淺析我國國庫集中收付制度的問題及對策

淺析我國國庫集中收付制度的問題及對策"

論文關鍵詞:國庫集中收付制度;國庫單一賬戶制度;國庫管理

論文摘要:國庫集中收付制度是當前財政制度改革的一項主要內容。文章分析了當前我國國庫集中收付制度存在的問題,并借鑒國際上市場經濟國家的先進經驗,對如何完善我國國庫集中收付制度提出了具體的措施。

國庫集中收付制度,也稱為財政單一賬戶制度、財政國庫管理制度,是指國家將所有財政性資金統(tǒng)一收繳到國庫賬戶或國庫指定的代理行開設賬戶,同時將所有財政性支出資金通過同一賬戶進行撥付。國庫集中收付在公共財政運行中處于重要地位,兼有預算資金的保障、核算和監(jiān)督三項職能。改革開放以來,我國財稅體制進行了一系列改革,重點是調整收入分配關系,基本未對預算和國庫管理制度進行大的調整?，F(xiàn)行財政性資金的撥付,主要是通過預算單位設立多重賬戶分散進行,導致財政收支活動透明度不高、監(jiān)管不嚴、財政資金使用效率降低等。對此,黨中央、國務院明確提出要“推行和完善國庫集中收付制度”全面推行財政國庫管理制度改革。

一、現(xiàn)行我國國庫集中收付制度存在的問題

如今,我國初步建立了比較系統(tǒng)和科學的財政國庫管理制度,該制度的基礎為國庫單一賬戶體系,主要形式為資金繳撥的國庫集中收付。但是國庫集中收付制度改革中尚存在一些問題,急需改革。

1.概念模糊。國庫集中收付作為國庫單一賬戶改革的核心內容,需要嚴格區(qū)分公共財政、國庫單一賬戶、國庫集中收付這三個概念。然而,筆者調查發(fā)現(xiàn),部分基層工作者對這三者及三者之間的內在聯(lián)系存在著模糊的認識,甚至認為國庫集中收付就是會計集中核算。這種概念上的模糊導致實踐工作失誤頻頻發(fā)生,嚴重阻礙了國庫集中收付制度的建立與完善,阻礙公共財政制度對市場經濟的保駕護航作用。

2.國庫單一賬戶改革執(zhí)行不到位。筆者調查發(fā)現(xiàn),在預算的執(zhí)行過程中,資金的安排使用比較分散,表現(xiàn)為各項財政支出由財政內部各業(yè)務分管部門和各主管部門等多個機構進行二次分配,資金分散在各主管部門、基層用款單位的銀行賬戶中自行使用。這種資金的分散安排導致了財政支出管理的混亂,其危害表現(xiàn)在:

第一,對財政支出過程無法進行有效的剛性管理,加大了信息不對稱的財政風險。財政對于用款單位使用資金的用途、方式和時間等難以實施事中的監(jiān)督與控制,財政管理的途徑只能按照各級預算單位上報的資金使用財務報告,來被動地了解預算資金的靜態(tài)使用情況,這種信息不對稱加大了財政風險,后果不堪設想。

第二,資金到位不及時,嚴重影響支出進度,產生財政效率損失。按照公共財政理論,財政支出也要重視效率,其中經濟效率和行政效率是決定財政支出效率的關鍵。在實際工作中,由于撥款資金從財政撥出之后需要經過多個環(huán)節(jié),即財政部門內部——主管部門第二次分配——轉撥二級會計單位——用款單位——供應商,所以既影響了行政效率也損害了經濟效率,甚至影響到社會經濟建設的效率。

第三,容易出現(xiàn)資金濫用、違反財經法律法規(guī)的情況。公共財政制度作為制度經濟學的范疇,用款單位撥款與財政部門用款之間實際上是動態(tài)博弈的過程。在這個過程中,用款單位的“自利”傾向會利用財政資金分散安排的弱點來挪用、濫用財政資金,甚至任意揮霍預算外資金,這將嚴重阻礙我國公共財政目標的實現(xiàn),甚至影響到整個社會的穩(wěn)定。

3.規(guī)范國庫集中支付執(zhí)行機構的力度較小。筆者調查發(fā)現(xiàn),由于國庫集中支付改革側重于規(guī)范和監(jiān)督預算單位的資金使用,而對于國庫集中支付執(zhí)行機構的行為的規(guī)范力度相對較小,忽視對執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理,這就出現(xiàn)了“誰來監(jiān)督執(zhí)行者”的問題。這種監(jiān)督的弱化會導致執(zhí)行環(huán)節(jié)的權力膨脹,濫用職權與用款單位“合謀”,由原來的財政、執(zhí)行部門、用款單位之間的三方博弈演變?yōu)樨斦?zhí)行部門和用款單位之間的兩方博弈,財政占優(yōu)的概率大大降低,從而加大了財政風險。

4.橫向信息管理系統(tǒng)的建設滯后。筆者調查發(fā)現(xiàn),財政、稅務、國庫之間橫向聯(lián)網(wǎng)的管理信息系統(tǒng)建設滯后。建立完整的基于現(xiàn)代化電子網(wǎng)絡的橫向信息管理系統(tǒng),能夠有利于加強財政監(jiān)管,提高資金使用效益,為實現(xiàn)國庫單一賬戶體系的目標提供先進的技術保證。盡管現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和國庫操作系統(tǒng)已經初步建立并投入使用,但是財政、稅務與銀行(國庫)三者之間的橫向聯(lián)網(wǎng)的管理信息系統(tǒng)建設比較滯后,導致現(xiàn)代國庫管理制度的高效運作缺乏基礎條件,嚴重影響了財政的監(jiān)督作用,降低了財政政策的實施效率。"

二、改革國庫集中收付制度的對策

我國作為新興市場經濟國家,公共財政制度的建設必須按照中國的國情,借鑒國際上的成功經驗。世界上絕大多數(shù)市場經濟國家實施了單一賬戶制度,財政部門在中央銀行或商業(yè)銀行開設國庫單一賬戶,財政資金不得在國庫單一賬戶體系外運行,而且財政資金收入收繳和支出方式運作規(guī)范,設立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構。為了改革我國國庫集中收付制度,筆者針對前文提出的問題提出如下對策。

1.加快法制建設,建立有效的制度保障。形成完整的制度體系,科學編制財政使用計劃,明確財政授權支付的范圍,提高財政資金直接支付的比重。明確財政部門、人民銀行、代理銀行以及預算單位的職責,協(xié)調它們之間的利益關系,降低財政資金的運行風險,減少財政資金的運行成本,提高國庫收付制度運行的效率。

2.通過部門的配合來加大改革力度。國庫單一賬戶改革必須加強多部門的合作,產生協(xié)同效應。部門預算、政府采購的改革必須與國庫單一賬戶的改革同步進行,避免改革滯后所導致的問題。同時要按照公共財政的要求,按照中國特色市場經濟的規(guī)律來科學界定財政職能的范圍,進一步規(guī)范政府的職能,把國庫單一賬戶改革不斷深化。

3.加快單位部門預算編制的進程。部門預算和國庫集中收付制度改革兩者均為財政支出管理改革的重要內容,部門預算是國庫集中收付制度改革的前奏,是單位編制用款計劃的重要依據(jù),單位用款計劃又是國庫集中收付的前提條件,而國庫集中收付又是預算執(zhí)行的有效手段,它們相互依存、相互制約。因此,加快單位部門預算編制的進程是推進財政國庫集中收付制度改革的必要保證,只有將所有預算單位實行部門預算后,在細化了的單位預算和年初預算到位的情況下,單位用款計劃編制準確,集中支付才能確保單位工作的正常運轉,國庫集中收付制度改革才能得以實現(xiàn)。

4.要進一步完善計算機信息管理系統(tǒng)的建設。必須借鑒世界上的先進經驗來進一步完善我國計算機信息管理系統(tǒng)。在支出方面,可以通過承付款項來核實和簽發(fā)支付命令,并辦理支付結算,可以高效率地將財政資金從單一賬戶中直接支付給商品供應商或勞務提供者,同時要充分考慮承付款項的財務風險;在稅收收入方面,可以規(guī)定法定納稅人以支票或現(xiàn)金的形式向征收機關或任何一家銀行繳納稅款,然后再通過銀行全行業(yè)電子清算系統(tǒng)直接上劃國庫單一賬戶。以上做法可以使財政資金的清算流程嚴謹規(guī)范,有效地提高財政資金的使用效率,增加財政的行政效率和經濟效率。

5.處理好監(jiān)督和服務之間的關系。實行國庫集中支付,使整個資金的運作過程由過去的暗箱操作變?yōu)殛柟獠僮?體現(xiàn)了監(jiān)督的公開性。在實行監(jiān)督的同時,既在服務上下工夫,要求每個職員遵守職業(yè)道德,牢固樹立服務意識,按照愛崗敬業(yè)、熟悉法規(guī)、依法辦事、客觀公正、搞好服務、保守秘密的標準來嚴格要求自己,正確行使監(jiān)督權,確保在行使監(jiān)督時有理有據(jù)。同時盡可能地簡化辦事程序,提高辦事效率,以良好的服務贏得各方的支持。因此,在財政國庫管理制度改革的過程中,要不斷加強思想政治學習,增強國庫集中支付人員的責任心和服務意識,依法辦事,嚴把支出關口,努力提高