財務視角下事業(yè)單位預算管理存在的問題及解決路徑探討

一、事業(yè)單位預算管理的背景和重要性1979年，隨著經(jīng)濟建設與市場改革，我國的預算管理制度也恢復重建。伴隨政府職能的轉變和市場經(jīng)濟的發(fā)展，事業(yè)單位的角色和職能發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不能滿足事業(yè)單位的需求，事業(yè)單位需要建立科學的預算管理體系來提高財務管理的效率和透明度。事業(yè)單位預算管理的目標不僅僅是控制支出，更重要的是實現(xiàn)績效管理和責任制改革。這要求事業(yè)單位建立科學的預算管理體系，提高財務管理的效率和透明度，推動單位可持續(xù)發(fā)展。2018年重新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）把預算績效納入目標管理，向全面、規(guī)范的現(xiàn)代預算制度邁進了一步。事業(yè)單位通過科學的預算管理，能夠對日常管理進行監(jiān)督，對經(jīng)濟活動進行規(guī)劃，從而更好地實現(xiàn)管理目標。開展預算管理的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，提高決策質量。通過明確預算目標和預期結果，為事業(yè)單位決策提供了合理的依據(jù)。預算管理為決策者提供了重要的信息和數(shù)據(jù)支持，能夠幫助管理者更好地了解單位目前的財務狀況和需求，從而根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展需要，優(yōu)化資源配置，作出更明智的決策，降低決策風險。第二，加強財務控制。預算管理是一種對財務狀況和財務活動進行有效管理和監(jiān)督的手段。通過預算管理，事業(yè)單位能夠對財務活動進行有效監(jiān)控，及時掌控資金的流向與使用目的，更好地規(guī)避財務風險，減少財政資金的浪費和濫用。第三，提高社會公信力?？茖W的預算管理可以優(yōu)化資金支出結構，將資金重點向服務民生、服務社會的項目傾斜，保障事業(yè)單位經(jīng)濟活動的有效性，提高財政資金的使用效益，避免國有資產的濫用和腐敗現(xiàn)象的滋生[1]?？茖W、嚴格的預算管理可以使事業(yè)單位更好地履行公共服務職能，提高服務質量，增強公眾對其整體形象的認可和信任。二、事業(yè)單位預算管理存在的問題（一）預算管理意識不強事業(yè)單位與行政單位的重要區(qū)別之一在于行政單位是國家各項行政事務的指揮者與管理者，而事業(yè)單位是各項科教文衛(wèi)等活動的實際執(zhí)行者，業(yè)務活動種類多且具體化，這就導致事業(yè)單位的管理層為了追求業(yè)績更加注重抓業(yè)務活動而輕財務管理。很多事業(yè)單位對預算管理沒有真正重視起來，也未建立一套完善的預算管理體系，認為預算管理是財務工作中的一環(huán)，預算編制只是填報數(shù)據(jù)、爭取財政資金，缺乏全員預算的意識。基于事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理模式，財務人員發(fā)展環(huán)境受限，且人員配比不合理。有的行政崗兼任財務崗，財經(jīng)法規(guī)意識淡薄，人員綜合素質不高，缺乏財務管理理念[2]。部門之間，尤其是業(yè)務部門與財務部門之間溝通較少，財務人員對各部室職能、工作規(guī)劃、業(yè)務開展情況、預計收入與支出了解不全面，缺乏有效途徑去獲取可靠的源頭數(shù)據(jù)，這就導致編制預算時填報的數(shù)據(jù)不能反映單位的真實客觀情況，數(shù)據(jù)信息缺乏準確性、合理性。另外，對于公益一類事業(yè)單位來說，開展業(yè)務活動的資金依靠財政撥款。對于財政資金，不管是在申請階段還是使用階段，很多單位都缺乏節(jié)約意識，不會考慮資金的最優(yōu)化使用方案。一般在往年的預算編制計劃基礎上，繼續(xù)增量申請資金，忽視了資金的使用效益，造成了財政資金的浪費。（二）預算編制不科學事業(yè)單位預算編制是預算管理的首個環(huán)節(jié)，需要對全單位下一會計年度的收入、支出、資金分配、業(yè)務活動等有全面的了解和規(guī)劃，既要考慮整體的前瞻性，又要考慮剔除上一會計年度的不合理因素，因此需要對單位各部門業(yè)務活動開展情況、未來業(yè)務規(guī)劃、預計開支等進行充分的調研論證。但現(xiàn)實情況是，事業(yè)單位預算編制一般要求在1～2個月內完成，且決策者將工作任務直接分配給財務部門，財務部門沒有充足的時間和足夠的人員去獲取最原始、最能反映單位實際的數(shù)據(jù)，一般參考往年數(shù)據(jù)，信息采集具有片面性，預算編制過程中缺乏準確、全面的數(shù)據(jù)支撐。對于財務人員來說，只是以一個“數(shù)字人”的身份保證報表數(shù)據(jù)符合審核要求，導致預算編制的基礎不牢固。面對時間緊任務重的現(xiàn)狀，多數(shù)單位采用“去年數(shù)據(jù)+本年調整”的方法編制預算，這種方法填報的數(shù)據(jù)包含上一期數(shù)據(jù)的不合理性，繼續(xù)沿用將導致資金分配不科學的問題更加突出[3]。（三）預算執(zhí)行力度不夠事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中存在預算執(zhí)行進度落后于計劃的問題，主要是由預算執(zhí)行計劃不合理、決策層面的拖延或者執(zhí)行部門的不配合所致。實際開展工作時，有的單位發(fā)現(xiàn)部分原始單據(jù)無對應的預算指標、部分預算指標無對應的業(yè)務，這就導致預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)[4]，容易出現(xiàn)“拆東墻補西墻”的行為，指標混用，隨意執(zhí)行預算資金，影響了資金使用效益，完全偏離了預算管理的初衷。事業(yè)單位業(yè)務類型較多、項目分類多，很多項目開展周期長，流程相對煩瑣，前期面臨的上級主管部門以及財政部門的執(zhí)行壓力較小，容易忽視項目進度，這會導致資源無法及時投入和使用，影響單位的正常運轉。當下半年面臨較大的預算執(zhí)行壓力時，往往會出現(xiàn)兩種情況：一是申請調整預算，這大大削弱了預算管理的嚴肅性；二是年底集中大額大批量支付或者通過預付款轉移財政資金，出現(xiàn)“突擊花錢”的現(xiàn)象,甚至有些事業(yè)單位為了完成預算執(zhí)行率偽造原始單據(jù)。（四）考核機制不完善事業(yè)單位目前缺乏一套完善的預算管理與評價體系來對本單位的預算實施工作進行約束，單位的內部控制機制不完善，導致監(jiān)督人員無法對預算執(zhí)行情況進行有效的監(jiān)督和評估。部分事業(yè)單位在內控制度中提及了預算管理，但多數(shù)是為應對上級考核，并未在制度中詳細說明，實際工作中也未將預算管理與內部控制有效銜接起來。會計年度結束之后的績效評價也多數(shù)是套用固定模板，機械填報本單位數(shù)據(jù)，未深入分析本單位的預算執(zhí)行是否存在不足之處以及如何有效改善。財政部門對預算執(zhí)行的考核也偏形式化，對事業(yè)單位考核缺乏有效的量化限制。三、事業(yè)單位預算管理問題解決路徑預算管理存在的問題會導致事業(yè)單位預算管理的不合理和低效，進而影響單位的財務狀況、服務質量和可持續(xù)發(fā)展。因此，解決事業(yè)單位預算管理中存在的問題至關重要。（一）提高對預算編制的重視程度事業(yè)單位開展預算管理不能僅僅是為了保障本單位資金合理分配，更應考慮其社會公益屬性。科學的預算管理能讓資金通過市場實現(xiàn)更加有效的配置，讓事業(yè)單位更好地面向社會提供公益服務。就目前來看，事業(yè)單位預算編制人員基本都是財務人員，對數(shù)據(jù)分析、信息化軟件的應用等缺乏專業(yè)經(jīng)驗。單位應當貫徹全員預算的觀念，預算編制是對整個單位下一會計年度工作的整體規(guī)劃，其合理與否影響整個會計年度的資金統(tǒng)籌安排與調度，因此應讓全員參與其中，使其充分認識到科學編制預算的必要性和重要性。在預算編制工作開展之前，要充分考慮未來資產使用情況、政策變化，以及未來市場經(jīng)濟形勢對資金支出的影響，做好數(shù)據(jù)的采集與整理，提高數(shù)據(jù)的可追溯性和準確性。（二）采用科學方法，做好預算編制第一，做好編報前準備工作。預算填報的文件經(jīng)過層層傳達，下發(fā)到事業(yè)單位會有時間延遲。預算編報工作一般時間緊、工作量大。在預算工作開展前，應成立預算編制專班，組織各業(yè)務科室負責人員、財務人員統(tǒng)一培訓，了解《預算法》，熟悉編報流程、編報要求，提高編報人員整體素質。各部門應分別對部門人員的信息進行集中維護整理，對預計收入、開支、未來資產使用情況、業(yè)務開展情況進行充分調研分析，為預算編報提供全面、科學的數(shù)據(jù)支持。第二，構建信息化共享平臺，加快“業(yè)財融合”。業(yè)務部門將人員信息、收入、支出等數(shù)據(jù)上傳到共享平臺，形成動態(tài)數(shù)據(jù)庫，供財務部門獲取[5]。各部門要對上傳的數(shù)據(jù)負責，數(shù)據(jù)應是緊密結合本部門業(yè)務發(fā)展實際、經(jīng)過充分的調研論證得出，而不是隨意估算。共享平臺能有效避免信息孤島現(xiàn)象，消除部門間數(shù)據(jù)共享屏障，讓財務與業(yè)務同頻、共享。財務人員及時獲取各項數(shù)據(jù)，減少了時間成本，能通過財務分析事前規(guī)避一些風險因素，有效提高預算的效率和準確性。第三，采用科學的編制方法。相較于傳統(tǒng)的“去年數(shù)據(jù)+本年調整”的預算編制方法，零基預算法有更明顯的優(yōu)點，它一切從零出發(fā)，充分考慮各項支出的必要性，將有限的資金用到最需要的地方，通過減少浪費，使預算資金回歸本質，充分體現(xiàn)事業(yè)單位的公益屬性。事業(yè)單位應采用零基預算法，全面考慮下一會計年度的工作規(guī)劃、資金支出結構，對執(zhí)行率低、效益低的項目，適當削減預算資金，確保支出的合理性和可行性。財務部門嚴格按照財政管理法治化要求，嚴格遵循《預算法》，將單位資金、財政資金所有項目細化到部門經(jīng)濟分類、政府經(jīng)濟分類，確保預算編制的科學性和規(guī)范性。（三）加大預算執(zhí)行力度只有做好預算執(zhí)行才能保證資源的合理配置和高效使用。所以，對預算執(zhí)行進度及時跟蹤調整很有必要。很多事業(yè)單位預算執(zhí)行差是因為編報預算時一味追求爭取更多財政資金，甚至有的單位先確定資金再確定項目，忽略了本單位實際業(yè)務開展所需的資金額度。事業(yè)單位應在財政部門下達指標后，編制詳細的預算執(zhí)行計劃，定期對預算執(zhí)行情況進行動態(tài)監(jiān)控，對單位較大的項目以及新增項目的開展進度與財政資金支出執(zhí)行進度進行核對配比，有計劃地安排各項項目資金的支出進度。單位的政府采購項目從提出采購計劃到招標、中標、簽合同、履約驗收等，一般耗時較久，而用于政府采購的財政資金又有嚴格限制，所以要充分考慮可能影響政府采購項目進度的因素，對其各環(huán)節(jié)時間進行嚴格把控，確保采購能如期有序開展，防止出現(xiàn)年底項目未完成導致預算資金無法支付，從而擠占來年預算的現(xiàn)象。財政部門也要做好對預算執(zhí)行情況的監(jiān)管和調度，加強對預算調整的限制。對事業(yè)單位一些執(zhí)行進度達不到時間節(jié)點要求的項目，相應調減未來預算資金。要按照預算調整的標準和程序，嚴格審核事業(yè)單位預算調整方案，評價其調整的合理性和必要性[6]，并將預算調整加入年終考核，量化分值，以此倒逼事業(yè)單位嚴格對待預算執(zhí)行，提升單位預算執(zhí)行質量。（四）深化考核機制，做好預算信息公開從事業(yè)單位內部來看，形成科學的預算管理體系和有效可行的考核監(jiān)督體系必不可少。事業(yè)單位應制定一套完善、有效的考核制度，對預算全過程進行監(jiān)督，建立健全內部控制機制，加強財務管理。設置獨立的績效評價部門，保證績效評價結果的客觀性和可靠性。事業(yè)單位開展績效評價時，要將預算執(zhí)行數(shù)據(jù)與業(yè)務開展進度進行比對分析，結合本年度各部室提報的預算數(shù)據(jù)，對其預算執(zhí)行情況進行考核，重點評價資金的使用效率和社會效益，并強化落實績效責任。將考核結果加權量化，與獎懲機制環(huán)環(huán)相扣、有效鏈接，直接影響各部門年終績效，推動預算管理的規(guī)范發(fā)展。從事業(yè)單位外部來看，公開預算信息是民眾視角下監(jiān)督考核事業(yè)單位預算管理的有效途徑，也是《預算法》的重要內容之一。事業(yè)單位應將預算編制信息、財務預算數(shù)據(jù)全面、真實地公開，向信息媒體、社會公眾進行信息披露，加強政府網(wǎng)站建設，開通在線咨詢通道，對民眾疑問及建議及時有效反饋，方便民眾對事業(yè)單位的財務預算等信息進行監(jiān)督評價，讓財政資金在法律法規(guī)允許的范圍內最優(yōu)化使用，有效提高事業(yè)單位財務管理水