西部區(qū)域公共財政體系設(shè)計和構(gòu)建策略

西部區(qū)域公共財政體系設(shè)計和構(gòu)建策略"內(nèi)容提要：由于各種原因，當前西部地區(qū)的公共財政體系還很不健全。建立區(qū)際和諧均衡的公共財政體系，是今后國家和地方公共財政體制改革和公共財政體系正常運行的保證條件。本文通過都西部地方公共財政現(xiàn)狀的分析，提出了“均衡轉(zhuǎn)移，補償生態(tài)，留出機動，市場參與”的構(gòu)建思路和實施策略。

關(guān)鍵詞：西部；中央財政；公共財政；策略

在公共財政理論與政策中，公共收入和公共支出是制約財政運行、衡量政府公共資源和宏觀調(diào)控能力的重要標志，是化解公共風險、保證政府公共經(jīng)濟活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)筑和諧社會的重要手段。到2006年西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實施7個年頭了，總結(jié)這段時期西部地區(qū)各地方政府的投資行為和投資結(jié)構(gòu)問題，對于準確判斷當前西部公共財政狀況，選擇正確的公共財政策略，有重要的意義。本文以對甘肅省公共財政支出結(jié)構(gòu)和效果的分析為基礎(chǔ)，試圖提出西部區(qū)域公共財政體系的建設(shè)策略。

一、公共經(jīng)濟與公共財政收支的基本特征

1．公共經(jīng)濟與公共財政收支。公共財政收人是指政府為了實現(xiàn)其公共經(jīng)濟職能，利用政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力所取得的一切貨幣收人其主要特征，公共財政收入是公共財政支出的基礎(chǔ)，是國家宏觀調(diào)控的重要手段。公共經(jīng)濟的運行過程表現(xiàn)為“公共收入—公共支出”兩個相互銜接繼起的階段，公共收入是公共經(jīng)濟活動的起點和前提，其實質(zhì)是政府將微觀經(jīng)濟主體的一部分資源轉(zhuǎn)移到公共部門。而公共支出則是公共經(jīng)濟活動的終點與歸宿，其實質(zhì)是將政府所占有的社會資源加以使用，向社會提供公共品與公共服務，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，優(yōu)化資源在私人部門與公共部門之間的配置結(jié)構(gòu)，公平收人分配，維護社會穩(wěn)定。3．影響公共財政收入規(guī)模的經(jīng)濟因素。公共收入規(guī)模受制于各種政治經(jīng)濟條件的制約和影響，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、生產(chǎn)技術(shù)水平和分配體制等，其中最主要的是經(jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)技術(shù)水平。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看。經(jīng)濟發(fā)展水平對公共收入規(guī)模構(gòu)成基礎(chǔ)性制約。經(jīng)濟發(fā)展水平反映一個國家社會產(chǎn)品的豐裕程度和經(jīng)濟效益的高低。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，產(chǎn)品越豐富，公共收入相應地越多，不管是公共收入總量，還是公共收入占GDP的相對量均如此。從生產(chǎn)技術(shù)水平來看，一定的經(jīng)濟發(fā)展水平又總是與一定的生產(chǎn)技術(shù)水平結(jié)合在一起的。從分配體制與分配政策來看。1994年我國實行了“分稅制”公共財政體制改革。而1995年公共財政收入占GDP的比重卻下降到10.7%,2004年因這一比例提高到20％左右。從價格水平來看。價格水平對于公共收入規(guī)模的影響是通過如下機制所實現(xiàn)的由于物價水平上升的“相對結(jié)構(gòu)”，可改變公共收入的來源結(jié)構(gòu)。物價上升并不是均勻的，它可引起GDP在各經(jīng)濟主體之間的再分配，公共收入的財源結(jié)構(gòu)也會因此而發(fā)生變化，最終導致各經(jīng)濟主體之間稅率差異造成公共收入的不同變化。

二、甘肅省公共財政收支結(jié)構(gòu)變化和新策略歷年我國主要公共財政支出項目（2000-2004）單位：億元

年度文教科學衛(wèi)生撫恤和社會福利農(nóng)業(yè)支出合計占全國財政支出比重(%)20013361.02266.681456.735084.5326.8920034505.51498.821754.456758.7827.42累計19726.171914.968381.3730022.5

資料來源：根據(jù)2005《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理。歷年甘肅省主要公共財政支出項目（1990-2004）單位：萬元

年度農(nóng)業(yè)支出教育支出農(nóng)村教育附加費支出科學研究合計占總支出的比重(%)200131479040453747612653575062329.0020033487165139204742953189264129.75累計19237012299671125791518584387600

資料來源：根據(jù)2005《甘肅統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理。4．當前甘肅省公共財政體系運行的現(xiàn)實矛盾。2000年以來甘肅省的財政收支運行狀況比較正常，但是，公共財政支出的壓力仍然較大，全面完成全年各項財政收支目標任務依然十分艱巨。主要原因是：一是據(jù)稅務部門估計，受國際原油價格持續(xù)走高的影響，稅收將減少10億元左右，另外，還有其他許多減稅的因素；二是受取消農(nóng)牧業(yè)稅后實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)零稅賦的政策性減收影響，全省一般預算收入預計將減收4.4億元左右。三是近期以鋼材為主的黑色金屬以及電解鎳價格出現(xiàn)了下降趨勢，對全省稅收的貢獻率及拉動作用將減弱。四是財政收入進度及增幅在市州間不均衡，民族地區(qū)和貧困地區(qū)問題比較嚴重；五是財政支出壓力大，支出前松后緊的矛盾再次顯現(xiàn)；六是公共財政的收入總量嚴重不足；七是公共生態(tài)環(huán)境建設(shè)的區(qū)域補償機制沒有建立起來，建設(shè)經(jīng)費奇缺；八是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)難以開辟市場化籌資渠道。

三、西部區(qū)域公共財政體系設(shè)計

1．我國公共財政體系的總結(jié)。從上述全國和甘肅省的公共財政運行情況看，我國目前的公共財政體系主要包括四大機制：公共財政收入機制、公共財政支出機制、公共財政政策機制和公共財政調(diào)控機制。西部地方的公共財政體系也是從這幾個方面進行建設(shè)的，與國家的體系相比基本沒有區(qū)別。實際上，在這四個機制當中，隨著我國財政體制和運行機制的改革，收入、支出、調(diào)控三個機制沒有多大變化，基本上是穩(wěn)定的，而變化最多的是政策變化。比如，建立五級財政包干體制、實行“分稅制”，增加對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額度等。

2．西部區(qū)域公共財政體系構(gòu)建的困難。據(jù)我們對西部的調(diào)查看，目前的困難主要表現(xiàn)在：一是中央的轉(zhuǎn)移支付在西部區(qū)域之間差別很大，影響了西部各地方公共事業(yè)的發(fā)展公平發(fā)展。比如，目前中央大量的轉(zhuǎn)移支付發(fā)生在民族地區(qū)，而發(fā)生在貧困地區(qū)的比較少，其他地方更少。二是自主控制公共財政的能力非常低，西部由于地方財政收入非常有限，而中央的財政轉(zhuǎn)移支付又基本上都是定性和定量的，?？顚Ｓ?，所以，沒有根據(jù)情況變化自主決策的能力。三是西部地方絕大多數(shù)地方的公共財政支出方向都集中在教育方面、尤其是農(nóng)村教育方面，占整個公共財政支出的52.69%，這樣以來能夠用于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力就很低。四是公共財政包攬公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應的機制還沒有進行徹底的改革，該向市場轉(zhuǎn)移的公共投資沒有轉(zhuǎn)移出去，政府包攬的公共產(chǎn)品太多，因而供給能力明顯就不足。五是無限制擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資、特別是招商引資和辦工業(yè)企業(yè)，在一定程度上擠占了公共事業(yè)的投資來源。

3．西部區(qū)域公共財政體系設(shè)計思路。根據(jù)上述分析，特別是聯(lián)系甘肅省的實際情況，建立科學的西部區(qū)域公共財政體系的問題，已經(jīng)是當務之急。那么，怎樣設(shè)計建設(shè)的框架呢？我們認為，應該依據(jù)目前西部絕大多數(shù)省區(qū)面對共同難題來進行。因此，我們提出“均衡轉(zhuǎn)移，補償生態(tài)，留出機動，市場參與”的構(gòu)建思路。

均衡轉(zhuǎn)移：西部有12個省區(qū)市，各地的發(fā)展基礎(chǔ)、經(jīng)濟增長、公共服務、未來潛力等都有很大的差異。在總體上應該對于民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、邊緣地區(qū)等有比較大的中央財政轉(zhuǎn)移支付。但是，區(qū)域相互之間的轉(zhuǎn)移差距不能太大，否則又會形成新的不均衡現(xiàn)象，從而影響西部區(qū)域內(nèi)部的和諧。中央政府應該研究西部區(qū)域之間轉(zhuǎn)移的均衡問題，對均衡進行定性和定量的分析，研究不同區(qū)域之間實現(xiàn)一定意義上轉(zhuǎn)移均衡的方式、政策、途徑。對于有些地區(qū)，要把地方財源建設(shè)放在重要位置，長期實行輸入型的公共財政不利于調(diào)動地方的財源建設(shè)積極性。

補償生態(tài)：從2000年到2006年，西部地區(qū)為實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)戰(zhàn)略，付出了很大的代價，包括上億畝耕地退耕，由此減少了大量的農(nóng)產(chǎn)品收入；許多農(nóng)村和農(nóng)民進入了移民行列，開發(fā)性、災難性、工程性和生態(tài)移民的數(shù)量迅速增加，給政府財政形成了很大的壓力；種樹和種草，以及為了解決小流域的水土流失、滑坡和泥石流問題，增加了大量的流域治理投資；等等。但是，西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資與收益并不是完全對稱的，我國的中部和東部地區(qū)同樣也從中收益匪淺。中部和東部地區(qū)應通過與西部地區(qū)的協(xié)商，達成區(qū)域之間的環(huán)境補償共識，形成約定。

留出機動：在西部地區(qū)的2個省區(qū)市中，按照國家的有關(guān)規(guī)定整體享受少數(shù)民族優(yōu)惠政策的只有8個省區(qū)，即廣西、云南、貴州、西藏、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙，而另外4個省市，即重慶、四川、甘肅、陜西等則只在少數(shù)民族自治州縣、貧困縣的范圍內(nèi)享受優(yōu)惠政策。也就是說，在西部地區(qū)有8個省區(qū)由于國家實行財政轉(zhuǎn)移基數(shù)不變、而每年遞增的政策，基本上有一塊地方政府自主和機動的財源作為扶持公共事業(yè)發(fā)展的保障。但是，其他4個省市卻沒有這個政策。為了增加中央財政轉(zhuǎn)移支付的功能，有必要在西部地區(qū)的12個地區(qū)，普遍建立中央機動財政制度，按照總?cè)丝诤拓毨丝诘谋壤?，分別計算每個地區(qū)的機動財政額度，并確定每年增加的幅度。

市場參與：目前西部地區(qū)公共財政支出緊張的一個重要原因，就是改革的滯后，許多應該由市場機制來運作的項目，仍然全部由政府來完成。比如，文化、電視、電影、雜志、出版、報紙、旅游、自來水、煤氣、天然氣等產(chǎn)業(yè)，就是這種情況。如果通過比較徹底的改革措施，將這些產(chǎn)業(yè)中的大多數(shù)交由市場性質(zhì)的企業(yè)來做，那就大大減輕了政府公共財政的支付壓力。另外，還有許多事業(yè)單位其性質(zhì)完全可以改造為市場性質(zhì)的企業(yè)，或者在運用BOT和ABS方式上有所作為，但是目前仍然是“半事業(yè)半市場”的格局，處于“進退兩難”的境地?？磥?，加快這些部門和行業(yè)的市場化改革是當務之急。

4．西部區(qū)域公共財政體系框架設(shè)計。這個框架應該包括四個方面的內(nèi)容，即收支機制、轉(zhuǎn)移機制、補償機制、機動機制、參與機制。其中，收入機制包括地方內(nèi)部收入、地方外部收入兩個方面；轉(zhuǎn)移機制包括中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付、中央財政的機動轉(zhuǎn)移支付兩個方面；補償機制包括國家的各種類型的環(huán)境建設(shè)投資、區(qū)域之間的環(huán)境收益補償轉(zhuǎn)移兩個方面；參與機制主要指將確實需要、并且有"可行性的現(xiàn)行公共事業(yè)徹底市場化，由市場性質(zhì)的企業(yè)來運作。

四、當前西部公共財政政策和實施策略

1．充分發(fā)揮公共財政職能作用，努力促進西部區(qū)域的經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在公共財政條件下，財政要從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域逐步淡出，充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。具體講，就是要充分發(fā)揮預算、稅收、補貼、國債、轉(zhuǎn)移支付等財政工具和財政政策的導向作用，促進全社會資源的最優(yōu)配置和國民收入的公平合理分配。要轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟增長的方式，通過財政貼息、參股、擔保等方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用。要積極穩(wěn)妥地爭取國際金融組織和外國政府貸款，進一步擴大利用規(guī)模和水平，增加資金運籌總量，緩解資本短缺問題。要堅持資源開發(fā)與節(jié)約并舉，大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，形成有利于節(jié)約資源、減少污染的生產(chǎn)和消費模式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進人與自然的和諧。

2．認真貫徹產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)建戰(zhàn)略，努力做大做強地方財源。一是繼續(xù)大力支持國有企業(yè)改革，搞好戰(zhàn)略性重組，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，多渠道籌集資金，支持企業(yè)技術(shù)改造，使國有企業(yè)做大做強，全面完成改革任務。同時有步驟推進農(nóng)墾、糧食企業(yè)、流通流域、公路交通管理體制的改革。二是認真做好國有企業(yè)分離辦社會職能工作，爭取早日完成省屬和省屬下放工業(yè)企業(yè)分離辦社會職能工作，切實減輕企業(yè)負擔。三是要認真研究如何提高企業(yè)自我發(fā)展動力和自我創(chuàng)新能力問題，出臺一些實實在在支持企業(yè)自主創(chuàng)新的財稅政策，以提升企業(yè)的產(chǎn)品檔次和核心競爭力。四是要在整合現(xiàn)有非公有制經(jīng)濟發(fā)展資金的基礎(chǔ)上，逐步增加專項投入，用于創(chuàng)業(yè)支持、成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)進步等方面，并在國家政策允許的范圍內(nèi)，制定部分稅收優(yōu)惠政策和財政扶持政策，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。五是清理和整頓各種類型的開發(fā)區(qū)，貫徹置換土地、科學布局、提高檔次、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略。

3．切實加大對“三農(nóng)”的財政支持力度，努力解決“三農(nóng)”問題。要進一步支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，讓農(nóng)民增收，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。繼續(xù)實施“三減免、三補貼”政策，推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務教育體制改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費改革成果。依法安排并落實好財政支農(nóng)支出預算，建立支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制和有效使用機制，確保支農(nóng)支出增長幅度高于本級財政經(jīng)常性收入增長幅度，促進農(nóng)業(yè)投入社會化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。同時，要積極整合現(xiàn)有支農(nóng)資金，集中財力辦大事。大力加強農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系建設(shè)，穩(wěn)步推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作。爭取在“十一五”規(guī)劃內(nèi)全面建立新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度，逐步解決群眾看病難、看病貴的問題。加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育，對全省農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生全部實行“兩免一補”。繼續(xù)加大對農(nóng)民就業(yè)技能培訓的支持力度，促進加快勞務經(jīng)濟發(fā)展和勞動力轉(zhuǎn)移，支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。努力努力探索和建立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的新機制。

4．大力支持各項社會事業(yè)發(fā)展，努力提高公共財政的保障水平。按照建立公共財政的要求，積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。認真貫徹“科教興國”戰(zhàn)略和人才戰(zhàn)略，努力增加“普九攻堅”、農(nóng)村中小學危房改造、“二期義教”等項目建設(shè)資金，積極支持其他各項教育事業(yè)發(fā)展；繼續(xù)深化科技體制改革，大力支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。積極支持文化宣傳設(shè)施建設(shè)，保證文化設(shè)施、科普宣傳、圖書出版等必要的投入；努力扶持地方精品影視劇和科普文學作品的創(chuàng)作，更好地圍繞黨的宗旨弘揚主旋律；引入市場機制，鼓勵和引導社會力量投資，使文化事業(yè)投入主體多元化。進一步完善社會保障體系，建立穩(wěn)定、可靠的社會保障資金籌資體系，保證“兩個確?！焙汀暗捅！辟Y金的及時足額發(fā)放。逐步提高低保水平，同時，對困難企業(yè)離休人員經(jīng)費實行財政兜底，按現(xiàn)行財政體制負擔，對困難市縣省財政給予適當補助。加大財政扶貧支持力度，繼續(xù)增加扶貧資金投入，健全扶貧投入機制，努力解決農(nóng)村貧困人口和受災群眾的生產(chǎn)生活困難。

5．進一步完善財政管理體制，努力調(diào)動各級政府當家理財?shù)姆e極性。按照公共財政要求，合理界定各級政府的事權(quán)范圍，進一步明確省以下各級政府的財政支出責任，積極探索共同事務的經(jīng)費負擔辦法，建立健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。結(jié)合國家調(diào)整省級以下的財政管理體制，穩(wěn)步推進“省直管縣”改革試點工作，全面推開“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，減少財政體制層級，提高財政資金使用效益。按照分類指導的原則，積極支持條件優(yōu)越、發(fā)展較快的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，率先實現(xiàn)小康，帶動周邊地區(qū)加快發(fā)展，又要大力支持困難市縣的經(jīng)濟發(fā)展，努力提高困難市縣的財政自給能力。按照基本公共服務均等化原則，在積極爭取中央支持的基礎(chǔ)上，進一步完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，繼續(xù)加大對民族地區(qū)、革命老區(qū)和財政困難地區(qū)的支持力度，逐步加大財政轉(zhuǎn)移支付，實行最低財力保障制度，