食品監(jiān)管瀆職罪的司法適用問題及對策

食品監(jiān)管瀆職罪的司法適用問題及對策摘要：食品監(jiān)管瀆職罪的司法適用存在多方面的問題，主要有兩方面的原由：其一在于食品監(jiān)管瀆職罪本身立法上存在諸多缺陷；其二表現(xiàn)在食品監(jiān)管體系層面。鑒于此，食品監(jiān)管瀆職罪要走出其司法適用困境，需在厘清主要問題的基礎上重新審視各個方面的弊端，修正食品監(jiān)管瀆職罪的相關條款，強化食品監(jiān)管瀆職罪與食品安全監(jiān)管體系的耦合度。

關鍵詞 ：食品監(jiān)管瀆職罪；司法適用；問題；對策

《刑法》第408條之一增設后，兩院聯(lián)合出臺規(guī)定，將該條文確定為“食品監(jiān)管瀆職罪”，將對負有食品監(jiān)管職責的國家機關食品監(jiān)管者的瀆職行為的處罰，從玩忽職守罪和濫用職權罪中分離出來。然而，該條文增設以來，司法實踐的具體適用出現(xiàn)了一系列難題，真正因食品安全監(jiān)管瀆職而被判處食品監(jiān)管瀆職罪的國家機關工作人員數(shù)量非常有限，少數(shù)運用本罪處罰的食品監(jiān)管瀆職行為也難以使處罰結果公平。

一、食品監(jiān)管瀆職罪司法適用難題分析

1.食品監(jiān)管瀆職罪的行為主體確定難

（1）食品安全監(jiān)管部門多、職責分工不明。我國國家機關對食品安全監(jiān)管采用分食品生產階段監(jiān)管為主，分食品種類監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，在一些階段又會出現(xiàn)監(jiān)管責任重合或監(jiān)管責任空白情形，導致我國食品安全監(jiān)管面臨主體分工不明，責任主體不明確的復雜局面。這些數(shù)量龐大的部門之間又存在相互監(jiān)管職責交叉，監(jiān)管職責紛繁不清局面，造成了在有利益的情況下，各部門爭相行使監(jiān)管職責。如果出現(xiàn)重大食品安全事故或其他嚴重后果時，各職權部門就相互推諉，涉案部門找出一系列理由進行搪塞，使司法機關在尋找刑事責任主體時無從下手。

⑵食品安全監(jiān)管職責沒有具體到個人。食品監(jiān)管瀆職罪的主體只是負有食品安全監(jiān)管職責的國家機關工作人員個人，不包括負有食品監(jiān)管職責的國家機關本身。司法實踐中，司法機關常能找到具體負有監(jiān)管職責的國家機關。但這一職責具體該由國家機關哪個工作人員負責，常出現(xiàn)該職責由多人負責或無具體個人負責情形，使司法機關難以確定本罪主體。

⑶從食品安全監(jiān)管瀆職行為到食品安全事故的發(fā)生相隔時間較長。食品監(jiān)管瀆職罪從危害行為的實施，到食品安全事故的發(fā)生有一定時間間隔。主要是因為食品從生產到進入消費者手中會經歷一個較長的過程。很多食品被消費者食用后，要經過一段時間危害結果才會表現(xiàn)出來，即學者所說的潛伏性。當重大食品安全事故或其他嚴重后果出現(xiàn)時，由于食品監(jiān)管瀆職行為已發(fā)生一段時間，指證相關人員涉嫌犯罪的證據(jù)容易在較長的潛伏期和調查過程中滅失，也給了犯罪分子更加充分的時間偽造證據(jù)，司法機關很難找到具有瀆職行為，且造成危害結果的監(jiān)管主體。

2.食品監(jiān)管瀆職罪因果關系認定難

（1）監(jiān)管者的瀆職行為對結果發(fā)生是間接因素。瀆職罪因果關系同其他普通犯罪不一樣，主要原因是從瀆職行為到結果的發(fā)生受第三者因素影響。即國家機關工作人員瀆職行為并非是危害結果發(fā)生的唯一因素，而且不是直接因素。這一點在食品安全監(jiān)管瀆職罪從行為到危害結果的發(fā)生過程當中表現(xiàn)得更為突出?！爸卮笫称钒踩鹿省被颉捌渌麌乐睾蠊笔鞘称方洜I者的違法經營活動直接造成的，與監(jiān)管者的瀆職行為并無直接關系。但正是監(jiān)管者玩忽職守或濫用職權的行為，放縱食品違法經營活動的發(fā)展，才導致本罪危害結果的發(fā)生。因此，重大食品安全事故或其他嚴重后果的發(fā)生對違法的食品經營者按普通食品安全犯罪追究刑事責任沒有爭議，他們之間存在因果關系。但在具體認定中，就比一般直接因果關系的認定難度要大。

⑵食品安全領域具有專業(yè)性。食品領域相對于其他領域較為特殊，食品安全事故發(fā)生后，需要判斷是什么原因造成的，這一原因是在食品從生產到進入消費者手中的哪個階段發(fā)生的，才能定位到相關的監(jiān)管行為，這些判斷都需要專業(yè)人員進行。食品領域的特殊性也會成為監(jiān)管者推卸責任的借口。在追究其刑事責任時，他們常常宣稱當時的設備無法檢測出食品存在的安全問題。這樣，司法機關就需要判斷他們所說是否為實，否則就會因為客觀不能切斷因果關系而不被問責，這一判斷同樣需要專業(yè)人員進行。因此，食品領域的專業(yè)性也給食品安全監(jiān)管瀆職罪因果關系的認定制造了較大困難。隨著科學技術的進步，新鮮的食品、新鮮的經營手段的出現(xiàn)必然伴隨著新鮮食品違法經營行為的誕生，既給食品監(jiān)管行為提供了難題，對食品監(jiān)管瀆職罪因果關系的認定難度也不斷加大。

3.食品監(jiān)管瀆職罪具體適用的其他難題

（1）罪狀描述的標準難以確定。在食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀描述中，“負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員”和“重大食品安全事故”兩處都是空白罪狀；單是簡單罪狀就有“玩忽職守”“濫用職權”“其他嚴重后果”和“特別嚴重后果”四處。從刑法理論和刑法立法經驗看，只有特征簡單明了，且為一般人熟知的犯罪無須進行具體描述，采用簡單罪狀。對一些新的或復雜犯罪，倘若其犯罪構成特征并不是一般人所熟知的，且從總則的規(guī)定中難以把握的犯罪，這類罪犯罪的描述必須采用敘明罪狀。顯然食品監(jiān)管瀆職罪作為一個新增設的犯罪，其犯罪構成特征一般人是不了解的，應當采用敘明罪狀對其進行描述，單是立法者采用簡單罪狀對食品監(jiān)管瀆職罪進行的描述，易導致食品監(jiān)管瀆職罪的構成上存在諸多模糊性。司法實踐中，司法人員對本罪的適用有很大困難。有學者認為，本罪的具體標準可參照國務院出臺的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《食品安全法》等法律文件加以解釋。但如果參照行政法規(guī)認定刑法的相關標準，刑事立法標準及有關量刑標準就依賴于行政部門文件，這樣違背了罪刑法定原則的同時也不利于司法的獨立。

⑵量刑結果不合理?！缎谭ā返?08條之一第一款對食品監(jiān)管瀆職罪法定刑的設置同第397條第一款相比，懲罰力度有所加大，具有一定合理性。但第二款關于法定刑的規(guī)定存在嚴重問題。在徇私舞弊情況下，本罪的規(guī)定較第397條落后，第二款只是在第一款基礎上從重處罰，也就是和第一款的量刑幅度完全一樣。在這一規(guī)定下，當食品監(jiān)管者存在受賄而徇私舞弊時，根據(jù)刑法理論，收受賄賂徇私舞弊構成其他犯罪的，應數(shù)罪并罰。而食品監(jiān)管瀆職罪第二款將這種情形以法律形式規(guī)定直接按食品監(jiān)管瀆職罪一罪處罰，最高量刑不超過10年，直接限制了量刑幅度。司法實踐中對徇私舞弊犯食品監(jiān)管瀆職罪的依法按第二款量刑，不但不能體現(xiàn)刑法對食品監(jiān)管瀆職行為的嚴厲性，而且與刑法理論不符。其次，本罪將食品監(jiān)管過程中的濫用職權和玩忽職守合并在同一條文中，配置了完全一樣的法定刑，并且沒有分別設置罪名。司法實踐中對過失犯罪與故意犯罪適用相同的法定刑量刑，脫離了主觀惡性的量刑模式既不符合法理，又有悖于罪責刑相適應的基本原則。

⑶沒有達到預期的威懾效果。食品監(jiān)管瀆職罪作為新增設的罪名出現(xiàn)在刑法中，立法機關的立法目的在于嚴格打擊國家機關在食品安全監(jiān)管中的玩忽職守和濫用職權行為，增強國家機關工作人員監(jiān)管職責意識，以此加大國家機關對食品從生產到進入消費者手中整個過程的監(jiān)管力度，最終減少食品安全事故的發(fā)生。然而，這一立法在實踐中并沒有實現(xiàn)。從本罪入刑到目前為止，食品安全事故依然層出不窮，雖然不是監(jiān)管者行為直接造成的，但違法食品經營行為的不斷增加，反應出食品監(jiān)管者的監(jiān)管不力。說明負有食品安全監(jiān)管職責的國家機關工作人員對監(jiān)管職責并沒有因為食品監(jiān)管瀆職罪的入刑而有新的認識，他們對食品監(jiān)管力度沒有加大。2024年1月到5月期間，全國檢察機關立案偵查的食品安全瀆職犯罪案件高達187件涉及251人，與往年同期相比，反增不減。食品監(jiān)管瀆職罪的入刑并沒有對實踐監(jiān)管者起到該有的威懾作用。

原因有二：第一，食品監(jiān)管是對經濟行為的監(jiān)管，在此過程監(jiān)管瀆職常常給監(jiān)管者帶來很大的經濟利益。由于監(jiān)管者的違法成本并不大，只要瀆職行為沒有導致“重大食品安全事故”，他們就不會受刑事處罰，使得很多監(jiān)管者存有僥幸心理。即使受到刑事處罰，同巨大的經濟利益相比，很大一部分監(jiān)管者仍選擇鋌而走險。第二，一部分監(jiān)管者缺乏法制意識，他們在濫用職權或玩忽職守時，甚至不知道自己的行為可能會帶來刑事處罰，僅把監(jiān)管職責看著工作的一部分。由于其所肩負的職責認識不夠導致他們對于自身瀆職行為的淡然，進而出現(xiàn)玩忽職守和濫用職權。

二、食品監(jiān)管瀆職罪司法困境對策

1.改進食品監(jiān)管瀆職罪立法

⑴明確法條中的具體標準。本罪的罪狀中有空白罪狀和簡單罪狀，而刑事立法又沒有針對本罪出臺相關司法解釋，這些不確定的標準給司法實踐對本罪的適用造成難題。司法實踐急需立法明確“重大食品安全事故”“其他嚴重后果”和“特別嚴重后果”等結果的具體標準。立法機關應盡快對以上三個標準進行明確界定，具體標準可參照現(xiàn)有的《國家重大食品安全事故應急預案》和《關于瀆職侵權犯罪案件標準的規(guī)定》?？蓪ⅰ爸卮笫称钒踩鹿省苯忉尀椋荷鐣惺称穼θ说纳眢w健康和生命權利造成或有可能造成危害的事故的情況比較嚴重。大量食品污染、食源性疾病以及食物中毒等食品安全事故發(fā)生，因而造成3以上人身體健康受到損害、重大的潛在危害或者1人以上死亡，因此造成社會恐慌及其他惡劣的社會影響的食品安全事故或同等社會危害后果的；將“其他嚴重后果”解釋為：同重大食品安全事故社會危害性相當?shù)慕Y果，如100萬元以上財產性損失、造成市場混亂、民眾恐慌等不屬于食品安全事故的事件；將“特別嚴重后果”解釋為：造成10人以上身體受損、重大潛在危害或者3人以上死亡或者其他社會危害性特別嚴重后果的。

⑵降低入罪門檻。入罪標準過高是本罪增設以來很少被適用的主要原因。要體現(xiàn)刑法對食品安全的重視和對食品安全監(jiān)管瀆職行為的嚴厲性，以增大本罪對食品安全監(jiān)管人員的威懾作用，欲達到這一目標必須改變目前食品監(jiān)管瀆職違法行為人數(shù)多而入罪難的狀態(tài)。部分學者認為，可將本罪由結果犯向危險犯或者行為犯轉變，以降低食品監(jiān)管瀆職入罪門檻。這樣不僅能解決本罪入罪難的問題，還可避免司法實踐中面對本罪結果分散性所造成的難題。但在食品監(jiān)管瀆職犯罪中既有故意又有過失情形下，這一轉變不符合法理，也可能造成打擊面過大等諸多問題。這一方法的具體操作性有待研究。目前，降低食品監(jiān)管瀆職犯罪入罪標準可采用的方法，直接將現(xiàn)有“重大食品安全事故”和“其他嚴重后果”的入罪標準改為“食品安全事故”，并明確這一標準。這一改進能改變食品監(jiān)管瀆職罪適用難的現(xiàn)狀，在量刑上的合理性也可解決，食品監(jiān)管瀆職罪的最輕處罰是拘役。對瀆職行為導致“食品安全事故”的監(jiān)管者可依規(guī)定判處拘役或較短刑期。在降低入罪標準同時也不會造成刑罰過于嚴苛。

⑶改進刑事責任設置。

①在法定刑的設置上，《刑法》408條之一最大問題在第二款，其內容為“對于徇私舞弊構成本罪的依照第一款從重處罰”。這一規(guī)定對具有徇私舞弊情形的法定刑依然在第一款范圍內，排除了徇私舞弊構成其他罪名的處罰，是不合理的。筆者認為，對徇私舞弊構成食品監(jiān)管瀆職罪的法定刑設置的改進，應借鑒《刑法》第397條第二款規(guī)定，其一，徇私舞弊情況下，對犯罪行為的處罰與第一款相比有所加重。其二，沒有規(guī)定徇私舞弊情況下直接按第一款規(guī)定從重處罰，不排除刑法其他條文的適用。這就沒有排除在以收受賄賂徇私舞弊情形下，再對收受賄賂行為的在評價。該條文法定刑的設置符合罪責刑相適應原則，也符合法理邏輯。對款條文的內容應做以下修改：第二款徇私舞弊犯食品監(jiān)管瀆職罪的應當設置為比第一款高一層級的法定刑；修改以直接從重處罰的方式排除了其他罪名的適用。具體修改為：“徇私舞弊犯前款罪的，處2年以上7年以下有期徒刑；情節(jié)特別嚴重的，處5年以上有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！?/p>

②增設財產刑。由于食品監(jiān)管瀆職常伴隨巨大的經濟利益，在本罪違法成本不大情況下，很多監(jiān)管者更愿意為了經濟利益鋌而走險。司法實踐中，經濟利益是監(jiān)管者犯罪的主要動機。在本罪之中增設財產刑具有必要性，對因瀆職行為獲得的財產所得予以沒收。方法是在第一款最后增設“情節(jié)特別嚴重的，沒收財產”。

2.整合食品安全監(jiān)管體系

（1）完善食品監(jiān)管職責分工。我國食品安全監(jiān)管采用分食品生產階段負責為主，分食品種類負責為輔的監(jiān)管模式。整個食品經營過程依然存在食品安全監(jiān)管多個部門監(jiān)管重合、監(jiān)管空白或監(jiān)管職責模糊等問題。因此，進行食品安全監(jiān)管體制改革的第一步，應該完善監(jiān)管職責的分工。首先必須確定食品經營全過程都有監(jiān)管部門進行監(jiān)管，避免經營過程監(jiān)管空白，讓經營者有機可乘。其次，在監(jiān)管職責上，各部門應有明確分工，對一個階段的監(jiān)管只能由一個部門負責，防止負有監(jiān)管職責的國機關工作人員在被追究刑事責任時互相推諉。還要明確各部門具體職責，并且具體到個人，本罪主體不包括單位，責任具體到個人解決了監(jiān)管職責具體到具體部門時無法具體到個人的難題。

⑵提高食品安全監(jiān)管人員職業(yè)素養(yǎng)。食品安全是關系民眾的頭等大事，又是一個專業(yè)性較強的領域。要求食品安全必須具備兩個基本專業(yè)素質：第一，對監(jiān)管職責必須嚴格認真。第二，具有食品領域的一些專業(yè)知識，特別是關于特定監(jiān)管對象的專業(yè)知識。為了提高監(jiān)管人員職業(yè)素養(yǎng)，必須對食品安全監(jiān)管者進行專項培訓，培養(yǎng)其在工作中認真負責態(tài)度，又要培訓其在食品領域相關的專業(yè)知識，才能在保證食品監(jiān)管力度同時，避免司法實踐中因果關系判斷時，部分負有監(jiān)管職責的個人以監(jiān)管不能為理由切斷因果關系。

（3）建立嚴格的食品安全監(jiān)管備案審查制度。本罪結果的潛伏性給司法實踐中對本罪主體尋找和因果關系認定都造成了很大難題。這些難題主要是因為潛伏期間過長而存在證據(jù)流失問題，甚至有些部門存在偽造自己已經履行或正確履行監(jiān)管職責的證據(jù)。這就需要一個有力的證據(jù)能證明監(jiān)管機關是否已履行且正確履行監(jiān)管職責。解決這一難題的最佳方案是建立嚴格的食品監(jiān)管備案審查制度。國家應設立專門的部門對食品監(jiān)管部門的監(jiān)管備案進行嚴格審查，必須保證每一次對經營者的經營活動的監(jiān)管都記錄在案，并且保證其準確性和真實性。有準確的監(jiān)管記錄，既能保證