集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域職務(wù)犯罪防治分析

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域職務(wù)犯罪防治分析魏韌思陸暉徐文俊

集體建設(shè)用地同國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，有助于逐步破除土地管理的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，顯著釋放集體資產(chǎn)價(jià)值空間，賦予集體經(jīng)濟(jì)成員更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。當(dāng)然集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革對(duì)上海地區(qū)而言不完全是全新的命題，2024年上海市規(guī)劃國(guó)土資源局、市農(nóng)委即下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，上海市某區(qū)作為改革試點(diǎn)單位之一，已先行在本區(qū)域內(nèi)開(kāi)展了集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的試運(yùn)行，并通過(guò)了《上海市某區(qū)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房實(shí)施方案》，在集體土地流轉(zhuǎn)的方式、管理機(jī)制上均作了有益的嘗試。

一、某區(qū)現(xiàn)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度評(píng)述

目前某區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域主要是執(zhí)行上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局印發(fā)的《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)操作規(guī)范（試行）》及市規(guī)劃和國(guó)土資源局、市農(nóng)委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，區(qū)府在執(zhí)行上述試點(diǎn)指導(dǎo)性規(guī)范的同時(shí)，注重研究區(qū)域?qū)嶋H制定了《上海市某區(qū)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房實(shí)施方案》等具體指導(dǎo)本區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，逐步將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入法制化、規(guī)范化和市場(chǎng)化軌道。

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一般流程

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚處于試點(diǎn)探索階段，綜合上述關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，其一般的交易流程為：由區(qū)縣土地管理部門(mén)設(shè)立土地確權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)確權(quán)前的基礎(chǔ)調(diào)查工作，確認(rèn)集體建設(shè)用地權(quán)利主體、范圍；集體建設(shè)用地正式確權(quán)后，由登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)發(fā)放權(quán)屬證書(shū)，載明集體建設(shè)用地使用權(quán)的地籍范圍、權(quán)利人、用途、使用期限等內(nèi)容，作為集體建設(shè)用地進(jìn)行后續(xù)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)依據(jù)；對(duì)符合上海土地總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)均可有序流轉(zhuǎn)，但須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者三分之二以上的成員同意；上述已經(jīng)取得權(quán)證的集體建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)參照國(guó)有土地上市審批程序，由區(qū)招拍掛辦公室編制出讓或租賃方案，報(bào)經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)后，進(jìn)入上海市土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

參照現(xiàn)階段國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的一般價(jià)格，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后資產(chǎn)總量是極其可觀的。在集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)開(kāi)閘后，從制度的架構(gòu)上分析，直接牽涉四大利益主體。

1．集體經(jīng)濟(jì)組織（包括村集體及村民小組）。目前我國(guó)的集體土地所有權(quán)主體包含了鎮(zhèn)集體、村集體、村民小組（生產(chǎn)隊(duì)），本次集體土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模試點(diǎn)將范圍限制在了村集體及村民小組所有的集體土地上，即強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)和市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，村集體、村民小組成為直接受益人。

2．鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的受益人主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是分享集體土地增值收益。依據(jù)上海市規(guī)劃國(guó)土資源局、市農(nóng)委《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》第十三項(xiàng)之規(guī)定“土地使用者以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)向各政府繳納一定比例的土地增值收益”；二是拓展地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。盤(pán)活存量集體建設(shè)用地后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進(jìn)行工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、大型項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)招商時(shí)可以充分依托本鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備流轉(zhuǎn)條件的集體建設(shè)用地，不在受困于國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)，顯著擴(kuò)充了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間；三是全面掌控鎮(zhèn)域土地資產(chǎn)。一直以來(lái)集體建設(shè)用地確權(quán)工作處于停滯狀態(tài)，對(duì)集體建設(shè)用地的總量、地上建筑物、構(gòu)筑物分布情況、集體建設(shè)用地利用效率等方面存在數(shù)據(jù)空白，制約了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，集體建設(shè)用地確權(quán)后，鎮(zhèn)級(jí)政府通過(guò)對(duì)土地?cái)?shù)據(jù)信息化處理，運(yùn)用現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，可以更好地摸清自身家底，科學(xué)制定本區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

3．已合法使用集體建設(shè)用地的企業(yè)。事實(shí)上大量的集體建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮階段已經(jīng)流轉(zhuǎn)給了相關(guān)企業(yè)，該類組織的集體建設(shè)用地使用權(quán)得到正式確認(rèn)后，可以作為辦理地上物產(chǎn)權(quán)的依據(jù)，通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，向金融機(jī)構(gòu)融資，進(jìn)一步激活相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)活力，提升集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的政府規(guī)劃工業(yè)園區(qū)。該類工業(yè)園區(qū)大量使用的集體土地，在沒(méi)有對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)前，對(duì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地只能通過(guò)履行國(guó)有征用的程序后才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)及融資，限制了工業(yè)園區(qū)的招商發(fā)展。集體建設(shè)用地確權(quán)后，可以同國(guó)有建設(shè)用地一樣同權(quán)、同價(jià)，同市流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步釋放工業(yè)園區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)潛力，取得可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）直接管理機(jī)構(gòu)

目前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚處于試點(diǎn)推行階段，未形成系統(tǒng)化、成熟化的管理體制，其主管機(jī)構(gòu)亦未明確，筆者主要是從試行的關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件中提煉出目前涉足該領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地管理所。作為法定的土地管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地管理所對(duì)集體建設(shè)用地具備當(dāng)然的執(zhí)法管理權(quán)限，且現(xiàn)行試點(diǎn)意見(jiàn)要求，集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上建筑、構(gòu)筑物的摸底調(diào)查等基礎(chǔ)性工作由基層土地管理所實(shí)施，其在劃定不同權(quán)利主體間的使用權(quán)范圍、認(rèn)定地上建筑物、構(gòu)筑物面積性質(zhì)等方面執(zhí)法裁量空間較大。一旦土地權(quán)益糾紛處置失當(dāng)，易于引發(fā)社會(huì)管理問(wèn)題，激化農(nóng)村社會(huì)矛盾，曝出群體性沖突事件。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府?；鶎有姓黧w負(fù)有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)等職能，考慮到農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)牽涉的范圍廣、情況復(fù)雜、基礎(chǔ)性調(diào)查任務(wù)繁重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府需要發(fā)揮“穩(wěn)定器”、“平衡木”的作用，綜合運(yùn)用不同行政管理手段，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地確權(quán)的管理工作，積極應(yīng)對(duì)調(diào)處土地權(quán)屬糾紛，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)建設(shè)用地，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)權(quán)益分配使用，確保集體建設(shè)用地工作流轉(zhuǎn)平穩(wěn)、有序開(kāi)展。

3．區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)。區(qū)級(jí)政府對(duì)本區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)地區(qū)情況制定可操作性的實(shí)施細(xì)則，在推進(jìn)過(guò)程中進(jìn)行制度創(chuàng)新，提煉工作經(jīng)驗(yàn)。此外，區(qū)級(jí)政府下屬的區(qū)規(guī)土局、招拍掛辦公室負(fù)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、方式、程序、土地使用狀況的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)全區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作綜合把控。

（三）流轉(zhuǎn)方式及用途

依據(jù)現(xiàn)有政策對(duì)集體建設(shè)用地可通過(guò)租賃、出讓、抵押等方式流轉(zhuǎn)，但在具體用途上做了排他性限制。市規(guī)土局、市農(nóng)委《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》第七項(xiàng)中即明確規(guī)定，依法取得的農(nóng)村建設(shè)用地，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但禁止進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)，國(guó)家和本市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共管理和服務(wù)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)需要使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的，必須依法征收為國(guó)有后使用。可見(jiàn)，在使用權(quán)能上，集體土地同國(guó)有土地的差別主要在于是否可以用于商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)及一定級(jí)別公益性項(xiàng)目建設(shè)。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題

據(jù)東方早報(bào)報(bào)道，目前上海地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模與國(guó)有建設(shè)用地規(guī)模總量大致相當(dāng)，考慮到農(nóng)村人口數(shù)量?jī)H為市區(qū)人口數(shù)量的六分之一，農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工導(dǎo)致的農(nóng)村空心化傾向，農(nóng)民人均占用的集體建設(shè)用地指標(biāo)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市平均水平，集體建設(shè)用地過(guò)于分散、管理粗放、效益低下①。集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)全面鋪開(kāi)后，其直接蘊(yùn)藏的市場(chǎng)容量是極其巨大的，面對(duì)如此規(guī)模的利益蛋糕，一旦資產(chǎn)監(jiān)管不力、權(quán)益分配不均、糾紛解決不暢，極易激化社會(huì)矛盾，沖擊公共秩序。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有集體建設(shè)用地管理一般流程的梳理，目前上海市某地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的管理上仍然存在以下突出問(wèn)題：

1．集體土地權(quán)利人的弱勢(shì)地位

這里探討的集體土地權(quán)利入主要是指法律上賦予所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。其在對(duì)集體資產(chǎn)支配上的弱勢(shì)地位主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是權(quán)利主體的界定不清。目前我國(guó)法律體制對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍、集體財(cái)產(chǎn)的管理主體缺乏顯性的規(guī)定，事實(shí)上造成了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法有效行使起對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的物權(quán)性支配，形成一種“大家都不管”的局面。二是集體經(jīng)濟(jì)組織成員主體意識(shí)不強(qiáng)。從目前青浦地區(qū)從事農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成的狀況來(lái)看，2024年度某區(qū)本市戶籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口生產(chǎn)僅為16215人@，大量的農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力流入到城鎮(zhèn)中心區(qū)域從事第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重空心化，青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，主動(dòng)行使自身權(quán)利的意識(shí)不強(qiáng)。三是對(duì)集體資產(chǎn)“代管人”缺乏制約監(jiān)督機(jī)制。目前集體資產(chǎn)一般交由村委會(huì)代管，但對(duì)村委會(huì)的監(jiān)管一直缺乏更加有效的機(jī)制，村集體賬務(wù)混亂，資金賬外流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出，還有一些村集體存在村主任由村支部書(shū)記兼任的情況，讓本來(lái)弱化的監(jiān)督管理體制更加空虛。

2．行政管理上的無(wú)序狀態(tài)

前文中已經(jīng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利益主體、管理機(jī)構(gòu)作了充分論述，現(xiàn)階段對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相關(guān)職能部門(mén)各自為政現(xiàn)象突出。主要表現(xiàn)在：一是管理職能分散。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)牽涉的利益主體多，直接參與管理的部門(mén)繁雜，相互之間缺乏溝通鏈接平臺(tái)，管理職能過(guò)于分散：二是職責(zé)權(quán)限不清。權(quán)限上的合理劃分有利于相關(guān)的行政管理部門(mén)更好地履行行政管理職能，一旦出現(xiàn)各部門(mén)相互推諉或一擁而上的局面，不利于集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)。三是行政委托濫用。近年來(lái)發(fā)生的基層職務(wù)犯罪案件中，出現(xiàn)了一種濫用行政委托的趨勢(shì)。由于人力、物力、財(cái)力的限制，基層行政管理職能部門(mén)傾向于將部分行政管理職能交村委會(huì)行使，事實(shí)上放松了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的管理，造成的經(jīng)濟(jì)損失、危害結(jié)果難以估量。近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)違法建筑、土地違法事件背后普遍存在行政主管部門(mén)隨意委托管理職能的情況。

3．土地資源開(kāi)發(fā)上的利益驅(qū)動(dòng)

集體建設(shè)用地入市后，土地資源開(kāi)發(fā)商蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)潛力可能成誘發(fā)職務(wù)犯罪的驅(qū)動(dòng)力，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是利用管理漏洞，牟取私人利益。不法分子可能會(huì)利用試點(diǎn)流轉(zhuǎn)階段存在的管理不規(guī)范等漏洞，運(yùn)用公權(quán)力為個(gè)人牟取私利，造成集體資產(chǎn)流失，貪腐類犯罪可能高發(fā)。二是地方本位主義，突破土地管理限制。由于集體建設(shè)用地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)作用，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府出于地方利益需求，故意擴(kuò)大集體建設(shè)用地規(guī)模，放縱變更集體建設(shè)用地用途行為，突破集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)制，瀆職類職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)增大。三是侵占集體土地資源機(jī)會(huì)成本較低。所謂機(jī)會(huì)成本即：為了獲得某種東西而所要放棄另一種東西的最大價(jià)值。在集體建設(shè)用地領(lǐng)域，土地權(quán)利人可以通過(guò)“以租代征”、行賄獲益等不正當(dāng)手段獲取集體土地使用權(quán)，甚至直接將權(quán)屬范圍外的集體土地納入到自己管理范圍，并通過(guò)構(gòu)筑地上物將這種“權(quán)利”固定，這種行為，違法成本不高，但在動(dòng)拆遷或者土地確認(rèn)時(shí)獲取的經(jīng)濟(jì)效益卻極為顯著。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)推定為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在比較分析侵占集體建設(shè)用地的機(jī)會(huì)成本后，他們選擇采用不合法手段獲取經(jīng)濟(jì)利益的概率將明顯上升。

三、易于滋生職務(wù)犯罪的薄弱環(huán)節(jié)

近年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域及涉農(nóng)職務(wù)犯罪一種處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具備“土地流轉(zhuǎn)”、“涉農(nóng)”兩大領(lǐng)域交叉的特殊屬性，同時(shí)其直接牽涉的利益主體多元、管理體制復(fù)雜、關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)眾多，誘發(fā)職務(wù)犯罪的風(fēng)險(xiǎn)巨大。從涉農(nóng)與土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域已經(jīng)曝出的案例及上海市某區(qū)人民檢察院查處的相關(guān)領(lǐng)域案件情況來(lái)看，集體建設(shè)用地領(lǐng)域?yàn)^職犯罪易于誘發(fā)職務(wù)犯罪涵蓋土地的審批、辦證、流轉(zhuǎn)、征用、利用和監(jiān)督管理等多個(gè)環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為：

1．土地確權(quán)審批環(huán)節(jié)不作為、亂作為。目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是參照國(guó)家國(guó)有建設(shè)用地的相關(guān)的政策進(jìn)行，但在實(shí)踐中考慮到，集體建設(shè)用地的使用現(xiàn)狀歷史原因復(fù)雜，加之土地集體所有的特性，可能出現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違反集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策，擅自簡(jiǎn)化審批手續(xù)，超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)批地、辦證；或?qū)彶榘殃P(guān)不嚴(yán)，對(duì)手續(xù)不全甚至弄虛作假的用地申請(qǐng)、權(quán)屬主張，不認(rèn)真依法審查便上報(bào)審批或擅自確權(quán)；實(shí)踐中對(duì)一些單位違法私自占用農(nóng)用土地的行為不予處理，或主張以其它名義為其補(bǔ)辦占用土地手續(xù)，徇私為明知不符合條件的企業(yè)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證等。

2．土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)“權(quán)力尋租”。集體建設(shè)用地作為一種市場(chǎng)價(jià)值較高的特殊商品，其可能引發(fā)的利益輸送、權(quán)錢(qián)勾結(jié)等違法行為應(yīng)當(dāng)引起警覺(jué)。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)徇私情私利，與申請(qǐng)用地者相互勾結(jié)，擅自減免土地出讓金，或降低土地出讓價(jià)格，或?qū)ｍ?xiàng)土地指標(biāo)批作他用，放縱土地使用者改變土地用途，甚至用于住宅類商品房開(kāi)發(fā)，加重現(xiàn)階段對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的管制難度：村委會(huì)或者其他集體建設(shè)用地托管機(jī)構(gòu)在招商引資中可能對(duì)外宣傳“以租代征”等所謂的優(yōu)惠條件，實(shí)際將土地?zé)o償送給投資商使用，致使集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益受損。

3．土地的征用、拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)。如有的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)征地拆遷補(bǔ)償管理不規(guī)范，對(duì)征地內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物的清點(diǎn)和丈量工作把關(guān)不嚴(yán)，造成丈量和清點(diǎn)數(shù)據(jù)夸大、虛報(bào)的情況；放縱甚至指使資產(chǎn)評(píng)估人員拔高被拆遷人的資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格，或是丈量人員與補(bǔ)償對(duì)象一起對(duì)拆遷范圍、安置補(bǔ)償面積或數(shù)量聯(lián)手作假，騙取政府的安置補(bǔ)償；或突破動(dòng)遷安置補(bǔ)償政策的操作原則，不當(dāng)擴(kuò)大被拆遷入的安置補(bǔ)償范圍，造成國(guó)家或集體重大經(jīng)濟(jì)損失。近年來(lái)，區(qū)檢察院即在集體土地動(dòng)遷領(lǐng)域相繼查辦了馬某某濫用職權(quán)案、朱某某濫用職權(quán)案、沈某某濫用職權(quán)案、徐某某玩忽職守案等4起瀆職案件，涉案人員有的將非被動(dòng)遷戶納入到動(dòng)遷戶范圍予以動(dòng)遷補(bǔ)償，有的濫用職權(quán)將集體所有土地納入企業(yè)資產(chǎn)予以動(dòng)遷補(bǔ)償。案件中暴露出集體土地動(dòng)遷過(guò)程中隨意性大，相關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制缺失或失效。

4．土地執(zhí)法、監(jiān)管環(huán)節(jié)。從查辦案件情況看，有的承擔(dān)土地執(zhí)法和監(jiān)管的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對(duì)土地違法行為疏于稽查、放任不管，造成違法用地和土地?fù)p毀，或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的違法用地行為處理不力、監(jiān)察滯后，導(dǎo)致違法行為沒(méi)有得到及時(shí)查處和糾正，致使形成較大面積的建筑物、構(gòu)筑物，后期查處、恢復(fù)原狀的社會(huì)成本極高；部分執(zhí)法人員為謀取個(gè)人或小團(tuán)體利益，以罰代刑，不移交刑事案件，致使破壞土地資源犯罪逃避刑事處罰等。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些集體經(jīng)濟(jì)組織將集體農(nóng)用地違法租用給私營(yíng)企業(yè)用于工業(yè)、商業(yè)建設(shè)；土地管理、拆違等部門(mén)對(duì)集體土地疏于監(jiān)管，致使被租用地塊上產(chǎn)生大量違法建筑，后期整治難度大，不僅需要耗費(fèi)大量公共資源，而且容易產(chǎn)生不安定因素。

四、相應(yīng)的防治對(duì)策

現(xiàn)階段，集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)尚處于試點(diǎn)階段，改革試點(diǎn)中對(duì)職務(wù)犯罪的預(yù)防工作不能忽視，應(yīng)當(dāng)將犯罪預(yù)防作為一種理念貫徹到相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)中，保障農(nóng)村土地管理制度改革工作有序推進(jìn)。

1．搭建統(tǒng)一的交易平臺(tái)，提升土地流轉(zhuǎn)透明度

陽(yáng)光是最好的“防腐劑”，不透明的暗箱操作往往為權(quán)力尋租提供巨大空間，因此在集體建設(shè)用地市場(chǎng)化建設(shè)中防治職務(wù)犯罪，首要措施是提升市場(chǎng)交易的透明度。一是將基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)化；加大對(duì)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)化的處理力度，將集體建設(shè)用地詳細(xì)信息統(tǒng)一納入到交易平臺(tái)進(jìn)行管理。通過(guò)對(duì)登記信息、交易信息的跟蹤解讀，逐步完善價(jià)值評(píng)估機(jī)制、改進(jìn)交易方式、細(xì)化交易流程，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)效益最大化。二是定期發(fā)布信息公告。周期性地發(fā)布集體建設(shè)用地交易分析通報(bào)，提升市場(chǎng)透明度，通過(guò)信息公開(kāi)最大限度地保障利益相關(guān)者權(quán)益。三是強(qiáng)化對(duì)交易流轉(zhuǎn)過(guò)程的行政監(jiān)管。通過(guò)制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同、建立集體資產(chǎn)專用賬戶等形式，強(qiáng)化對(duì)集體建設(shè)用地的公平性、資金的安全性審查，加強(qiáng)對(duì)收益資金支付、使用的審計(jì)監(jiān)督力度，阻止流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“權(quán)力尋租”渠道。

2．理順監(jiān)管部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系，明確責(zé)任主體

“徒法不足以自行”，必須有相應(yīng)完善的責(zé)任追究機(jī)制才能確保法令的貫徹實(shí)施。但當(dāng)前因集體建設(shè)用地交易尚在摸索階段，各方職責(zé)不明，權(quán)責(zé)互相交織，這為行政不作為、亂作為打開(kāi)了方便之門(mén)，也為追責(zé)時(shí)各部門(mén)、各工作人員之間推諉責(zé)任提供了空間。因此明確各職能部門(mén)權(quán)責(zé)，落實(shí)崗位責(zé)任制是防治集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的當(dāng)務(wù)之急。一是準(zhǔn)確劃分不同行政主體職能。從理順各部門(mén)職能關(guān)系的角度入手，確定規(guī)土局、房地局作為牽頭部門(mén)，輔助機(jī)關(guān)明確自身職能定位，改變行政管理上混亂無(wú)序的狀態(tài)，形成更加合理的權(quán)責(zé)分配體系。二是注重政府職能轉(zhuǎn)變。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)要更多地依托市場(chǎng)進(jìn)行資源合理調(diào)配，讓政府更多地回歸到“服務(wù)者”的角色中，防止行政機(jī)關(guān)任意擴(kuò)大自身的職能范圍、弱化市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。三是完善懲處機(jī)制。在準(zhǔn)確劃分不同行政主體職能分配的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的監(jiān)督處罰機(jī)制，促使公職人員嚴(yán)于律己、謹(jǐn)慎用權(quán)，將政策紅利落到實(shí)處。

3．完善集體土地收益分配機(jī)制，增強(qiáng)權(quán)利人監(jiān)督意識(shí)

村集體既是集體土地的權(quán)利主體之一，又是基層自治組織，承擔(dān)部門(mén)政府委托行使的集體土地管理職能。當(dāng)前，由于基層法治意識(shí)仍相對(duì)較為薄弱，加之村民對(duì)集體土地收益及分配知曉度不高，一定程度上村集體土地成了沒(méi)人盯著的“香餑餑”，村委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)集體土地