綠色財(cái)稅政策研究

綠色財(cái)稅政策研究"

一、我國現(xiàn)行財(cái)稅政策在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的不足

（一）有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收政策力度不夠。

1．缺少以保護(hù)環(huán)境為目的的專門稅種。這樣就限制了稅收對環(huán)境污染的調(diào)控力度，也難以形成專門的用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來源，弱化了稅收在環(huán)境保護(hù)方面的作用。如：在企業(yè)所得稅中僅有一條對企業(yè)利用“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）進(jìn)行生產(chǎn)的稅收優(yōu)惠措施。而對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)則幾乎沒有有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款。除了資源稅外，專門針對環(huán)境問題的征稅根本不存在。隨著世界經(jīng)濟(jì)的一體化和我國即將加入WTO，外來的環(huán)境污染疊加在自制的環(huán)境污染上，會(huì)使我國企業(yè)在當(dāng)今世界重視環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)圈中因綠色貿(mào)易壁壘而失去競爭力。

2．現(xiàn)有稅種中有關(guān)環(huán)保的規(guī)定不健全。如消費(fèi)稅雖然將鞭炮、焰火、汽油、摩托車、小汽車等污染環(huán)境的消費(fèi)品納入課稅范圍，而且對小汽車按排氣量大小確定了差別稅率，在一定程度上發(fā)揮了控制污染的作用，但未對無鉛汽油與含鉛汽油市無安裝尾氣凈化裝置加以區(qū)別，從而降低了稅收對污染應(yīng)有的控制作用，對“白色污染”制品等有害消費(fèi)品未納入征管范圍。資源稅僅對礦產(chǎn)品和鹽類資源課稅，征收范圍過窄，基本上只屬于礦藏資源占用稅，這與我國資源短缺、利用率低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的情況極不相稱。對土地課征的稅種，如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，自成體系，相對獨(dú)立，沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定體系，不利于土地資源的合理配置，對土地資源的保護(hù)和合理開發(fā)作用也顯得相當(dāng)有限。

3．考慮環(huán)境保護(hù)因素的稅收優(yōu)惠措施單一，缺乏針對性、靈活性，影響稅收優(yōu)惠政策實(shí)施效果。國際上通用的加速折舊、再投資退稅。延期納稅等方式均可應(yīng)用于環(huán)保稅收政策中以增加稅收政策的靈活性和有效性，而我國幾乎沒有這方面的內(nèi)容。

（二）收費(fèi)政策方面存在問題。

2．現(xiàn)行收費(fèi)制度對企業(yè)的治污積極性無激勵(lì)作用，且收費(fèi)成本高、隨意性強(qiáng)，使企業(yè)對于環(huán)境污染收費(fèi)如同其他收費(fèi)項(xiàng)目一樣，能想辦法采取其他方式（如給環(huán)保部門回扣或賄賂地方政府）以達(dá)到少交或不交的目的，只計(jì)算交費(fèi)與行賄的成本大小，而對治污成本與收費(fèi)多少的比較漠不關(guān)心，這樣不僅使收費(fèi)的激勵(lì)作用根本失效，而且加大了收費(fèi)的行政成本支出，加之地方保護(hù)主義嚴(yán)重，反而增加部門間協(xié)調(diào)費(fèi)用。

二、國際經(jīng)驗(yàn)對我國實(shí)行綠色財(cái)稅政策的啟示

在歐洲，許多國家已實(shí)行了綠色財(cái)稅政策，主要有以下四種形式：一是對廢氣、廢物排放征收環(huán)境稅。瑞典1991年在所得稅大幅度削減的基礎(chǔ)上，通過對含碳燃料、二氧化碳排放及家用飛機(jī)廢氣排放征稅，不但補(bǔ)償了減少的稅收，而且起到了控制污染的作用。二是改變稅法鼓勵(lì)方向，對污染行為征稅。瑞典對使用含鉛汽油。污染嚴(yán)重的柴油及化學(xué)合成肥料征稅。法國和德國對污染水源征稅，所得收入用于改造和完善廢水處理廠。三是對一般性廢棄物和污染征收成本支付稅。德國的征稅項(xiàng)目繁多，包括有毒廢棄物和一次性快餐包裝。荷蘭對使用水污染原料征稅，對家庭廢棄物也進(jìn)行征稅。四是對小到電池大到飛機(jī)噪音這類的項(xiàng)目征收特別成本支付稅。法國實(shí)施了二氧化硫稅，所得資金用于環(huán)境投資。丹麥降低所得稅的邊際稅率，堵塞一系列稅收漏洞，逐步將稅收負(fù)擔(dān)由所得收入和勞務(wù)轉(zhuǎn)到污染和稀缺的資源上。對殺蟲劑、除草劑和殺菌劑征稅并且正醞釀對使用有毒重金屬和以氯消毒的溶劑進(jìn)行征稅，征稅所得的全部收入將以撥款方式用于節(jié)約能源的投資和削減雇主繳納的社會(huì)保障費(fèi)。瑞士已開始對揮發(fā)性有機(jī)化合物征稅以減少地面臭氧，對含硫高的供暖燃油也已征稅，資金用于國民健康保險(xiǎn)基金。

借鑒國際上環(huán)保財(cái)稅政策，我國的綠色財(cái)稅政策應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

1．綠色稅收政策應(yīng)以調(diào)控為主，聚財(cái)為輔，積極發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。為了不加重納稅人的總體財(cái)政負(fù)擔(dān)，新增的生態(tài)稅將通過降低其他一些稅的稅負(fù)來加以抵消。西方國家在實(shí)現(xiàn)稅制綠色化的過程中，非常注意保持微觀經(jīng)濟(jì)主體現(xiàn)有的總體稅負(fù)基本不變，比如在開征新的環(huán)境稅的同時(shí)，降低企業(yè)的其他稅收負(fù)擔(dān)。我國實(shí)現(xiàn)稅制綠色化應(yīng)該建立在不加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前稅費(fèi)制度的改革，在開征生態(tài)稅收之后，應(yīng)及時(shí)將企業(yè)繳納的大多數(shù)環(huán)保方面的收費(fèi)（如排污收費(fèi)、水資源收費(fèi)等）并入生態(tài)稅收中一并征收，以避免重復(fù)征收，加重納稅人負(fù)擔(dān)。

2.新開征的環(huán)保稅與現(xiàn)有相關(guān)稅種要相互協(xié)調(diào)配合，以期形成綠色稅收調(diào)控體系。

3．環(huán)保稅收入要建立專用基金，嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ弥贫龋韶?cái)政部門編制專門的預(yù)算，由審計(jì)部門對資金的使用情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

4．建立完善的財(cái)政支出體系，加大對綠色項(xiàng)目的投入。

三、我國的綠色財(cái)稅政策取向

從經(jīng)濟(jì)政策理論上說，穩(wěn)定的稅制結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)屬于制度性政策，賴以形成經(jīng)濟(jì)體制的宏觀結(jié)構(gòu)；財(cái)政補(bǔ)貼與稅收減免則屬于權(quán)衡性政策工具，適于實(shí)現(xiàn)零散的、微觀的政策目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，立足我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，針對我國的宏微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并考慮目前的財(cái)稅政策現(xiàn)狀，我國的綠色財(cái)稅政策應(yīng)該是：

（一）在稅收政策方面，立足現(xiàn)有稅制，在以下方面做出調(diào)整：

稅收是保護(hù)環(huán)境的一個(gè)重要工具，這是由稅收的本質(zhì)特征所決定的。稅收并不命令人們或企業(yè)如何做，它只產(chǎn)"生刺激力或制約力。它是對環(huán)境保護(hù)法的有力補(bǔ)充。它把綠色革命從“事后懲罰”政變?yōu)榻?jīng)濟(jì)刺激，這種做法會(huì)受到企業(yè)界歡迎，因?yàn)檫@也減輕了他們的管理負(fù)擔(dān)。

1．調(diào)整完善資源稅制度。應(yīng)將目前資源稅的征稅對象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源?？稍黾铀Y源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。增加森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為。待條件成熟后，再對其他資源（如土地、海洋、地?zé)?、?dòng)植物等資源）課征資源稅，并逐步提高稅率，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅。由于資源與技術(shù)設(shè)備具有替代性，資源稅率的上調(diào)必然使資源的價(jià)格上升，將誘使納稅人開發(fā)使用技術(shù)含量高的設(shè)備以減少資源的使用量，這將提高資源的使用效率，防止資源的浪費(fèi)。鑒于土地課征的稅種屬于資源性質(zhì)，為了使資源稅制更加規(guī)范、完善，建議將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調(diào)控我國資源的合理開采、開發(fā)。同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大對土地征稅的范圍，并適當(dāng)提高稅率，嚴(yán)格減免措施，加強(qiáng)土地資源合理開發(fā)利用和保護(hù)耕地意識。應(yīng)將現(xiàn)行資源稅計(jì)稅依據(jù)由按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售數(shù)量或自用數(shù)量計(jì)征改為按實(shí)際生產(chǎn)數(shù)量計(jì)征，這可以引導(dǎo)納稅人節(jié)約資源，避免過度開采。

2．開征新的環(huán)境稅。

（l）環(huán)境污染稅。目前，我國環(huán)境污染稅缺位，治理污染的資金主要通過征收排污費(fèi)籌集。而現(xiàn)行的排污收費(fèi)，由于缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性。征收困難，任意拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、環(huán)保資金嚴(yán)重不足的情況下，有必要改排污收費(fèi)為征稅，對排污企業(yè)課征污染稅。這樣環(huán)境保護(hù)部門只管技術(shù)方面的監(jiān)測和指導(dǎo)問題，而由地方稅務(wù)部門征稅，可以解決政出多門和地方保護(hù)主義的問題。并且由行政性收費(fèi)改為法律上的征稅，提高了對污染者收費(fèi)的法律高度，避免了收費(fèi)的隨意性，降低了征收成本，能保證環(huán)保資金的穩(wěn)定來源，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（2）水污染稅。開征該稅以減輕流入江河及降低土壤質(zhì)量的污染物。對直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質(zhì)而造成水體污染的活動(dòng)或行為從量征收。開征水污染稅的目的在于減輕和防止現(xiàn)有水資源的進(jìn)一步毒化和污染，保護(hù)我國有限的水資源。

（3）大氣污染稅。開征該稅以減少產(chǎn)生溫室氣體威脅全球氣候改變。主要包括二氧化硫稅和碳稅。我國目前已有對二氧化硫的排污收費(fèi)，可通過“費(fèi)改稅”，開征二氧化硫稅。碳稅可在條件成熟時(shí)考慮開征。

（4）污染源稅。開征該稅以減少污水（物）處理工廠和焚化爐排出的污染物?？上葘I(yè)廢棄物征稅，然后逐步考慮對農(nóng)業(yè)廢棄物、生活廢棄物征稅。具體稅種可考慮飲料容器稅、舊輪胎稅、潤滑油稅、化肥稅等。

（5）噪音稅。可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，控制飛機(jī)著陸次數(shù)對航空公司征稅，并將所得收人用于補(bǔ)償機(jī)場周圍居民。

（6）生態(tài)補(bǔ)償稅。對開采礦產(chǎn)資源、海洋捕撈、圍河養(yǎng)魚、城鎮(zhèn)化建設(shè)等開征資源環(huán)保稅，以減少這類開發(fā)帶來的資源環(huán)境破壞。這些新稅種開征所獲收入應(yīng)專用于環(huán)境保護(hù)。

3．合理運(yùn)用稅式支出政策，在已有的稅種中增加環(huán)境保護(hù)性條款?？梢詮南拗婆c引導(dǎo)入手：一方面是對污染者實(shí)行加重稅負(fù)，一方面是對積極治污者予以稅收優(yōu)惠，這樣才能刺激和引導(dǎo)生產(chǎn)者和消費(fèi)者采用環(huán)保方式生產(chǎn)或消費(fèi)。為了控制污染源，對生產(chǎn)和銷售造成嚴(yán)重污染的商品要課以重稅，對無污染公害的商品則降低稅率課征較輕的稅。具體如下：

在增值稅中規(guī)定：銷售自己使用過的除游艇、摩托車和應(yīng)征消費(fèi)稅的小汽車以外屬于貨物的固定資產(chǎn)，免于征稅。一些大企業(yè)將自己更新?lián)Q下的不符合環(huán)保的舊生產(chǎn)設(shè)備賣給一些小企業(yè)，繼續(xù)環(huán)境污染，應(yīng)對購建固定資產(chǎn)從環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行限制。對于購建環(huán)保型的固定資產(chǎn)所發(fā)生的進(jìn)項(xiàng)稅額應(yīng)允許一定量的扣除，以降低企業(yè)為環(huán)保支付的成本。

消費(fèi)稅應(yīng)起到限制污染鼓勵(lì)環(huán)保的作用，可在相應(yīng)提高原稅率時(shí)考慮其是否安裝尾氣凈化裝置而給予一定的優(yōu)惠。對國內(nèi)供應(yīng)能力不足的部分產(chǎn)品將實(shí)行較高的消費(fèi)稅稅率，如大排氣量的轎車、部分汽車配件、混合型卷煙等，以求保護(hù)國內(nèi)市場。

在企業(yè)所得稅中，除對以廢氣、廢渣、廢液和垃圾為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)利潤給予免稅外，對投資于環(huán)境治理與保護(hù)項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)行投資抵免和再投資退稅政策進(jìn)行鼓勵(lì)，可以允許企業(yè)在所得稅前的實(shí)現(xiàn)利潤中抵扣一定比例的投資額，對企業(yè)用所得稅后利潤投資于上述項(xiàng)目的，退還其全部或部分已繳納的所得稅，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的企業(yè)重視、參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。要鼓勵(lì)研制開發(fā)無污染公害的新產(chǎn)品，在生產(chǎn)初期給予一定時(shí)期的免稅支持。對環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，可以對環(huán)保產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免補(bǔ)償，對環(huán)保型固定資產(chǎn)允許加速折舊。即使是生產(chǎn)型外商投資企業(yè)，若不符合環(huán)保條件則不應(yīng)給予減免優(yōu)惠條件。要鼓勵(lì)科研單位和企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，研制防治污染的技術(shù)和設(shè)備，大力開展綜合利用變廢為寶。對于科研單位和企業(yè)研制開發(fā)出來的新的技術(shù)成果及利用“三廢”生產(chǎn)的產(chǎn)品的轉(zhuǎn)讓銷售所得收入，在一定時(shí)期可以給予減免營業(yè)稅和所得稅照顧；對治理污染購置的設(shè)備款可按一定比例在稅前抵扣。

在進(jìn)出口稅收中，對涉及國家安全的衛(wèi)生、環(huán)保產(chǎn)品可按產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差別性進(jìn)口關(guān)稅政策，將某些不合要求的國外產(chǎn)品阻在關(guān)外。

（二）規(guī)范環(huán)保收費(fèi)制度。

對在生產(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)中排放廢棄物造成大氣、河湖海水質(zhì)和地表環(huán)境嚴(yán)重污染的單位首先應(yīng)按有關(guān)法律限期治理或關(guān)停。對超過法定含量標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的單位要給予處罰性的罰款。對廢水廢氣超標(biāo)排污，不一定要費(fèi)改稅。在我國現(xiàn)在已征收水排污費(fèi)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對鍋爐排放煙塵和二氧化硫過量造成大氣污染征收氣排污費(fèi)，對倒放大量固體廢棄物污染地表環(huán)境征收垃圾費(fèi)。對于交通費(fèi)，在上下班交通擁擠高峰期以道路通行費(fèi)形式嚴(yán)格收費(fèi)。

（三）在財(cái)政支出方面，在進(jìn)一步完善財(cái)政支出體系的基礎(chǔ)上，側(cè)重于以下幾個(gè)方面：

1．財(cái)政預(yù)算分配要增加環(huán)保費(fèi)的支出，作為經(jīng)常性支出項(xiàng)目并保持一定增長比例。一方面要把每年增加的收人拿出較大部分用于環(huán)保預(yù)算投入資金。另一方面還可以通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，壓縮或削減其他支出來解決一部分。增加財(cái)政支出防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促使資源節(jié)約與合理利用，要有全局觀念，對于東部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而污染又很嚴(yán)重的省、市，可在一定程度上壓縮生產(chǎn)建設(shè)資金來保證增加環(huán)保費(fèi)支出。有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要保證治理污染專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?。無論在何處，堅(jiān)決關(guān)停污染嚴(yán)重的企業(yè)。

2．清理現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼政策。補(bǔ)貼作為一種重要的財(cái)政手段，在現(xiàn)代各國的財(cái)政政策中得到了廣泛的應(yīng)用。補(bǔ)貼是財(cái)政支出的一部分，但同其他財(cái)政支出相比，補(bǔ)貼有兩個(gè)特征：其一，補(bǔ)貼是一種財(cái)政援助，因此它對接受補(bǔ)貼者會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)作用；其二，補(bǔ)貼是為特定的目標(biāo)或目的服務(wù)的，具有鮮明的政策意圖。補(bǔ)貼作為財(cái)政政策手段的最主要的優(yōu)點(diǎn)，在于其靈活性和針對性，這是其他財(cái)政政策手段所不具有或不完全具有的。當(dāng)然，補(bǔ)貼手段要有效地發(fā)揮作用，需要具備一系列條件，其中包括：補(bǔ)貼的數(shù)額應(yīng)控制在財(cái)政財(cái)力所能承受的范圍之內(nèi)；補(bǔ)貼的目標(biāo)應(yīng)該明確和具體化；補(bǔ)貼的效果應(yīng)該是可預(yù)測性的；補(bǔ)貼應(yīng)盡量避免扭曲市場機(jī)制；補(bǔ)貼的效果應(yīng)定期進(jìn)行評估并及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。對與環(huán)境有關(guān)的補(bǔ)貼，特別是其對環(huán)境的影響應(yīng)作細(xì)致的評估，凡對環(huán)境有不利影響甚至與環(huán)境保護(hù)相悖，對新增生態(tài)稅毫無意義的補(bǔ)貼應(yīng)取消或減少。自改革開放以來，政府一直對虧損國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，幾乎涉及各行各業(yè)，尤其是對化工、交通、能源幾個(gè)行業(yè)的補(bǔ)貼，在一定程度上助長了這些類型企業(yè)粗放型生產(chǎn)，不考慮資源合理利用，也"不考慮生產(chǎn)是否對環(huán)境造成污染。取消或減少這類補(bǔ)貼不僅可以減輕財(cái)政壓力，不干擾環(huán)境稅收政策的各種安排，而且也符合世界貿(mào)易組織的關(guān)于補(bǔ)貼只能用于支持技術(shù)開發(fā)、地區(qū)開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的精神，有利于我國企業(yè)盡快意識到世界經(jīng)濟(jì)的綠色趨勢，在未來加入世界貿(mào)易組織后，因生產(chǎn)的是環(huán)保型產(chǎn)品而不受綠色貿(mào)易壁壘的影響，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色化、國際化。

3．發(fā)揮政府采購制度的宏觀調(diào)控作用。從國外經(jīng)驗(yàn)看，良好的政府采購制度的主要功能之一是發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。政府采購客觀上對于不同的產(chǎn)品和行業(yè)有一定的選擇余地，可以據(jù)此體現(xiàn)不同的政策傾向。政府可以把環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標(biāo)納入政府采購的通盤考慮。比如，對于那些政府根據(jù)合理的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策認(rèn)為需要給予一定扶持的綠色產(chǎn)業(yè)或技術(shù)項(xiàng)目，在政府統(tǒng)一采購的安排中，可以適當(dāng)向生產(chǎn)有利于環(huán)境保護(hù)的新產(chǎn)品或運(yùn)用有利于環(huán)境保護(hù)的新工藝的廠商傾斜，在政府采購招標(biāo)方案安排中多包含它們的產(chǎn)品，這樣，對這些產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目既可形成財(cái)力的注入，又可在社會(huì)上產(chǎn)生政府做出的示范效應(yīng)，從而鼓勵(lì)、刺激其發(fā)展。最后值得指出的是：保護(hù)