新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能與地位研究

新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能與地位研究"一、建立和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的客觀必然性

財(cái)政是一個(gè)歷史范疇，是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政體系中最基層的一級(jí)財(cái)政，它的產(chǎn)生和發(fā)展是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立和發(fā)展聯(lián)系在一起的。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)是滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要必不可少的一級(jí)政權(quán)組織。

要理解和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)存在與發(fā)展的必要性，必須從農(nóng)村公共需要的滿足途徑角度入手進(jìn)行分析。

1.農(nóng)村社會(huì)公共需要及滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要的基本原理。

農(nóng)村社會(huì)公共需要，是指向農(nóng)村社會(huì)提供安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)條件等方面的需要。就每一具體的農(nóng)村社會(huì)公共需要而言，其存在范圍和受益區(qū)域有大小之別，因而可將其區(qū)分為全國(guó)性農(nóng)村社會(huì)公共需要和區(qū)域性（地區(qū)性）農(nóng)村社會(huì)公共需要。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村社會(huì)公共需要才必須分散由多級(jí)政權(quán)組織來(lái)提供和滿足。全國(guó)性農(nóng)村社會(huì)公共需要應(yīng)由中央政府來(lái)提供，區(qū)域性農(nóng)村社會(huì)公共需要就應(yīng)由地方政府來(lái)提供。就區(qū)域性農(nóng)村社會(huì)公共需要而言，那些存在范圍廣、受益區(qū)域大的農(nóng)村社會(huì)公共需要應(yīng)由高一級(jí)的地方政權(quán)提供，反之則由低一級(jí)的農(nóng)村基層權(quán)來(lái)提供。

2.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要的基本途徑。

（1）由于我國(guó)的特殊國(guó)情，農(nóng)村社會(huì)公共需要具有多層次、多樣化和差異性大等特征。因此，在農(nóng)村建立一級(jí)政權(quán)組織是由我國(guó)的基本國(guó)情這一客觀條件決定的。

首先，從我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口眾多、由多民族組成的大國(guó)這一基本國(guó)情來(lái)看，第一，我國(guó)農(nóng)村人員數(shù)量巨大，人口素質(zhì)存在巨大差異且普遍較低。這樣，一方面巨大的素質(zhì)普遍較低的農(nóng)村人口必然會(huì)形成許多屬于農(nóng)村所特衣的社會(huì)公共需要，另一方面，由于不同素質(zhì)的人在社會(huì)公共需要上的差異呈顯著性特征，因而在人口素質(zhì)不同的地區(qū)必然會(huì)出現(xiàn)不同層次的社會(huì)公共需要。第二，我國(guó)是一個(gè)由五十多個(gè)民族組成的“大家庭”，各民族之間在宗教信仰、文化傳統(tǒng)、生活習(xí)慣等方面存在著較大差異，因而各民族在對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共需要的要求方面，自然會(huì)呈現(xiàn)出多樣化的特征。第三，我國(guó)是世界上少有的幾個(gè)幅員遼闊、自然地理環(huán)境差異巨大的國(guó)家，這就決定了不同自然地理環(huán)境下形成的農(nóng)村社會(huì)公共需要表現(xiàn)出巨大的差異性。如只涉及到小范圍和少量人口的農(nóng)村社會(huì)公共需要，也由縣或縣以上政權(quán)組織來(lái)提供，顯然是違背了農(nóng)村社會(huì)公共需要提供必須與其存在的范圍和受益區(qū)域大小相適應(yīng)的原則。

其次，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低這一基本國(guó)情角度來(lái)看。第一，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村所占比重大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平比較低，地區(qū)之間差距很大，因而在不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村社會(huì)公共需要存在著明鮮的差異性。第二，我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育極不完善，信息不靈，這就使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)常常陷入盲目和無(wú)所適從的被動(dòng)地位。另一方面，隨著農(nóng)村收入分配不公平程度的不斷擴(kuò)大，使農(nóng)村收入再分配作為一種特殊的社會(huì)公共需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的農(nóng)村地區(qū)就表現(xiàn)出較大的差異性。很顯然，由我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的特殊階段而產(chǎn)生的這類農(nóng)村社會(huì)公共需要，要求有一個(gè)直接服務(wù)于農(nóng)村、更貼近和了解農(nóng)民，能帶領(lǐng)農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的高效率的農(nóng)村政權(quán)組織。但這一級(jí)政權(quán)組織是縣及縣以上各級(jí)政權(quán)組織所不能取代的。

（2）從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段來(lái)看。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)基本完成向溫飽型的過(guò)渡，正在向小康水平發(fā)展。因此，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平的進(jìn)一步提高，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距也將呈擴(kuò)大趨勢(shì)。這些都表明：目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)公共需要在總體上和結(jié)構(gòu)上將處于不斷發(fā)展之中，呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。建立一個(gè)與之相適應(yīng)的政權(quán)組織，以便及時(shí)有效地滿足社會(huì)公共需要，并積極進(jìn)新的農(nóng)村社會(huì)公共需要的形成和發(fā)展，是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

（3）要保證縣及縣以上政權(quán)組織有效提供農(nóng)村社會(huì)公共需要，必須有一個(gè)完善和強(qiáng)有力的政權(quán)組織體系，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就是這一政權(quán)強(qiáng)必不可少的環(huán)節(jié)。一方面，縣及縣以上各級(jí)政權(quán)組織離農(nóng)村都有一定的“距離”，同時(shí)，這些政權(quán)組織轄區(qū)較大縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因而，農(nóng)村社會(huì)公共需要在其轄區(qū)內(nèi)不可避免地存在著需求彈性上的差異。因而，組建下級(jí)政權(quán)組織是滿足需求彈性較大的農(nóng)村社會(huì)公共需要的有效途徑。

（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)有效提供農(nóng)村社會(huì)公共需要的客觀要求。

財(cái)政歷來(lái)是國(guó)家財(cái)政，有一級(jí)政權(quán)就應(yīng)有相應(yīng)的一級(jí)財(cái)政。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的前提條件和必然要求。

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)得以存在和發(fā)展的前提條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)提供農(nóng)村社會(huì)公共需要以一定的物質(zhì)基礎(chǔ)為條件和前提。財(cái)力保障是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)的決定因素。

從財(cái)力來(lái)源上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)所需財(cái)力的取得只能來(lái)自上級(jí)政權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)管轄范圍內(nèi)的各經(jīng)濟(jì)主體。但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)務(wù)完全由上級(jí)政權(quán)來(lái)予以保障是不可能的，也是不必要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)所需要的財(cái)務(wù)大體上應(yīng)從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)籌集。因?yàn)槲覈?guó)廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)有了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行職責(zé)提供基本財(cái)力保障的基本能力（當(dāng)然個(gè)別貧困地區(qū)除外）。

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，不僅對(duì)于調(diào)鎮(zhèn)政權(quán)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性具有重要意義，而且對(duì)于緩解級(jí)財(cái)政困難也具有十分重要意義。這也已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立以來(lái)的實(shí)踐所證明。

總之，從財(cái)務(wù)保障角度來(lái)看：一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)所需要的財(cái)務(wù)不可能由上級(jí)政權(quán)來(lái)提供，另一方面是我國(guó)農(nóng)村在很大程度上已經(jīng)具有了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有效滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要提供財(cái)務(wù)的基本能力。因此，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政就不僅是必要的，而且是可能的。

2.從財(cái)權(quán)角度來(lái)看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政。

如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只有財(cái)務(wù)而無(wú)財(cái)權(quán)，就談不上已經(jīng)形成了一級(jí)完善的財(cái)政。財(cái)權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中具有重要意義。財(cái)權(quán)既表現(xiàn)為收入組織權(quán)，也表現(xiàn)為支出決定權(quán)。在收入組織和支出安排的有關(guān)方針政策、法律、法規(guī)既定的前提下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)基本的財(cái)權(quán)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因地制宜籌集、安排滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要財(cái)務(wù)，提高資金使用效益，無(wú)疑具有重要作用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)擁有基本財(cái)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上使這種財(cái)權(quán)與其相應(yīng)財(cái)力結(jié)合在一起，就形成了一級(jí)完整的財(cái)政，進(jìn)而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間就建立起了一種約束機(jī)制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)不僅會(huì)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配財(cái)務(wù)的約束，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必須對(duì)資金的使用效果承擔(dān)責(zé)任。因此，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定財(cái)力的同時(shí)，賦予相就的財(cái)權(quán)，這既是建立真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的內(nèi)在要求，更是建立和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的客觀要求。

3.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，是強(qiáng)化財(cái)政職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行質(zhì)量的客觀要求。

第一，如果不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級(jí)真正的財(cái)政，財(cái)政的職能就不能得到有效行使，作用就不能得到充分發(fā)揮。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動(dòng)中出現(xiàn)的財(cái)力分散、管理失控，政腐與農(nóng)民分配關(guān)系呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，就是財(cái)政職能被肢解的一個(gè)突出表現(xiàn)。

第二，如果不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級(jí)真正的財(cái)政，不但不利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要的效率，而且還會(huì)刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)超出本級(jí)財(cái)務(wù)的可能來(lái)提供農(nóng)村社會(huì)公共需要，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各職能部門不將主要精力放在本應(yīng)履行的職責(zé)和完成的任務(wù)上。

第三，財(cái)政本身就是國(guó)家用來(lái)有效滿足社會(huì)公共需要的重要手段和工具。如果不建立鄉(xiāng)建財(cái)政，國(guó)家通過(guò)財(cái)政手段滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要就缺少了必要的環(huán)節(jié)，就會(huì)增加滿足社會(huì)公共需要的"成本或代價(jià)，降低社會(huì)公共需要的滿足效果和效率。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是不可替代的一級(jí)財(cái)政

從財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的角度來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在事權(quán)與財(cái)權(quán)上存在的嚴(yán)重不對(duì)稱問(wèn)題，其解決辦法只有兩個(gè)，一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財(cái)務(wù)和財(cái)權(quán)而保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，陣個(gè)是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不下放財(cái)務(wù)和財(cái)權(quán)而上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)。我們不贊成上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)的做法而贊成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財(cái)務(wù)和財(cái)權(quán)的做法。因?yàn)椋旱谝?，目前我?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政高比便的上解說(shuō)明，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的原因不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)力為小學(xué)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)福利提供資金，而是由于縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制確定上沒(méi)有考慮到（至少是沒(méi)有完全考慮到）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府客觀存在的事權(quán)而過(guò)多向縣級(jí)事權(quán)傾斜所致。第二，財(cái)務(wù)和財(cái)權(quán)分配取決于相應(yīng)的事權(quán)，事權(quán)的劃分又決定于是否符合效率原則和公平原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要必不可少的一級(jí)政權(quán)組織，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的事權(quán)是不以人的主觀意志所決定的客觀存在，因而是不能隨意調(diào)整的，財(cái)政體制的確定應(yīng)體現(xiàn)這種事權(quán)的客觀性而不應(yīng)與這種客觀性要求相悖。第三，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣級(jí)政權(quán)的城市功能將日益加強(qiáng)并呈現(xiàn)出復(fù)雜化，因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能簡(jiǎn)單化而將更多的事權(quán)集中于縣級(jí)政權(quán)這種觀點(diǎn)和做法，顯然，是不符合我國(guó)縣級(jí)政權(quán)職能發(fā)展趨勢(shì)要求的。所以，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)事權(quán)的同時(shí)，就必須相應(yīng)的賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必要的財(cái)權(quán)和保證其所需的相應(yīng)財(cái)力。

從我國(guó)財(cái)政現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，一方面，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的確定普遍采取優(yōu)先保證縣級(jí)財(cái)政的辦法，其結(jié)果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政高比例的收入上解和返還補(bǔ)貼”。①缺乏財(cái)政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在強(qiáng)大的支出壓力下，必然產(chǎn)生尋求在財(cái)政制度外籌集收入以彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)資金不足的強(qiáng)大動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金制度的產(chǎn)生以及近年來(lái)出現(xiàn)的“亂收費(fèi)”、“亂集資”、“亂攤派”現(xiàn)象就是最為突出的表現(xiàn)。1986年以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要編報(bào)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金和自籌資金這“三稅類型資金”的收支情況，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)報(bào)告同時(shí)報(bào)上級(jí)部門匯總，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用非預(yù)算內(nèi)資金支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)的行為已經(jīng)得到事實(shí)上的認(rèn)可。這種行為是不規(guī)范的和不合法的，其弊端很多，如導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系混亂，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展等等。為此應(yīng)以建立事權(quán)與財(cái)力、財(cái)權(quán)統(tǒng)一，責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的規(guī)范的財(cái)政體制來(lái)取代，本報(bào)告在相關(guān)內(nèi)容中已經(jīng)體現(xiàn)了這種思想，上述分析說(shuō)明：第一，縣級(jí)財(cái)政同樣無(wú)力為縣級(jí)政權(quán)的現(xiàn)有事權(quán)提供足夠的資金保障。更談不上縣級(jí)財(cái)政具接管和替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部分職能的能力。第二，剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)政自主權(quán)和隨之出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度外收入不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，只能是使已經(jīng)確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的地位下降，弱化財(cái)政的分配職能，而不可能對(duì)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。這恰好從反面證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的不可替代性。

總之，無(wú)論是從理論上講，還是從我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)及世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們都必須要十分重視和全面加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)）和農(nóng)村基層財(cái)政（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政）建設(shè)，這是從我國(guó)的基本國(guó)情在政權(quán)體系建設(shè)和財(cái)政體系建設(shè)方面所作出的必然選擇。任何忽視和削弱農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和基層財(cái)政建設(shè)的思想和行為，在實(shí)踐中都將產(chǎn)生消極影響和嚴(yán)重后果。只有這樣，才能更好地保進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、伊朗和快速發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，才能逐步消除城鄉(xiāng)差別、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的奮斗目標(biāo)。因此，可以說(shuō)重視和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論中的應(yīng)有之義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在新時(shí)期農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和家財(cái)政體系中的地位更為重要

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力分配的職能部門，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)履行政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等職能提供著基本的財(cái)務(wù)保障。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國(guó)家設(shè)在農(nóng)村的一級(jí)基層政權(quán)組織，它在鞏固和加強(qiáng)自身政權(quán)建設(shè)，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提供文教衛(wèi)生和維護(hù)農(nóng)村轄區(qū)社會(huì)治安等方面的社會(huì)公共需要上，無(wú)一不是以一定的財(cái)力作保證。特別是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)更需要大量的資金投入。這些資金的來(lái)源，一部分是國(guó)家的財(cái)政撥款或銀行貸款，另一部分則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行籌集予以補(bǔ)充。這些資金的籌集、分配以及對(duì)使用情況進(jìn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)督等工作，都需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)完成，任何其它部門無(wú)權(quán)也不可能代行其職責(zé)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1989年至1995年七年中，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行政治和社會(huì)服務(wù)職能的資金達(dá)1565億元，占同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出比重為87.3%，其中文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出達(dá)1565億元，占55.6%；農(nóng)村水事業(yè)費(fèi)支出達(dá)97億元，占3.4%；行政管理費(fèi)支出達(dá)479億元，占17%.

以上統(tǒng)計(jì)數(shù)字只是反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)及行政事業(yè)支出的基本情況。但實(shí)際上這十多年來(lái)，國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)業(yè)及行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的人員經(jīng)費(fèi)特別是其中占很大比例的農(nóng)村教師工資開支，有部分靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用統(tǒng)籌資金解決的?？梢哉f(shuō)，為了保證農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)村教育副業(yè)發(fā)展的需要，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治和社會(huì)環(huán)境。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，作出了重大貢獻(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。

在貫徹國(guó)家對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政肩負(fù)著重要的歷史使命。其主要作用體現(xiàn)在以下幾方面：

1.組織資金，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。

從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)資金投入的實(shí)際構(gòu)成來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶投入是主體，國(guó)家資金起導(dǎo)向作用，其他資金則是補(bǔ)充。因而充分發(fā)揮國(guó)家財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，帶動(dòng)其他資金投入農(nóng)業(yè)是增加農(nóng)業(yè)投入的有力手段。在這方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是大有作為的。它可以根據(jù)本地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)的需要，通過(guò)安排預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，直接為發(fā)展農(nóng)業(yè)作出貢獻(xiàn)。同時(shí)通過(guò)財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)農(nóng)民和其它方面增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。此外，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金的很大一部分是投放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)這部分資金使用，要進(jìn)行項(xiàng)目論證和跟蹤問(wèn)效等工作，它所發(fā)揮的監(jiān)督管理作用是縣級(jí)財(cái)政和其他主管部門無(wú)法替代的。2.大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積累返哺于農(nóng)業(yè)。

這是我國(guó)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步較早的地區(qū)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種特殊方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立以來(lái)，每年用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的資金不僅數(shù)額大，而且增長(zhǎng)速度快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1994、1995兩年中，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政安排在這方面的資金已分別達(dá)到了105.3億元和145億元，分別比上年增長(zhǎng)35.5%和37.7%.這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加恰恰發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迫切愿望和決心。這種用支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式返哺農(nóng)業(yè)的做法，在沿海省份運(yùn)用得比較成功。這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保持工農(nóng)業(yè)的同步發(fā)展，運(yùn)用這些資金保護(hù)耕地和水資源等生產(chǎn)要素、購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械、建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系、增加務(wù)農(nóng)人員的補(bǔ)貼等等，使糧棉油的產(chǎn)量得以保持較高增長(zhǎng)水平，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度大大提高，工農(nóng)差別縮小。這種支農(nóng)方式目前雖不具備普遍推廣的條件，但它代表著一種發(fā)展方向。

3.緊緊圍繞中央決定，積極扶持貧困農(nóng)民脫貧致富。

近年來(lái)，全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部緊緊圍繞國(guó)家扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，發(fā)揮財(cái)政部門聯(lián)系面言廣、信息靈通的優(yōu)勢(shì)，采取包村、包戶、包扶生產(chǎn)項(xiàng)目等辦法，通過(guò)支持生產(chǎn)資金，提供市場(chǎng)信息，幫助農(nóng)民發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極為這些地方的農(nóng)民脫貧致富服務(wù)，取得了顯著成績(jī)。

（"三）在新時(shí)期大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的作用將更為顯著，地位更加重要。

讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，將是我國(guó)今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中的基本運(yùn)行機(jī)制。而發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要發(fā)揮更重要的職能和作用。

1.發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開辟了更為廣闊的領(lǐng)域。

2.市場(chǎng)機(jī)制并非“萬(wàn)能”，它在客觀上存在著功能缺陷和“失靈”區(qū)域，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

這主要表現(xiàn)在：它不適于調(diào)節(jié)農(nóng)村公共商品的生產(chǎn)（如水利灌溉工程、交通通訊建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研開發(fā)與技術(shù)推廣等）和公共資源（如礦產(chǎn)、水產(chǎn)、森林資源等）的有效利用；它不能解決農(nóng)村國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題；單純依靠市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和保進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；等等。加之農(nóng)業(yè)面對(duì)自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，是個(gè)天然弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)和形成尚需要時(shí)日。因此，在發(fā)展我國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府（既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又包括中央、省、市、縣四級(jí)政府）必須強(qiáng)化“看得見的手”，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政等手段，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)節(jié)，全力扶持農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)主體和競(jìng)爭(zhēng)主體完成“驚險(xiǎn)的跳躍”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是休經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段于一身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力分配部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支活動(dòng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的重要調(diào)節(jié)手段，在矯正上述市場(chǎng)“失靈”彌補(bǔ)市場(chǎng)功能缺陷，保證農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的進(jìn)程中負(fù)有無(wú)可替代的重要責(zé)任，這就客觀地提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要較在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮更為全面而有力的功能。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收主分配的特定方式，是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，也必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政基層環(huán)節(jié)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接用來(lái)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段和杠桿，不僅要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能提供財(cái)力保證，而且還要為地方財(cái)政，乃至全國(guó)財(cái)政的良性運(yùn)行奠定基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政要履行好社會(huì)管理和監(jiān)督職能，覆蓋農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，密切國(guó)家財(cái)政與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，拓寬理財(cái)領(lǐng)域，加恰恰工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作用的充分發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是