財政監(jiān)督體制的建立和實施為何如此艱難的深層次原因。況且，對財政部門或政府的譴責(zé)本身也未逃脫傳統(tǒng)的計劃體制下大政府主導(dǎo)型模式以及所引伸出的財政監(jiān)督應(yīng)由政府自我監(jiān)督為主、財政部門內(nèi)部監(jiān)督為主模式的思維，這反過來又驗證了本文的觀點，我國公共財政監(jiān)督體制建立和實施的難點在于市場經(jīng)濟體制的不完善，市場經(jīng)濟體制的不完善又是我國市場化改革不到位的結(jié)果。

一、公共財政監(jiān)督體制建立和實施的約束條件

從制度經(jīng)濟學(xué)原理看，任何一種制度的變遷和創(chuàng)新是一種制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，作為一種“公共物品”，制度同其他物品一樣，其替代、轉(zhuǎn)換與交易活動也都存在著種種技術(shù)的和社會的約束條件，其約束條件就是制度的邊際替代成本（盧現(xiàn)祥，2003）。建立公共財政監(jiān)督體制實際上是對傳統(tǒng)財政監(jiān)督體制的替代和創(chuàng)新，即公共財政監(jiān)督體制是建立在市場經(jīng)濟體制和公共財政條件下，包括立法監(jiān)督、人大及其常委會監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、社會監(jiān)督等分工協(xié)作、職責(zé)明確，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，監(jiān)督方式多樣化，保障機制健全的財政監(jiān)督體系，把財政監(jiān)督與財政管理有機地結(jié)合起來，對財政資金運行過程進行全方位、全過程、綜合化的監(jiān)督。其中，法律監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督等外部監(jiān)督是該制度的主體。因此，公共財政監(jiān)督體制的建立和實施有著嚴(yán)格的約束條件。2.完善健全的法制以及依法治國是公共財政監(jiān)督存在和發(fā)展的必備條件。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場化社會是法治社會。公共財政的市場性決定了公共財政的法治性，而公共財政的法治性意味著社會公眾通過政府預(yù)算的法律權(quán)威，從根本上決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政行為，使其鮮明地體現(xiàn)出財政是社會公眾的財政即財政的公共性，因而也決定了公共財政監(jiān)督的法治性。它要求加強法律對財政的監(jiān)督力度和法律對財政內(nèi)部監(jiān)督的約束，加強和規(guī)范法律對財政的制度化建設(shè)，促使財政內(nèi)部監(jiān)督由人治向法治轉(zhuǎn)化，促使傳統(tǒng)的單純依靠行政權(quán)力進行的財政內(nèi)部監(jiān)督向依靠法律和制度的監(jiān)督轉(zhuǎn)化。因此，要建立公共財政監(jiān)督體系和保障機制，并使之發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的就是要健全和完善法制。同時，需創(chuàng)造依法治國、依法行政、依法理財、依法征稅、依法納稅的宏微觀環(huán)境。

3.民主化政治是公共財政監(jiān)督作用發(fā)揮的政治制度保證。公共財政的公共性決定了公共財政監(jiān)督的公共性，公共財政監(jiān)督的公共性突出于社會公眾和人代會對政府財政活動的監(jiān)督作用。因此，政治體制的民主化改革則成為了公共財政監(jiān)督體系和保障機制是否能真正建立并發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)代民主社會認(rèn)為，政府的權(quán)力是人民所賦予的，官員代表著人民行使權(quán)力，而人民負(fù)有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，人民或納稅人不僅需要知道自己為什么納稅和交費，同時還要知道自己納的稅、繳的費用到了什么地方、使用如何。所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負(fù)責(zé)，都必須由他們來決定和監(jiān)督。這就需要將對政府財政活動的監(jiān)督和知情轉(zhuǎn)化為公眾的權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督。

二、建立我國公共財政監(jiān)督體制的根本性制約因素：市場化程度

從以上約束條件來看，市場經(jīng)濟體制、法制及政治民主化是建立公共財政監(jiān)督體制的關(guān)鍵性條件，而這些條件都與市場化程度息息相關(guān)，市場化改革的力度越大，市場推進的越快，市場經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，市場經(jīng)濟體系越健全，市場經(jīng)濟秩序越好，公共財政監(jiān)督體制的作用發(fā)揮越充分。反之亦然。

1市場化程度直接影響財政監(jiān)督體制的模式選擇。公共財政監(jiān)督體制相對于我國傳統(tǒng)的財政監(jiān)督體制而言，就是一種市場型財政監(jiān)督模式。市場經(jīng)濟要求主體易位，即由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下的國家或政府主體向市場主體轉(zhuǎn)化。所謂市場主體就是企業(yè)和個人。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)和個人成為經(jīng)"濟活動的獨立主體，成為決定整個經(jīng)濟活動的根本因素，也成為決定公共經(jīng)濟和約束公共經(jīng)濟的根本因素，政府和財政將由原來什么都管、什么都決定轉(zhuǎn)向如何更好地為企業(yè)和個人服務(wù)，如何接受企業(yè)和個人的監(jiān)督。與此同時，市場經(jīng)濟要求經(jīng)濟發(fā)展模式應(yīng)是市場主導(dǎo)型而不是政府主導(dǎo)型，由此也決定了公共財政監(jiān)督體制的模式應(yīng)該是以社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督為主體而不是以政府的自我監(jiān)督為主體，以財政外部監(jiān)督為主體而不是以財政內(nèi)部監(jiān)督為主體。

我國改革20多年，市場發(fā)育仍處于初級階段，由于中國現(xiàn)行經(jīng)濟體制中依然廣泛而頑固地存在著傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的“路徑鎖定效應(yīng)”，因而強調(diào)政府干預(yù)的政策取向較容易被接受，而市場的力量還不夠強大，作為市場主體的國有企業(yè)改革仍未完全到位，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度仍不完善，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未完全建立，企業(yè)適應(yīng)市場能力還不強，效益低下、虧損嚴(yán)重的問題仍很突出；市場的發(fā)育，尤其是生產(chǎn)要素市場的發(fā)育還不健全，競爭機制和價格形成機制在促進生產(chǎn)要素合理流動、資源優(yōu)化配置、引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的作用受到限制，影響了市場功能的發(fā)揮；資源配置的行政化傾向還相當(dāng)嚴(yán)重，以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的市場化競爭規(guī)則難以充分發(fā)揮作用，兩者之間的沖突使市場秩序紊亂。這一切一方面導(dǎo)致政府在資源配置上“讓位”于市場的過程極為緩慢，這其中有政府部門和官員為了自身利益不愿讓位的因素，也有政府想讓位而讓不出來的因素，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民營經(jīng)濟發(fā)展落后，使得政府不僅無法退出競爭性領(lǐng)域，而且還需加大干預(yù)、資助的力度，整個經(jīng)濟政府主導(dǎo)性特征仍然十分突出。另一方面，導(dǎo)致政府還未完全擺脫計劃經(jīng)濟的管理方式，習(xí)慣于從不同角度包攬一切。在企業(yè)改制資產(chǎn)重組過程中，一些地方政府不考慮客觀實際和市場行情，不考慮企業(yè)之間是否存在著經(jīng)濟聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)，從主觀意愿出發(fā)，盲目地策劃和撮合企業(yè)間的資產(chǎn)組合，甚至強令企業(yè)兼并、改制，追求形式上的規(guī)模經(jīng)濟。這種不考慮經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的主觀盲動必將導(dǎo)致資源配置的低效率，甚至無效率。同時，與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的經(jīng)濟管理制度尚未形成。政府主要依靠大量不公開發(fā)布的政策性文件作為行政部門管理經(jīng)濟的依據(jù)，甚至于地方行政首長的指示、命令也是行政部門管理經(jīng)濟的重要依據(jù)之一，這種不規(guī)范的做法，由于缺乏必要的制度和程序作為保證，致使決策缺乏科學(xué)性和合理性。市場發(fā)育的不完善、不健全，必然導(dǎo)致市場化改革難于在短期內(nèi)到位，市場化改革的艱巨性必然帶來公共財政監(jiān)督體制建立的艱巨性，使得我國現(xiàn)階段在財政監(jiān)督體制的模式選擇上，不得不以政府行政監(jiān)督為主體，以財政內(nèi)部監(jiān)督為主體。

2市場化程度直接影響公共財政監(jiān)督的內(nèi)容。首先，在我國現(xiàn)階段計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，由于市場的不完全，財政監(jiān)督難免帶有傳統(tǒng)體制與現(xiàn)行體制的雙重特征，從形式上看，現(xiàn)行財政監(jiān)督體系和保障機制是一個比較健全的體系和機制，既包括人大、新聞媒體、公眾監(jiān)督為特征的外部監(jiān)督，也包括財政、審計監(jiān)督為特征的政府內(nèi)部監(jiān)督。但從實質(zhì)上分析不難看出，現(xiàn)行的財政監(jiān)督體系和保障機制在理論上未將財政監(jiān)督體系和保障機制完全置于公共財政理論的框架中來設(shè)計。因此，其體系與機制的公共性、法律性、民主性、綜合性不突出。其次，由于市場的不完全，市場化改革的程度還不高，財政監(jiān)督雖在制度上增加了人大監(jiān)督和社會監(jiān)督，但其作用很有限，仍呈現(xiàn)出政府監(jiān)督、財政內(nèi)部監(jiān)督為主體的特征；監(jiān)督手段上仍以政府的行政監(jiān)督為主，究其原因，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督缺乏制度保障，即在財政監(jiān)督體制的制度設(shè)計中，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的法律地位、職責(zé)、權(quán)利、組織保障、人員配置，以及對預(yù)算審查的信息收集、審查時間的規(guī)定等都存在著過粗甚至忽視的問題，尤其是社會監(jiān)督更缺乏具體的規(guī)定。審計監(jiān)督雖有審計法和預(yù)算法作保障，但由于我國目前市場化程度的低下，法制觀念和法治環(huán)境的不完善，實際執(zhí)行中有法不依的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。最后，由于市場的不完全，市場化改革的不到位，使得財政資金使用上的諸多違法違規(guī)問題的產(chǎn)生根源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財政自身的范圍，與我國不完善的經(jīng)濟體制和政治體制息息相關(guān)，如我國1994年實施的分稅制，并未解決好各個級層政府財權(quán)與事權(quán)的合理劃分，造成了各級政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配，尤其是基層政府事權(quán)大于財權(quán)，這是財政專項資金被挪用，亂收費、亂攤派現(xiàn)象產(chǎn)生的重要根源；又如我國長期以來，政府對財政資金的使用和效益的監(jiān)督、考核與對干部的考核、升遷制度相分離，長期實行對干部的考核和評價指標(biāo)注重GDP、財政收入的單純增長，導(dǎo)致干部熱衷于“形象工程”、“政績工程”等，這是我國財政預(yù)算執(zhí)行中，人治大于法治，幾億乃至數(shù)十億巨資，都可以根據(jù)長官意志隨意改變用途的深層次的根源。但是，現(xiàn)行財政監(jiān)督體系與機制的設(shè)立仍未脫出單純就財政監(jiān)督研究財政監(jiān)督的模式，未把財政監(jiān)督納入經(jīng)濟體制和政治體制改革、法制建設(shè)的大視野中來研究，造成了財政監(jiān)督體系與機制缺乏整體性、綜合性、協(xié)調(diào)性，同時，也造成了在解決財政監(jiān)督存在的問題時，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，注重形式和現(xiàn)象多于實質(zhì)。

3市場化程度直接影響政治民主化、法制化程度，最終影響財政監(jiān)督的結(jié)果和效率。由于我國現(xiàn)階段市場化程度還不夠高，市場化理念在大部分人的意識中還很薄弱，計劃經(jīng)濟的思想和理念乃至習(xí)慣仍根深蒂固地影響著政府官員和公眾的言行：一是缺乏對市場經(jīng)濟全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的認(rèn)識和把握，表現(xiàn)在人們把市場經(jīng)濟看作是鼓勵人們獲取利潤或利益最大化的一種經(jīng)濟，而不管采取什么樣的手段。一些人和單位為了錢可以昧著良心去干損人利己的事，為了錢甚至可以去干損害國家、集體利益的事，假冒偽劣商品充斥市場，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟秩序，破壞了國家的經(jīng)濟發(fā)展，損壞了人民的身心健康。二是平等觀念的缺乏。自由和平等是市場經(jīng)濟的核心理念，它要求每一個進入市場參與交易的人，必須具有獨立的自由人身資格和平等的政治法律地位，平等的本質(zhì)是公正、正義。但長期以來，在中國行政權(quán)力占支配地位，國家和公共事務(wù)的管理強調(diào)行政隸屬關(guān)系，按照行政機關(guān)的意志決定，排斥相對人的自由意志，以義務(wù)本位立政，漠視相對人的權(quán)利。三是服務(wù)意識的缺乏。正是由于平等意識的缺乏，過多強調(diào)的是權(quán)力、等級，強化了政府官員的“官本位”意識，弱化了作為社會公仆的“服務(wù)意識”。在政府官員的觀念中，從未有過“納稅人”概念，他們未意識到是納稅人養(yǎng)活政府，納稅人掏錢是為了換取政府的服務(wù)，而政府官員卻認(rèn)為納稅人或老百姓交稅或費天經(jīng)地義，無需給予他們什么，政府花老百姓的錢也是天經(jīng)地義。四是法治觀念的缺乏。所謂“法治”首先要治政府，劃定政府職能的范圍，明確政府的責(zé)任，人民要通過法律來限制和監(jiān)督政府的權(quán)力。其次才是政府在民主制度下獲得人民的授權(quán)所實施的“依法治國”。無可非議，隨著市場經(jīng)濟的推行，我國法律意識有所增強，但長期以來，無論是“以法治國”還是“依法治國”，政府官員把法律看作統(tǒng)治手段，用以治老百姓，而非治政府，這說明我國從上到下，從政府到百姓均未理解“法治”的含義，把“法治”和“依法治國”混為一談，歸根結(jié)底仍然是民主意識的淡薄，法治觀念的缺乏（張麗華，2002）?？梢?，我國目前正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，法治社會也遠(yuǎn)未建成，它表現(xiàn)在財政上就是社會公眾和人代會及法律還難以有效約束和監(jiān)督財政活動，財政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，這種狀態(tài)是由市場化改革艱巨性和法制的不完善、不健"全所決定的。因此，要建立公共財政監(jiān)督體系和保障機制并使之發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的就是要健全和完善我國的法制。通過法律約束和限制政府權(quán)力，將政府權(quán)力及其財政行為真正置于社會公眾的監(jiān)督之下。

4市場化程度直接影響財政內(nèi)部監(jiān)督的效果。市場化的改革，導(dǎo)致政府職能、運作方式、制度構(gòu)架等的不斷變革與更新，引起了財政內(nèi)部監(jiān)督的相應(yīng)變化，財政內(nèi)部監(jiān)督得予加強，并取得了一定的效果。但是，由于市場化改革還不到位，市場化程度還很低，使得財政內(nèi)部監(jiān)督仍然停留在按照行政意志和上級意志行事的框架內(nèi)，由于專司監(jiān)督職能的機構(gòu)多屬于各級政府的下屬部門或財政部門的下屬機構(gòu)，這種監(jiān)督者是被監(jiān)督者的下屬部門和機構(gòu)的制度安排，是不可能實施強有力和根本性監(jiān)督的，傳統(tǒng)模式中政府權(quán)利缺乏有效約束的根本弊端仍然存在。同時，現(xiàn)