機關事業(yè)單位內部控制體系優(yōu)化分析

[摘要]財政部施行的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，給機關事業(yè)單位實施內部控制管理提供了指導，可確保內部控制體系建設到位并持續(xù)融入各項活動，真正發(fā)揮其監(jiān)督、約束等效用。但在現實中，有些機關事業(yè)單位在內部控制體系建設中投入力度不夠，使得其執(zhí)行和落實狀況不容樂觀，影響了單位公共服務質量的提升。文章首先闡述機關事業(yè)單位構建內部控制體系的必要性，深入分析實務中的問題，主要包括內控意識淡薄、內控執(zhí)行監(jiān)督流于形式等，圍繞這些問題提出解決策略，包括強化內控意識、重視內控執(zhí)行監(jiān)督等，以供參考。[關鍵詞]機關事業(yè)單位；內部控制體系；構建策略機關事業(yè)單位內部控制主要是指單位通過構建完善的制度、實施方案及流程，達到合理管控經濟活動風險的目的。機關事業(yè)單位不以營利為目的，具有一定的公益性。首先，確保單位資產完整安全。機關事業(yè)單位各項職能的履行，主要是在基礎類資產上實施的，內部資產是否完整、安全尤為關鍵。構建內部控制體系，能夠使資產從申購、計量、配置到使用等各環(huán)節(jié)都得到有效監(jiān)督，避免出現不合法、不合規(guī)操作，從源頭上保證各類資產完整安全，結合各職能部門實際需要合理配置資產，保證其使用安全到位，促使單位高質量履職。其次，保證單位財務信息真實完整。及時編制、披露真實及完整的財務信息是機關事業(yè)單位的主要義務，財務報表等信息能夠客觀、真實地呈現單位運行狀況及履職情況。機關事業(yè)單位通過建立完善的內部控制體系，主動將內部控制基本規(guī)則、要求融入各項財務活動，可約束和控制財務活動，杜絕不合法、不合規(guī)操作，提高財務管理工作水平，確保財務信息全面、準確、可靠，為領導層制定科學決策提供依據[1]。最后，防范舞弊和避免腐敗。機關事業(yè)單位擁有大量的公共資源，也是權力不合規(guī)操作的主陣地，防范舞弊和避免腐敗是其核心內容。內部控制最為關鍵的是制衡，要始終保證單位內部決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權處于相互分離的狀態(tài)，通過使用內部控制的基本原理和方法將實際制衡機制融入業(yè)務程序、內部管理制度，真正發(fā)揮內部控制防范舞弊、避免腐敗的作用。（一）內控意識淡薄內控意識是否先進、正確，是機關事業(yè)單位內部控制建設和實施的核心要素，只有強化領導層、職工的內控意識，才能使內控活動實施到位，提升其有效性。然而，在內控體系的構建和實施中，有些機關事業(yè)單位仍不同程度地存在人員意識淡薄的問題，不能激發(fā)內驅力高效開展各項活動。一方面，領導層內控意識淡薄。有些領導片面地認為這項工作不能創(chuàng)造直接的價值，更注重單位公共服務質量的提升、政績提升等，缺乏對內控體系的深入理解，沒有認識到內控的價值，使該項工作在機關事業(yè)單位內部處于較低的地位，領導層提供的配合度、支持度較低，影響了內控有效性的提升。另一方面，職工思想觀念滯后。不少職工更為重視財務核算工作，對內部控制的認識存在局限性，認為內部控制與“我”無關，與自身工作關聯性較低，故與同事間的配合和協同較差，參與內部控制體系構建與實施的積極性不高[2]。（二）內控執(zhí)行監(jiān)督流于形式完善、健全的內部控制，能夠幫助機關事業(yè)單位高效履行自身職責，提高公共服務質量，體現內控的監(jiān)督、約束等功能，促進機關事業(yè)單位合法、合規(guī)地使用權力。但事實上，有些機關事業(yè)單位在內控執(zhí)行中，監(jiān)督力量較為薄弱，無法發(fā)揮其作用。這主要是由于內部審計部門的缺位，也未能建立與之相適配的內控執(zhí)行監(jiān)督機制，不能保證內控執(zhí)行活動都處于監(jiān)督狀態(tài)之下，難以快速找出內控執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)、漏洞和不足，無法立即糾偏和調整，導致內控執(zhí)行效果不顯著。同時，不少機關事業(yè)單位的內控執(zhí)行監(jiān)督覆蓋面較小，監(jiān)督手段仍需創(chuàng)新，過于強調專項監(jiān)督而忽視日常監(jiān)督，重視局部監(jiān)督而忽視全局監(jiān)督等，在實踐中以被動監(jiān)督為主導，主動監(jiān)督較少，造成機關事業(yè)單位內部控制執(zhí)行剛性不足。（三）信息溝通不到位機關事業(yè)單位內部控制體系的構建與實施，離不開順暢的溝通交流和內部信息的互聯共享，但有些單位可能忽視了這一點，沒有使用先進的信息技術，沒有建立內控信息系統(tǒng)，造成機關事業(yè)單位內部各職能部門信息、數據間仍存在“孤島現象”，不能支持各項活動的順利開展，一定程度上影響了部門的履職情況。內控信息系統(tǒng)的缺位，除了導致信息溝通不到位外，還不能動態(tài)追蹤各項管理活動的數據，難以快速識別其中的異常數據，不能發(fā)現每項活動中的不足和漏洞，如固定資產管理等，無法及時糾偏和調整，使得內部控制信息系統(tǒng)在線監(jiān)督、動態(tài)追蹤等功能無法實現。此外，很多機關事業(yè)單位盡管內部信息化建設水平較高，但沒有將內控信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)完美對接，造成各系統(tǒng)間信息無法互聯共享，既不能加深業(yè)財融合，也不能提供多樣化的財務報表，無法助力領導層的科學決策。（四）內控風險評估和應對浮于表面機關事業(yè)單位只有做好內控風險預警和應對，才能真正實現風險管理的常態(tài)化、專項化，減少內控風險帶來的負面影響，并找到關鍵的風險點，及時堵住風險漏洞，幫助單位內控執(zhí)行到位。但實際上，不少機關事業(yè)單位的內控風險管控效果并不理想。一是內控風險管理意識較為淡薄，缺乏完善的內控風險管理制度，也沒有嚴格遵循內控風險管理流程開展活動，過于強調事后風險應對，忽視了事前風險識別、事中評估分析，無法掌握每類內控風險的發(fā)生概率和影響程度，應對和防范不到位[3]。二是內控風險應急預案不完善。不少機關事業(yè)單位對于一些突發(fā)類風險，沒有建立相適配的內控風險應急預案，沒有組織專業(yè)職工參與到真實演練中，難以持續(xù)提高職工的應急風險防范能力和水平，導致實踐中的突發(fā)風險影響不斷擴大。（五）忽視內控考評工作機關事業(yè)單位內部控制考評不到位，造成內控體系不能做好復盤分析、實現閉環(huán)控制，難以體現內控考評的激勵、約束等作用，阻礙了機關事業(yè)單位內控有效性的提升。首先，有些機關事業(yè)單位未能結合現實情況，設定可量化的內控考評指標，沒有按照實際需求，明確內控考評周期、標準和流程，不能準確評估內控執(zhí)行的有效性、內控執(zhí)行目標的達成情況等，不能在單位內部形成內部控制不斷改進與優(yōu)化的局面。其次，一些機關事業(yè)單位忽視了內控考評結果的使用，未能將考評結果用于內控體系優(yōu)化、職工薪酬獎金發(fā)放、崗位調整等方面，不能發(fā)揮內控考評的激勵、約束等作用，使得內控管理成效不理想。（一）強化內控意識內控意識是機關事業(yè)單位財務內控體系建設與實施的前提，為保證內部控制實施到位，就需要強化全員的內控意識，以順利、有序地開展各種活動，幫助機關事業(yè)單位履行職責。一方面，增強領導層的內控意識。領導層是機關事業(yè)單位發(fā)展的領航者，其對內部控制的認知基本決定了內部控制環(huán)境的主基調，領導層要全面參與到內控體系建設和實施中，主動學習最近的國家政策和文件，掌握最新的內部控制理念，在內部樹立榜樣和示范。只有領導層高度重視內部控制，由領導帶動、以點帶面，才能使內控觀念滲透到各部門、各層級職工中，為內部控制體系建設、實施到位提供支持。另一方面，重視職工內控認知的提升。對機關事業(yè)單位來說，內部控制體系建設需要職工正確認識內控，在內部加大宣傳和再教育力度，使得全體職工深入認識內控，相互間做好配合和協同，將其執(zhí)行到位。（二）重視內控執(zhí)行監(jiān)督機關事業(yè)單位的內控執(zhí)行離不開監(jiān)督，只有發(fā)揮監(jiān)督的效用，才能及時發(fā)現內控執(zhí)行中的漏洞與缺陷，進而予以改進和調整，營造良好的工作氛圍，提升內控執(zhí)行剛性。機關事業(yè)單位要設置獨立、權威的內審機構，建立內控執(zhí)行監(jiān)督機制，保證內控活動處于監(jiān)督狀態(tài)下，真正將內控執(zhí)行到位，以便于發(fā)揮其效用。同時，機關事業(yè)單位還要重視內控監(jiān)督的范圍和內容，創(chuàng)新內控監(jiān)督手段，在強化專項監(jiān)督的同時重視日常監(jiān)督，做好局部監(jiān)督的同時兼顧全局監(jiān)督，真正發(fā)揮內控執(zhí)行監(jiān)督的作用。（三）強化信息溝通機關事業(yè)單位內部信息的公開度以及工作狀況的對外透明度，對內部控制管理具有重要的影響。信息溝通是單位對內、對外聯系和交流的手段，只有確保信息溝通暢通，才能實現信息互聯共享，高效推進機關事業(yè)單位內部控制管理到位。首先，機關事業(yè)單位應深入分析國家的政策文件，利用先進的信息技術，建立內控信息系統(tǒng)，加快數據信息同步和實時共享，將數據信息快速傳遞到各層級、各部門，幫助其高質量開展活動。其次，利用內控信息系統(tǒng)，實現多元化的功能，自動化收集各種管理數據，發(fā)現其中的異常數據，快速查控各種管理活動中的漏洞，充分實現內控的信息化、數字化、智能化。最后，機關事業(yè)單位要將內控信息系統(tǒng)與固定資產管理系統(tǒng)、預算管理系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)等集成，加深業(yè)財融合的同時，一鍵獲取最新的信息，將其轉變?yōu)槎鄻踊呢攧請蟊?，輔助單位科學決策[4]。一是自動化識別風險，做好預警和應對。利用內控信息系統(tǒng)，實現內控風險自動化識別、預警和處理，快速找出各環(huán)節(jié)中隱藏的風險，盡早地防范和預警，幫助單位提高公共服務質量。二是打通信息“孤島”，實現信息共享。利用內控信息系統(tǒng)，可消除部門間的信息壁壘，實現信息互聯共享，實現預算、收支、采購、資產等業(yè)務信息共享，及時將相關信息轉換為報表、圖表，輔助單位科學決策。三是實現審批自動化、在線化。將單位內部各項審批活動都轉移到內控信息系統(tǒng)中，實現審批活動實時在線，在系統(tǒng)內留痕，可找到專項負責人。（四）做好內部控制風險評估和應對機關事業(yè)單位為落實內控執(zhí)行，要高度重視內控風險的防范和管理，將內控風險控制在可承受的范圍內。一方面，機關事業(yè)單位要增強內控人員的風險管理意識，建立內控風險評估與應對機制，嚴格遵循風險管理的基本流程，注重內控風險事前預警、事中控制和事后預警，對各類內控風險做好評估，主動掌握內控風險的發(fā)生概率和影響程度，有針對性地做好防范和控制。另一方面，機關事業(yè)單位在開展內控活動的過程中，可能面臨著一些突發(fā)風險，因此，應建立相應的風險應急預案，組織專業(yè)職工參與真實演練，不斷強化和提升職工處理突發(fā)事件的能力，將這些風險帶來的影響控制在最小范圍內，促進內控活動高質量地開展[5]。（五）落實內部控制考評內部控制考評是機關事業(yè)單位內部控制的最后環(huán)節(jié)，也是實現閉環(huán)控制的重要構成，既能夠激發(fā)職工的工作積極性，又可持續(xù)改進內控管理。因此，機關事業(yè)單位要結合現實需求，設定科學、合理的內控考評指標，及時明確內控考評周期和標準，嚴格遵循相關工作流程，客觀、全面地評估各職能部門的內控執(zhí)行情況、內控目標達成情況等。同時，要高度重視內控考評結果的實用性，將內控考評結果與內控體系改進、職工崗