規(guī)范政府投融資管理體制的幾點(diǎn)建議

規(guī)范政府投融資管理體制的幾點(diǎn)建議"本文嘗試從財(cái)政部門的角度和建立公共財(cái)政框架的要求出發(fā)，認(rèn)真分析了當(dāng)前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的一些規(guī)范做法的基礎(chǔ)上，以明確投資主體、強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環(huán)境、加強(qiáng)政府融資負(fù)債管理、建立科學(xué)的財(cái)政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應(yīng)當(dāng)前我國發(fā)展?fàn)顩r的具體對(duì)策。

一、現(xiàn)狀分析

根據(jù)我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權(quán)責(zé)不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財(cái)政的要求甚遠(yuǎn)。

2．從投資管理來看，風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制尚未建立，新的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏觀調(diào)控體系尚未形成。建設(shè)單位同時(shí)也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設(shè)單位為自己爭(zhēng)取利益而潛意識(shí)地為擴(kuò)大投資而在建設(shè)過程中“不懈努力”的局面。臨時(shí)性建設(shè)單位大量存在，由于專業(yè)人員的嚴(yán)重匱乏，使得機(jī)構(gòu)效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

此外，沒有根本改變行政性項(xiàng)目審批制度、配套資金到位率不高和市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資主要指投資收益比較高、市場(chǎng)調(diào)節(jié)比較靈敏、競(jìng)爭(zhēng)性比較強(qiáng)的一般性項(xiàng)目投資。對(duì)于此類項(xiàng)目，應(yīng)確立企業(yè)為投資主體，將其全面推向市場(chǎng)，逐步用項(xiàng)目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過市場(chǎng)進(jìn)行籌資、投資、建設(shè)和經(jīng)營。對(duì)現(xiàn)有政府已經(jīng)參與投資的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目建設(shè)；已批準(zhǔn)尚未開工的投資項(xiàng)目，原定由政府承擔(dān)的建設(shè)資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對(duì)這類項(xiàng)目投資主要是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。

(二)強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

(三)全面推行政府采購制度，擴(kuò)大政府投資建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍。

(四)營造良好的投資環(huán)境，吸引社會(huì)資金參與政府投資基礎(chǔ)性和開發(fā)性項(xiàng)目建設(shè)。

(五)加強(qiáng)政府融資負(fù)債管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

就債務(wù)的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務(wù)管理水平顯然并不為過，因?yàn)榈侥壳盀橹?，還沒有任何一個(gè)部門能夠說清楚地方政府到底有多少負(fù)債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對(duì)債務(wù)的有效管理了。

(六)建立科學(xué)、嚴(yán)密的財(cái)政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)支付與質(zhì)量進(jìn)度相一致的制約機(jī)制，加大財(cái)政支出預(yù)算、工程概預(yù)決算審查、效益分析報(bào)告制度等基本建設(shè)“三項(xiàng)制度”的落實(shí)力度，從而避免財(cái)政建設(shè)資金被浪費(fèi)、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機(jī)制，避免套取政府財(cái)政資金的情況發(fā)生，杜絕財(cái)政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項(xiàng)目國庫直接撥付制度，改變以往建設(shè)項(xiàng)目資金層層撥付、層層“把關(guān)”的做法，資金直接撥付到項(xiàng)目單位，增加政府財(cái)政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產(chǎn)。

1．土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)以建立土地儲(chǔ)備制度為突破口。針對(duì)有償轉(zhuǎn)讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發(fā)人市，土地供應(yīng)的口子較多，土地經(jīng)營效益不佳的問題，必須建立土地儲(chǔ)備制度，成立國土儲(chǔ)備中心，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一儲(chǔ)備，統(tǒng)一供應(yīng)土地，調(diào)節(jié)城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。在具體運(yùn)作中，要把握好土地供應(yīng)總量，注重營造賣方市場(chǎng)；注重“賣”“養(yǎng)”并舉，優(yōu)化土地開發(fā)環(huán)境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發(fā)；大力推行競(jìng)價(jià)拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運(yùn)用拍賣、有償使用、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、授權(quán)經(jīng)營、企業(yè)分立等方式從國有企業(yè)改制中籌集建設(shè)資金。

(二)搞活增量資產(chǎn)。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場(chǎng)，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融資領(lǐng)域。

2．可轉(zhuǎn)換債券?？赊D(zhuǎn)換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優(yōu)點(diǎn)，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發(fā)展前途的融資工具。國家計(jì)委已于近期選擇一部分重點(diǎn)國有企業(yè)中未上市的公司進(jìn)行試點(diǎn)，待試點(diǎn)成功，必將出現(xiàn)一個(gè)大力發(fā)展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點(diǎn)放在對(duì)地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大影響和推動(dòng)作用的大中型企業(yè)上來，特別是現(xiàn)已初具規(guī)模并已占有一定位置、享有一定聲譽(yù)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)，要不惜花大本錢、下大力氣進(jìn)行重點(diǎn)培植、組建成大企業(yè)集團(tuán)，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動(dòng)和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4．風(fēng)險(xiǎn)投資。風(fēng)險(xiǎn)投資是指投資者將募集到的風(fēng)險(xiǎn)股份向具有專門技術(shù)但缺乏自有資金的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資。其特色在于甘冒高風(fēng)險(xiǎn)來追求較大的投資效益。

風(fēng)險(xiǎn)投資在起始階段不可能有大量的風(fēng)險(xiǎn)投資者。因此，在這一階段，應(yīng)發(fā)揮政府的推動(dòng)和示范作用，建立政策性風(fēng)險(xiǎn)投資基金。政府的資金投入應(yīng)依技術(shù)本身的性質(zhì)不同而采取不同的方式。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性最高、具有超前性和明顯的外部經(jīng)濟(jì)效果的高新技術(shù)，應(yīng)由政府承擔(dān)，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發(fā)；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性次高的種子技術(shù)，應(yīng)由民間和政府聯(lián)合承擔(dān)，政府和民間共同分擔(dān)一半的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性較低且企業(yè)有一定研究與開發(fā)能力的項(xiàng)目，政府資金應(yīng)以參投股權(quán)方式參與投資，并分享相應(yīng)的收益。

5.項(xiàng)目融資。調(diào)整政府與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)的投融資權(quán)限。不能把社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性的產(chǎn)出特征，就簡單地歸到財(cái)政投融資范圍，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優(yōu)勢(shì)，確保對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的穩(wěn)定增長，以騰出資金，發(fā)展調(diào)整經(jīng)濟(jì)。

6．民間融資。鼓勵(lì)個(gè)體私營單位參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開個(gè)體私營單位對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制；鼓勵(lì)個(gè)體私營單位參與投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目。建議從個(gè)體私營企業(yè)每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個(gè)體私營投資發(fā)展基金，用于對(duì)個(gè)體私營單位投資發(fā)展的擔(dān)?；蛸J款貼息。組建個(gè)體私營單位投資、信用擔(dān)?；?，為個(gè)體私營單位投資提供貸款擔(dān)保。可以考慮在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)劃出一部分土地開辟為個(gè)體私營單位投資的工業(yè)園區(qū)，也可以專門劃出一小塊土地，由個(gè)體私營企業(yè)建設(shè)多層次或標(biāo)準(zhǔn)廠房，然后出租經(jīng)營。對(duì)土地使用，還可以采取招標(biāo)、投標(biāo)、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競(jìng)爭(zhēng)中取得使用土地權(quán)。

7．利用外資。一是利用外資在數(shù)量上要有所突破，今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)能否更快地發(fā)展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項(xiàng)目、大項(xiàng)目、好企業(yè)、好資源來吸引外資，使外商確實(shí)有利可圖，保持利用外資的數(shù)量持續(xù)增長。二是利用外資要與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相結(jié)合，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，突出重點(diǎn)，提高質(zhì)量。爭(zhēng)取多用、用好世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和外國政府的優(yōu)惠貸款，突出加強(qiáng)與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進(jìn)一批資金、壯大一批企業(yè)、形成——批產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)。三是引進(jìn)外資的形式、方式要有所突破。不應(yīng)局限于一些大型經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)，應(yīng)充分加強(qiáng)政府有關(guān)對(duì)外開放職能部門的力量，選調(diào)一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經(jīng)驗(yàn)豐富的基層人員，給他們一個(gè)施展才能的大空間、大舞臺(tái)，采用小隊(duì)伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補(bǔ)償方式。以人行天橋建設(shè)為例，即由企業(yè)出資興建廣告天橋，企業(yè)擁有若干年限的廣告經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設(shè)。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎(chǔ)設(shè)施，是通過社會(huì)力量多方面籌集建設(shè)資金的有益補(bǔ)充。

"9．使用社會(huì)保障基金?？山梃b一些發(fā)展中國家對(duì)社會(huì)保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會(huì)保障基金優(yōu)先進(jìn)入重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，既降低了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資成本，又保證了社會(huì)保障基金的本金安全。

需要指出的是，上述投資方式和融資工具并不是獨(dú)立存在的，投資主體也并非一成不變，必須根據(jù)國家法律、法規(guī)、政策以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境和項(xiàng)目實(shí)際情況靈活運(yùn)用，進(jìn)行合理的組合配置，發(fā)揮最大的投資效益。

政府投融資體制改革的許多領(lǐng)域還有很多新情況和新問題需要不斷加以解決和完善，因文章篇幅所限，許多問題沒有涉及，比如如何建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的穩(wěn)定的融資