行政相對(duì)人申辯權(quán)研究

行政相對(duì)人申辯權(quán)研究摘要：行政相對(duì)人申辯權(quán)是我國(guó)行政法治中一新的權(quán)利概念和權(quán)利范疇，其對(duì)行政相對(duì)人介入行政行為、對(duì)等雙方主體地位、拓展相對(duì)人權(quán)利體系、強(qiáng)化行政主體義務(wù)有著不可低估的作用。然而，就行政法治實(shí)踐來看，行政相對(duì)人這一權(quán)利常常因行政內(nèi)部規(guī)定、自由裁量權(quán)行使、疏于告知、粗暴執(zhí)法等行政行為而阻滯。為此，我們必須使行政相對(duì)人申辯權(quán)普遍化、程序化、責(zé)任化、救濟(jì)化，以保障該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 ：行政相對(duì)人申辯權(quán)新型權(quán)利程序保障抽象行政行為的可訴性

行政相對(duì)人的權(quán)利是行政法治的基本問題，從一定意義上講，行政相對(duì)人權(quán)利的狀況決定著一個(gè)國(guó)家行政法治的水準(zhǔn)以及文明程度。即是說，在行政相對(duì)人權(quán)利比較廣泛且能夠落到實(shí)處的國(guó)家，其行政法治水平也相對(duì)較高，其行政法治的文明程度也相對(duì)較高。反之，在一國(guó)行政法制度中若行政相對(duì)人的權(quán)利相對(duì)較窄且沒有予以很好保護(hù)的情況下，該國(guó)行政法治的水平就處在較為初始的情況下。我國(guó)行政法治近年來取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，行政法律體系已基本建成，在我國(guó)的行政法律體系中有關(guān)行政相對(duì)人權(quán)利的狀況經(jīng)過了一個(gè)發(fā)展過程，這個(gè)過程的最大特點(diǎn)就是行政相對(duì)人的權(quán)利越來越廣泛，行政相對(duì)人權(quán)利的內(nèi)容越來越充實(shí)。我們知道，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代下行政相對(duì)人在行政法治實(shí)踐中是不享有諸如陳述權(quán)、拒絕權(quán)和申辯權(quán)的，而后來我國(guó)制定的一些行政法文件肯定了行政相對(duì)人的上列權(quán)利〔1〕，其中申辯權(quán)就在多部行政法典中得到了體現(xiàn)，然而行政申辯權(quán)究竟是一個(gè)什么性質(zhì)的權(quán)利，它的法律價(jià)值、表現(xiàn)形式、法律保障等在我國(guó)的狀況都鮮有學(xué)者進(jìn)行研究，正是基于這樣的考慮筆者撰就本文，擬對(duì)行政相對(duì)人申辯權(quán)作一較為系統(tǒng)的探討。

一、行政相對(duì)人申辯權(quán)的概念界定

所謂行政相對(duì)人申辯權(quán)是指在行政執(zhí)法中行政相對(duì)人為了維護(hù)自己的權(quán)益或者其他利益，對(duì)行政主體的行政執(zhí)法行為進(jìn)行抗辯的一種程序權(quán)利?！?〕當(dāng)我們理解這個(gè)定義時(shí)，至少要強(qiáng)調(diào)下列三個(gè)方面的屬性：

其一，法定性。行政相對(duì)人申辯權(quán)是一種具有實(shí)在法上依據(jù)的權(quán)利，即是說行政相對(duì)人在行政執(zhí)法實(shí)踐中要行使這樣的權(quán)利，就必須從行政實(shí)在法中取得相應(yīng)的依據(jù)。我國(guó)《行政許可法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！痹摋l在行政許可的行政執(zhí)法中確立了行政相對(duì)人的申辯權(quán)，一旦行政主體的執(zhí)法行為進(jìn)入行政許可領(lǐng)域，行政相對(duì)人就自然而然地享有了對(duì)行政主體行政行為的申辯權(quán)?！缎姓幜P法》第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！痹摋l使行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政處罰行為享有了申辯權(quán)。同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！痹撘?guī)定將行政相對(duì)人的申辯權(quán)由行政許可、行政處罰的執(zhí)法行為拓展到行政強(qiáng)制的執(zhí)法行為中來?！?〕上列規(guī)定都表明行政相對(duì)人的申辯權(quán)具有嚴(yán)格的法定性，這個(gè)法定性無論對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法而言還是對(duì)行政相對(duì)人接受具體行政行為或者抽象行政行為而言都是非常重要的，因?yàn)檫@既為行政相對(duì)人行使該權(quán)利提供了法律依據(jù)，又對(duì)該權(quán)利行使的范圍作了相應(yīng)的限制?！?〕

其二，正式性。行政相對(duì)人在行政執(zhí)法中與行政主體處于相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系形式中，通常情況下，行政主體在行政執(zhí)法中所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)就是行政相對(duì)人的權(quán)利。反過來說，行政相對(duì)人所享有的權(quán)利也就自然而然的是行政主體的義務(wù)，從理論上講這樣的表述是合乎法理的。但在具體的行政法治實(shí)踐中，行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系卻是非常復(fù)雜的，其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。筆者注意到行政主體所履行的義務(wù)以及行政相對(duì)人所享有的權(quán)利有些是隱形的，盡管這些權(quán)利和義務(wù)充分制約著雙方主體之間的關(guān)系，但它常常并不是以有形的形式出現(xiàn)的。例如，行政執(zhí)法中行政主體的誠(chéng)信義務(wù)與行政相對(duì)人正當(dāng)預(yù)期的權(quán)利，〔5〕行政主體尊重當(dāng)事人的義務(wù)與當(dāng)事人享有自尊的權(quán)利等都是一些實(shí)質(zhì)性的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，或者說，這些權(quán)利對(duì)行政相對(duì)人來講是確確實(shí)實(shí)得到實(shí)惠的，然而這些權(quán)利并沒有以正式的概念系統(tǒng)，甚至正式的法律典則體現(xiàn)在行政執(zhí)法中。與之相比，行政相對(duì)人的申辯權(quán)則具有正式性，一方面，它有著非常嚴(yán)格的法律形式，另一方面它有著嚴(yán)格的義務(wù)主體，正是這種一對(duì)一的關(guān)系形式使行政相對(duì)人的申辯權(quán)每一次行使都是具體的、有嚴(yán)格的時(shí)空界限的，這是行政申辯權(quán)的第二個(gè)屬性。

其三，有限性。行政相對(duì)人的權(quán)利來源是多方面的，一國(guó)憲法作為根本法是行政相對(duì)人權(quán)利的最主要來源，而其他的行政法典則是行政相對(duì)人每一個(gè)權(quán)利的具體來源，上文提到的行政相對(duì)人的申辯權(quán)，它的法律來源在我國(guó)目前來講，就只有《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》。我國(guó)作為一個(gè)法治國(guó)家，行政相對(duì)人在行政法治實(shí)踐中享有非常廣泛的權(quán)利，由于我國(guó)憲法關(guān)于公民的權(quán)利作了非常寬泛的規(guī)定，這便使得行政相對(duì)人在行政執(zhí)法中享有諸多的權(quán)利，例如不受粗暴對(duì)待的權(quán)利、隱私權(quán)得到保護(hù)的權(quán)利，等等?？梢哉f，行政相對(duì)人的有些權(quán)利在行政執(zhí)法的各個(gè)領(lǐng)域都是存在的，這樣的權(quán)利對(duì)行政相對(duì)人而言幾乎是無條件的?！?〕申辯權(quán)則是一個(gè)受到嚴(yán)格限制的權(quán)利。一方面，該權(quán)利存在的執(zhí)法空間較為有限，就是說不是在所有行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政相對(duì)人都享有這樣的權(quán)利。另一方面，該權(quán)利的內(nèi)涵和外延也是非常精細(xì)的，至少可以說行政相對(duì)人的申辯權(quán)與行政相對(duì)人的陳述權(quán)是有嚴(yán)格區(qū)別的，行政相對(duì)人的申辯權(quán)與行政相對(duì)人的拒絕權(quán)也是有嚴(yán)格區(qū)別的。“陳述權(quán)是指當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施行政強(qiáng)制所認(rèn)定的實(shí)施及使用法律是否準(zhǔn)確、適當(dāng)，陳述自己的看法和意見的同時(shí)也提出自己的主張和要求。申辯權(quán)是指當(dāng)事人針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的證據(jù)和處理決定，提出不同意見，申述理由，加以辯解，是意見交鋒的過程。既然法律賦予了當(dāng)事人這樣的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的陳述和申辯就不得禁止，也不能走過場(chǎng)，不能僅是聽聽而已，二是應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待，正確處理，決不能因?yàn)楫?dāng)事人申辯而加重控制。”〔7〕當(dāng)然，行政相對(duì)人的申辯權(quán)與行政相對(duì)人所享有的救濟(jì)權(quán)更是兩個(gè)范疇的權(quán)利。

上列三個(gè)屬性對(duì)我們領(lǐng)會(huì)行政相對(duì)人申辯權(quán)的概念有著非常重要的理論意義和實(shí)踐意義，如果我們將問題再具體一點(diǎn)，就可以發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人的申辯權(quán)具有下列具體內(nèi)涵：

第一，它是行政相對(duì)人的權(quán)利。在我國(guó)行政法治中，必須區(qū)分在行政法治過程中存在的若干主體，這些主體與行政法治的實(shí)現(xiàn)有直接或間接的關(guān)系，但他們?cè)谛姓ㄖ沃械纳矸蓐P(guān)系和資格要件以及享有的權(quán)利范疇都是不一樣的。從我國(guó)憲法規(guī)定來看，與國(guó)家政權(quán)體系處于相對(duì)一方的是公民。毫無疑問，公民在行政法治的過程中也是一個(gè)必然存在，而且公民作為一個(gè)主體，也與行政主體的執(zhí)法行為、行政主體的日常行政管理行為有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。公民之所以與行政法治過程有著如此密切的聯(lián)系，其根本原因在于行政法的實(shí)現(xiàn)是在社會(huì)機(jī)制中進(jìn)行的，行政管理的過程也必然是在社會(huì)公眾的參與下為之的，西方將行政稱之為公共行政，將行政法稱之為公法，就非?？茖W(xué)地表述了這一點(diǎn)?！肮ǖ奶卣髟谟谀橙擞袡?quán)命令他人違背其意愿地從事某事，且可強(qiáng)制實(shí)施該類命令。命令人只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，表現(xiàn)為立法、司法和行政的形式。命令的相對(duì)人則是服從于國(guó)家權(quán)利的公民。”〔8〕這表明在行政法的實(shí)現(xiàn)過程中，公民對(duì)行政主體而言尤其對(duì)國(guó)家行政系統(tǒng)而言也是一個(gè)權(quán)利主體。而就一個(gè)行政執(zhí)法行為來講，還有一個(gè)非常特定的權(quán)利主體就是行政相對(duì)人，盡管我國(guó)《行政訴訟法》和其他行政法典用公民、法人和其他社會(huì)組織的概念來框定行政相對(duì)人的范疇〔9〕，但是行政相對(duì)人它是一個(gè)特指的概念，只有當(dāng)公民法人和其他社會(huì)組織與行政主體處于一對(duì)一的或者一對(duì)多的或者多對(duì)一的特定的行政法關(guān)系中時(shí)，行政相對(duì)人的概念才是成立的。一般意義上的公民，盡管與行政法治過程有著天然聯(lián)系，但他們并不享有申辯權(quán)，只有某一個(gè)公民或者某一個(gè)社會(huì)組織或者某一個(gè)法人具有了象征相對(duì)人的資格時(shí)，他才享有申辯權(quán)，所以申辯權(quán)的主體資格是非常特定而具體的，對(duì)此，必須予以明確。如果將申辯權(quán)泛化到一般意義上的公民所享有的權(quán)利時(shí)，就歪曲了這個(gè)權(quán)利的本質(zhì)規(guī)定。還應(yīng)指出行政相對(duì)人的身份關(guān)系常常是變化的，如其可以變?yōu)樾姓?fù)議中的申請(qǐng)人，還可以變?yōu)樾姓V訟中的原告等。毫無疑問，當(dāng)行政相對(duì)人的身份或者資格發(fā)生變化以后，其所享有的申辯權(quán)也就不復(fù)存在。也許其身份變化以后享有比申辯權(quán)更加實(shí)惠的權(quán)利，但這些權(quán)利無論如何也不屬于申辯權(quán)的范疇?！?0〕

第二，它是對(duì)抗行政行為的權(quán)利。行政執(zhí)法在我國(guó)已經(jīng)逐漸地成為一個(gè)法律用語(yǔ)，而且我國(guó)諸多地方已經(jīng)制定了專門規(guī)范行政執(zhí)法的行政法典則。〔11〕因此，可以說行政執(zhí)法的法律屬性是不可否認(rèn)的，但是行政執(zhí)法它是一個(gè)較大范疇的法律問題，是一國(guó)行政權(quán)行使的一個(gè)過程。深而論之，行政執(zhí)法的每一次實(shí)現(xiàn)是依賴于行政行為的，沒有相應(yīng)的行政行為，行政執(zhí)法就無從定形和實(shí)現(xiàn)。我國(guó)相關(guān)法律典則將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為?！?2〕通常情況下，抽象行政行為并沒有嚴(yán)格的與行政執(zhí)法對(duì)應(yīng)，只有具體行政行為與行政執(zhí)法有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這就使得具體行政行為將行政主體與行政相對(duì)人予以有機(jī)地連結(jié)，行政行為是行政主體與行政相對(duì)人之間的一個(gè)紐帶，這個(gè)紐帶使行政主體和行政相對(duì)人處于同一的行政執(zhí)法過程中。這便決定了行政相對(duì)人對(duì)行政主體的認(rèn)同、排斥或?qū)苟际且云鋵?duì)行政行為的態(tài)度體現(xiàn)出來的。換言之，當(dāng)行政相對(duì)人接受了行政行為，其也同時(shí)接受了行政主體；當(dāng)行政相對(duì)人排斥了行政行為，其也就排斥了行政主體；當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)抗了行政行為，其也就對(duì)抗了行政主體。我國(guó)法律盡管在絕大多數(shù)情況下肯定了行政主體作出行政行為的積極性和主動(dòng)性，甚至肯定了行政主體作出行政行為的權(quán)威性，〔13〕但是我國(guó)法律也在一定范圍內(nèi)賦予了行政相對(duì)人質(zhì)疑行政行為和對(duì)抗行政行為的權(quán)利。行政相對(duì)人的申辯權(quán)實(shí)質(zhì)上就是行政相對(duì)人對(duì)抗行政行為的一種權(quán)利，因?yàn)樵谡麄€(gè)申辯過程中行政行為是申辯的對(duì)象或者申辯行為的標(biāo)的。在這層含義中，必須領(lǐng)會(huì)兩個(gè)具體的內(nèi)容，一個(gè)是具體行政行為，另一個(gè)則是對(duì)抗。即是說，行政相對(duì)人的主觀意識(shí)是對(duì)行政行為的對(duì)抗，而對(duì)抗的標(biāo)的則是一個(gè)特定的主體行政行為。

第三，它是自我保護(hù)的權(quán)利。行政執(zhí)法與民事執(zhí)法和刑事執(zhí)法等不同，它是在兩個(gè)主體之間進(jìn)行的，民事執(zhí)法和刑事執(zhí)法常常都有三個(gè)以上的主體，其中人民法院是一方主體，原告是一方主體，被告是另一方主體。在刑事案件中雖沒有原告，但代替原告資格的則是公訴人，正是這樣的三方主體，使整個(gè)司法過程成為一種三角關(guān)系，顯然這樣的三角關(guān)系是有利于司法過程的公平性的，有利于司法結(jié)果的公正性的。正如有學(xué)者指出：“法律適用中的公平要求有在司法程序中廣泛采用公平原則得以貫徹。人們已經(jīng)把其中的一些原則看作是‘自然公平’。這些原則制約著任何人在法庭內(nèi)外行使司法職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的行為方式。假如違反這些原則，有關(guān)的司法審判活動(dòng)應(yīng)被宣告無效。自然公平的第一個(gè)原則是：任何人都不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官。如果負(fù)有司法職責(zé)的人與審判程序的結(jié)果有利害關(guān)系，那么他必然會(huì)被認(rèn)為有偏袒一方的嫌疑?！薄?4〕行政執(zhí)法則不同。行政執(zhí)法是在行政主體和行政相對(duì)人兩方主體之間進(jìn)行的，在整個(gè)行政執(zhí)法過程中，在整個(gè)行政行為作出的過程中都僅僅只有兩方主體，只有到了救濟(jì)階段以后才有三方主體介入。事實(shí)上，并不是所有行政行為都會(huì)進(jìn)入救濟(jì)階段，在我國(guó)行政執(zhí)法中能夠進(jìn)入救濟(jì)階段的行政行為所占的比重是非常非常小的?！?5〕一個(gè)行為過程如果有三方主體介入，那么某一方主體的權(quán)利保護(hù)就可能有多種形式，但是在只有兩方主體完成一個(gè)行政過程的情況下，一旦某一方主體要保護(hù)自己的權(quán)利，這種保護(hù)往往就是一種自我保護(hù)，由于我國(guó)行政執(zhí)法中行政主體與行政相對(duì)人處于不對(duì)等的關(guān)系之下，因此行政主體完全依靠國(guó)家強(qiáng)力來保護(hù)自己的權(quán)利，而行政相對(duì)人通過申辯權(quán)或者其他權(quán)利對(duì)自身權(quán)利的保護(hù)就是一種自我保護(hù)，在這個(gè)保護(hù)中，行政相對(duì)人所面對(duì)的是行政主體，而且僅僅是行政主體。

第四，它是程序性權(quán)利。在法律權(quán)利的劃分中，有實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利之分。應(yīng)當(dāng)說，這種關(guān)于權(quán)利的劃分方式，已經(jīng)成為學(xué)界公認(rèn)的一種分類方式，即是說程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利的概念已經(jīng)成為人們所普遍接受的一個(gè)概念。這樣的劃分不僅僅是一個(gè)法理學(xué)上的問題，而在行政法上也有同樣的劃分?！?6〕實(shí)體權(quán)利是與相應(yīng)的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容直接關(guān)聯(lián)的權(quán)利，這些權(quán)利可以為權(quán)利主體帶來直接的物質(zhì)或者精神利益，而程序權(quán)利則與相關(guān)的物質(zhì)利益和精神利益沒有直接關(guān)系。進(jìn)一步講，程序權(quán)利與相關(guān)的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容是間接地聯(lián)系在一起的。正因?yàn)槿绱?，在我?guó)傳統(tǒng)法律文化中人們似乎更看中實(shí)體權(quán)利，而不大重視程序權(quán)利。當(dāng)然，自美國(guó)思想家羅爾斯的著作《正義論》出版以后，人們有關(guān)程序權(quán)利的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化，人們甚至認(rèn)為程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利有同等作用的價(jià)值：“當(dāng)在這些程序方面出現(xiàn)偏離時(shí)，法治要求某種形式的恰當(dāng)程序；即一種合理設(shè)計(jì)的、以便用與法律體系的其他目的相容的方式來弄清一個(gè)違法行為是否發(fā)生并在什么環(huán)境下發(fā)生的真相的程序。例如法官必須是獨(dú)立的、公正的，而且不能判決他自己的案子。各種審判必須是公平的、公開的，不能因?yàn)楣姷某臭[而帶有偏見。自然正義的準(zhǔn)則要保障法律秩序被公正地、有規(guī)則地維持?！薄?7〕這也是后來諸多國(guó)家在其法律制度中為相關(guān)主體設(shè)置程序權(quán)利的理論基礎(chǔ)。那么，行政相對(duì)人的申辯權(quán)究竟是實(shí)體權(quán)利還是程序權(quán)利呢？毫無疑問，它是一個(gè)程序權(quán)利。因?yàn)楫?dāng)當(dāng)事人進(jìn)行申辯時(shí)，其并不必然與相關(guān)的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容聯(lián)系在一起，其所申辯的標(biāo)的只是行政行為。從這個(gè)角度講，申辯權(quán)與行政相對(duì)人的相關(guān)的物質(zhì)利益和精神利益是間接地聯(lián)系在一起的，所以這是一種程序權(quán)利，而且可以說我國(guó)的行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法本身是針對(duì)行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制這三個(gè)具體行政行為所制定的具體規(guī)則，〔18〕因此行政相對(duì)人的申辯權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種程序權(quán)利。

二、行政相對(duì)人申辯權(quán)的法律價(jià)值

美國(guó)憲法第五修正案和第十四修正案對(duì)于現(xiàn)代公法的發(fā)展起了非常大的作用，正是這兩個(gè)修正案在現(xiàn)代公法中確立了“正當(dāng)程序”的制度，依該制度的規(guī)定，任何機(jī)關(guān)沒有經(jīng)過法律程序不能剝奪公民的權(quán)利。有學(xué)者對(duì)它的法律價(jià)值作過這樣的評(píng)價(jià)：“美國(guó)憲法第五修正案宣稱，不經(jīng)過法律的正當(dāng)程序，任何人都不可以剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)；第十四修正案把同一原則擴(kuò)展到國(guó)家行為中。依據(jù)這些宣言，建立了一個(gè)巨大的憲法上層建筑，它保證了政府的權(quán)力不被用來反對(duì)個(gè)人，除非是依據(jù)法律并對(duì)個(gè)人的權(quán)利予以應(yīng)有的保護(hù)?！薄?9〕在正當(dāng)程序產(chǎn)生的初期，它僅僅是一個(gè)相對(duì)微觀的制度，但隨著公法體系的發(fā)展，正當(dāng)程序已經(jīng)不僅僅具有法律制度的價(jià)值，更為重要的是，它樹立了一種新的法治理念。根據(jù)這個(gè)法治理念，一方面，有關(guān)限制公民人身自由的法律行為必須交由司法機(jī)關(guān)為之，司法機(jī)關(guān)以外的其他任何機(jī)關(guān)不得享有這樣的權(quán)利；另一方面，一國(guó)行政系統(tǒng)在大多數(shù)情況下只有行政管理權(quán)，沒有對(duì)公民進(jìn)行法律約束，尤其對(duì)其人身財(cái)產(chǎn)進(jìn)行法律約束的權(quán)利?？偠灾?，這個(gè)理念既強(qiáng)化了司法權(quán)的權(quán)威，也有效規(guī)范了行政權(quán)的行使。可以說，正當(dāng)程序作為一種理念促成了20世紀(jì)中期各國(guó)行政程序法典的誕生?！?0〕而這些新的程序法典往往從兩個(gè)方面對(duì)行政執(zhí)法發(fā)生作用，一方面是通過程序規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政過程，另一方面則是通過強(qiáng)化公民對(duì)行政過程的制約權(quán)強(qiáng)化行政過程中公民權(quán)利的保護(hù)。

我國(guó)進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后在行政法治方面取得了明顯進(jìn)步，先后出臺(tái)了“行政六法”〔21〕，用憲法及其他公法機(jī)制強(qiáng)化了公眾對(duì)行政過程的參與。具體體現(xiàn)在兩大范疇中：第一大范疇是在行政法中為行政主體設(shè)定了諸多的行政義務(wù)，而且讓這些義務(wù)得到了不斷地?cái)U(kuò)展?！靶姓ā钡闹饕⒎ㄗ谥荚谟跒樾姓黧w設(shè)定義務(wù)，通過這些法律典則的立法宗旨便可以得到證明?！?2〕毫無疑問，行政主體在行政過程中義務(wù)的不斷拓展，必然能夠使行政執(zhí)法和行政過程更加規(guī)范。第二大范疇是在行政法中不斷強(qiáng)化行政相對(duì)人的權(quán)利。我國(guó)的行政法理念是以“管理法”為核心的，在管理法的理念指導(dǎo)之下，整個(gè)行政過程所突出的是行政主體的行政權(quán)威，行政相對(duì)人只是行政過程中的受動(dòng)者，行政主體既能夠設(shè)定行政管理關(guān)系，又能夠設(shè)計(jì)行政管理秩序，甚至還可以分配行政過程中的相關(guān)資源，而行政相對(duì)人基本上是一個(gè)義務(wù)主體而非權(quán)利主體。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，行政法治的格局發(fā)生了相應(yīng)變化，在強(qiáng)化行政主體義務(wù)的同時(shí)，也不斷充實(shí)了行政相對(duì)人的權(quán)利，包括建立了行政相對(duì)人相應(yīng)的權(quán)利體系，拓展了行政相對(duì)人相關(guān)權(quán)利的內(nèi)容，甚至也豐富了行政相對(duì)人權(quán)利的概念。行政相對(duì)人的申辯權(quán)就是一個(gè)新的權(quán)利概念和新的權(quán)利范疇，這個(gè)權(quán)利當(dāng)然是我國(guó)行政法治大背景的產(chǎn)物，它在行政法治大背景中究竟扮演什么角色？究竟具有什么樣的價(jià)值？筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在下列方面：

第一，行政行為介入制度的價(jià)值。行政相對(duì)人的申辯權(quán)可以從多個(gè)視角去考察，僅從這個(gè)權(quán)利與行政相對(duì)人的關(guān)系來看，它是歸屬于行政相對(duì)人的一種新的權(quán)利，以此為視角的話，該權(quán)利是具體的，僅僅是一種新的權(quán)利概念，僅僅與行政相對(duì)人個(gè)體聯(lián)系在一起，因?yàn)橹挥邢鄬?duì)人個(gè)體才對(duì)該權(quán)利享有相應(yīng)的資格。然而，我們還可以通過更大的視角來看這個(gè)權(quán)利，可以將該權(quán)利與行政法制度聯(lián)系在一起。即是說，該權(quán)利從一定意義上講具有相應(yīng)的制度價(jià)值，其制度價(jià)值中最為核心的就是有關(guān)行政行為介入制度的價(jià)值。行政行為是在雙方主體的相互關(guān)系中得以完成的，在這個(gè)完成的關(guān)系過程中，行政行為處于一種封閉的狀態(tài)，它對(duì)于任何第三者都是排斥的，行政行為的過程與行政行為進(jìn)入救濟(jì)狀態(tài)的過程是兩個(gè)不同的范疇，而且兩者有著質(zhì)的區(qū)別。在行政過程中所制約兩者關(guān)系的是行政法關(guān)系，而在后續(xù)的過程中制約兩者的則不是行政法關(guān)系，其或者是行政復(fù)議法關(guān)系，或者是行政訴訟法關(guān)系，而這諸種關(guān)系形式是有質(zhì)的區(qū)別的。在傳統(tǒng)的行政過程中，由于行政法關(guān)系將行政主體與行政相對(duì)人牢牢地予以連結(jié)，這便排斥了其他主體對(duì)行政行為的介入。如果把行政行為的作出當(dāng)成一種行政法制度來看的話，這個(gè)制度則是一種較為封閉的制度，是一種由行政主體所主導(dǎo)的排他性的制度?！?3〕行政相對(duì)人申辯權(quán)的確立則使行政行為的作出有了一個(gè)新的行政法上的制度，這個(gè)制度就是行政行為的介入制度。換句話說，在傳統(tǒng)的行政行為作出的制度中，行政主體是單方面為之的，〔24〕行政主體在排斥其他任何主體的情況下使行政行為得以形成，而行政相對(duì)人的申辯權(quán)則使得行政相對(duì)人在行政主體作出行政行為時(shí)有介入的機(jī)會(huì)，這個(gè)介入改變了當(dāng)事人單方面進(jìn)行判斷和決定的格局，因此行政相對(duì)人的申辯權(quán)是一種新的法律制度，而這個(gè)制度的實(shí)質(zhì)在于使行政行為的單方性變?yōu)榱藦?fù)合性，這一價(jià)值對(duì)于我國(guó)行政法治而論是不可低估的，因?yàn)樗鼜募夹g(shù)層面上改變了行政行為作出的方式和進(jìn)路。〔25〕

第二，與行政主體地位對(duì)等的價(jià)值。在我國(guó)行政法治理念和行政法學(xué)理論中有兩個(gè)概念必須引起重視。一個(gè)概念是行政優(yōu)先權(quán)。所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指行政主體在行政執(zhí)法和作出行政行為時(shí)可以進(jìn)行優(yōu)先處置、優(yōu)先決定、優(yōu)先改變法律關(guān)系的權(quán)力?！?6〕這在我國(guó)諸多教科書中都得到了認(rèn)證。當(dāng)學(xué)者們認(rèn)證這個(gè)權(quán)力時(shí)，其基本的理論前提是該權(quán)力是由行政主體行使的公權(quán)力，而作為一種公權(quán)力當(dāng)然是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先的。另一個(gè)概念則是行政法關(guān)系單方面性。所謂行政法關(guān)系單方面性，是指在行政法關(guān)系中行政主體可以單方面決定行政法關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，單方面為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)等。有學(xué)者也將其稱之為非對(duì)等性：“行政法律關(guān)系的非對(duì)等性，是指行政法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。事實(shí)上，只要是行政法律關(guān)系，其權(quán)利義務(wù)總是不對(duì)等的。行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系都具有非對(duì)等性，只不過在表現(xiàn)形式和作用上有所不同而已。非對(duì)等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征?！薄?7〕這兩個(gè)概念的提出并不是偶然的，一定意義上講，它反映了我國(guó)行政法治的現(xiàn)實(shí)狀況。然而，自1999年我國(guó)憲法第13條修正案確立了我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的法治戰(zhàn)略以來，上列兩個(gè)概念存在的法治基礎(chǔ)就已經(jīng)有所動(dòng)搖，因?yàn)榘凑瘴覈?guó)在新的歷史條件下的行政法治精神，行政法的法律價(jià)值主要是規(guī)范政府行為，〔28〕那么行政相對(duì)人與行政主體處于平等地位，甚至行政相對(duì)人在行政過程中、在行政過程的一些環(huán)節(jié)中高于行政主體也應(yīng)當(dāng)是順理成章的。當(dāng)然就我國(guó)目前行政法治而論，似乎還不可以將行政相對(duì)人在行政過程中置于行政主體之上，但是從社會(huì)主義法治理念的若干精神出發(fā)，在行政過程中行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)與行政主體處于平等地位，這樣的平等也是完全符合行政法原理的。在行政法關(guān)系中，連結(jié)行政主體與行政相對(duì)人的是法律上的權(quán)利和義務(wù)，而行政主體既是權(quán)利主體也是義務(wù)主體。同樣道理，行政相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)既是權(quán)利主體也是義務(wù)主體。傳統(tǒng)行政法關(guān)系的理論將行政主體恒定在權(quán)利主體之中，而將行政相對(duì)人恒定在義務(wù)主體之中，顯然是違背相關(guān)的法律原理的?！霸诜ɡ韺W(xué)中，法律關(guān)系是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，正是權(quán)利義務(wù)將法律關(guān)系主體連接起來。即一方的權(quán)利就是他方的義務(wù)，一方的義務(wù)就是他方的權(quán)利，而且權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性?！薄?9〕行政相對(duì)人的申辯權(quán)對(duì)應(yīng)于行政主體的決定權(quán)，這樣的對(duì)應(yīng)便使得雙方主體由原來的不對(duì)等變?yōu)榱藢?duì)等，這樣的對(duì)等性必然能夠體現(xiàn)行政法治過程中的公平而治。

第三，拓展行政相對(duì)人權(quán)利體系的價(jià)值。行政相對(duì)人的權(quán)利無疑是現(xiàn)代行政法治關(guān)注的核心內(nèi)容之一，從我國(guó)行政法的規(guī)范體系來看，行政相對(duì)人的權(quán)利在我國(guó)法律傳統(tǒng)中主要體現(xiàn)在部門行政法之中。例如，《土地管理法》賦予了行政相對(duì)人在有關(guān)土地問題上的權(quán)利，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范了行政相對(duì)人在環(huán)境資源方面的權(quán)利，《稅收征收管理法》則調(diào)控了行政相對(duì)人在稅務(wù)管理中的相關(guān)權(quán)利。應(yīng)當(dāng)說部門行政法在行政相對(duì)人權(quán)利體系和義務(wù)體系的構(gòu)建中似乎更側(cè)重于對(duì)行政相對(duì)人義務(wù)體系的構(gòu)建，〔30〕之所以會(huì)形成這樣的格局主要在于我國(guó)的行政法傳統(tǒng)所突出的是行政主體對(duì)行政過程的控制功能。近年來隨著行政法治的發(fā)展，行政相對(duì)人的權(quán)利體系除了部門行政法進(jìn)行規(guī)范以外，通過有關(guān)的行政程序法和行政救濟(jì)法對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利作了體系化的處理，例如就行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利而論，先后賦予了行政相對(duì)人行政訴權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政賠償權(quán)等，這些權(quán)利都是一個(gè)相對(duì)較大的權(quán)利范疇，在它之下還有若干具體的權(quán)利，〔31〕而在行政相對(duì)人的程序權(quán)利之中，自行政處罰法確立了行政相對(duì)人陳述權(quán)、申辯權(quán)、拒絕權(quán)以后，后來的行政許可法和行政強(qiáng)制執(zhí)行法又對(duì)這些權(quán)利作了拓展并且設(shè)置了新的權(quán)利名稱?！?2〕對(duì)于行政相對(duì)人整個(gè)權(quán)利體系而論，申辯權(quán)是該權(quán)利體系中的一個(gè)構(gòu)成，而該權(quán)利在行政相對(duì)人權(quán)利體系中有著非常重要的地位。正因?yàn)槿绱耍P者注意到，在我國(guó)規(guī)范行政程序的行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法中都規(guī)定了這個(gè)權(quán)利，由此可以說該權(quán)利盡管是一個(gè)單一的權(quán)利，但它充實(shí)了行政相對(duì)人的權(quán)利體系，豐富了行政相對(duì)人權(quán)利范疇的內(nèi)容，它對(duì)我國(guó)整個(gè)公民權(quán)利的拓展都有不可取代的價(jià)值。

第四，相對(duì)人權(quán)利率先救濟(jì)的價(jià)值。公眾的權(quán)利保護(hù)意識(shí)是現(xiàn)代國(guó)家法治化的一個(gè)不可或缺的測(cè)評(píng)指標(biāo)，即是說當(dāng)一國(guó)公眾能夠有較高的運(yùn)用法律手段保護(hù)其權(quán)利的意識(shí)時(shí)，這個(gè)國(guó)家的法治水平是相對(duì)較高的。反之，當(dāng)一國(guó)公眾不會(huì)運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益時(shí)，這個(gè)國(guó)家的法治水平則是相對(duì)較低的?！?3〕我國(guó)公眾的權(quán)利維護(hù)意識(shí)在近年來有了顯著提高，而且廣大公眾運(yùn)用法律手段進(jìn)行維權(quán)的狀況也日益普遍。然而，當(dāng)公眾與私權(quán)發(fā)生對(duì)抗時(shí)，其維權(quán)意識(shí)要強(qiáng)于當(dāng)其與公權(quán)對(duì)抗時(shí)的權(quán)利維護(hù)意識(shí)，這既是由我國(guó)的傳統(tǒng)文化決定的，也是由我國(guó)公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)性所決定的。我國(guó)早在1989年就頒布了《行政訴訟法》，但行政訴訟的起訴率并不算太高，而且一些公民往往更愿意通過法律路徑以外的路徑去維護(hù)自身的權(quán)益?！?4〕應(yīng)當(dāng)說，我國(guó)還是非常重視公民權(quán)利的維護(hù)的，而且更愿意讓公眾通過法律的途徑來維護(hù)自己的權(quán)益，所以在我國(guó)行政程序法還不夠健全的情況下，對(duì)行政救濟(jì)制度作了最大程度的完善，分別制定行政訴訟法、行政復(fù)議法、國(guó)家賠償法。這三個(gè)法律都是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的法律典則，通過救濟(jì)制度讓行政相對(duì)人維護(hù)自己的權(quán)利，當(dāng)然是合乎理性的。然而在筆者看來，當(dāng)事人權(quán)利的維護(hù)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)有一套完整的機(jī)制，目前通過強(qiáng)化救濟(jì)機(jī)制讓行政相對(duì)人維護(hù)其權(quán)益，顯然使其權(quán)利救濟(jì)有所滯后，因?yàn)檫@些救濟(jì)都發(fā)生在行政行為作出之后，甚至行政行為發(fā)生法律效力之后?！?5〕行政相對(duì)人申辯權(quán)的確立則使行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)發(fā)生了時(shí)間段位上的些許變化，即是說以前在行政行為作出時(shí)，行政相對(duì)人還沒有機(jī)會(huì)對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行維護(hù)，對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)，甚至行政權(quán)行使的長(zhǎng)期強(qiáng)勢(shì)性使諸多公眾下意識(shí)地將權(quán)利的維護(hù)放在救濟(jì)階段，而申辯權(quán)使行政相對(duì)人在行政行為作出的過程中就開始進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利維護(hù)，而這樣的維護(hù)也強(qiáng)化了行政主體對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的義務(wù)。

三、行政相對(duì)人申辯權(quán)的表現(xiàn)形式

我國(guó)目前確立行政相對(duì)人申辯權(quán)的三部行政法典則，對(duì)申辯權(quán)的規(guī)定都采取了相對(duì)簡(jiǎn)單化的處理方式。一方面，其將這一權(quán)利都寫在典則的總則部分。一個(gè)部門法的總則所起的作用僅僅是一種導(dǎo)向作用，相關(guān)的操作性規(guī)則往往體現(xiàn)在后續(xù)的法律條文中，這表明行政相對(duì)人申辯權(quán)在這些法律典則中都是一種導(dǎo)向性的立法傾向。筆者注意到，這三部行政法典在后續(xù)的條文中并沒有對(duì)申辯權(quán)的行使作出進(jìn)一步的細(xì)化。另一方面，這三部行政法典則僅僅確立了申辯權(quán)的概念，沒有列舉規(guī)定申辯權(quán)的具體內(nèi)容，更沒有對(duì)申辯權(quán)行使的程序規(guī)則作出規(guī)定。因此，行政相對(duì)人申辯權(quán)在我國(guó)行政法治實(shí)踐中的運(yùn)用有非常大的彈性，至少有下列三個(gè)方面的條件制約著該權(quán)利的行使：其一，該權(quán)利受行政相對(duì)人個(gè)體因素的限制。行政執(zhí)法面對(duì)的行政相對(duì)人是非常復(fù)雜的，從大的范疇來講，包括作為個(gè)體的自然人、法人和法人以外的其他社會(huì)組織。就某一社會(huì)個(gè)體而論，他們也有法律素養(yǎng)、文化水平、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的差異，這些個(gè)體差異都必然會(huì)影響行政相對(duì)人對(duì)申辯權(quán)的行使?？梢哉f，法律認(rèn)知水平較高的行政相對(duì)人可能會(huì)較多地進(jìn)行申辯，而法律認(rèn)知水平較低的行政相對(duì)人則可能很難領(lǐng)會(huì)該權(quán)利。至于如何針對(duì)這些社會(huì)個(gè)體的不同來對(duì)行政相對(duì)人申辯權(quán)作公平化的處理則是一個(gè)需要探討的問題。其二，該權(quán)利受行政行為內(nèi)容的影響。就目前我國(guó)行政實(shí)在法的規(guī)定來看，說行政相對(duì)人的申辯權(quán)存在于行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制這三個(gè)具體行政行為之中，在這三個(gè)具體行政行為之外，行政相對(duì)人是否還享有申辯權(quán)則同樣是一個(gè)需要進(jìn)一步澄清的問題?！?6〕在這三個(gè)行政行為中申辯權(quán)出現(xiàn)的頻率必然是有所不同的，例如由于行政強(qiáng)制行為的相對(duì)激烈性，有可能在行政強(qiáng)制行為中行政相對(duì)人更多地進(jìn)行申辯，而行政許可行為由于相對(duì)比較柔和，行政相對(duì)人申辯的可能也就會(huì)小一些。無論行政許可行為、行政處罰行為還是行政強(qiáng)制行為，它們都是一個(gè)行為體系，在它們之下都有很多具體的行為類型，〔37〕而行為類型的不同也是制約行政相對(duì)人是否進(jìn)行申辯的一個(gè)因素。其三，該權(quán)利受特定環(huán)境的限制。行政執(zhí)法常常面臨諸多非常復(fù)雜的環(huán)境，這些環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民族等諸多方面，同時(shí)隨著現(xiàn)代社會(huì)生活節(jié)奏的加快，突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率也相對(duì)較高，而突發(fā)事件也是行政執(zhí)法的環(huán)境之一，它與通常意義上的行政執(zhí)法環(huán)境形成了對(duì)比。總而言之，諸多非常復(fù)雜的環(huán)境也制約著行政相對(duì)人對(duì)申辯權(quán)的行使，那么行政相對(duì)人的申辯權(quán)究竟有哪些表現(xiàn)形式？筆者試作出如下初步探討：

第一，質(zhì)疑行政主體意思表示的形式。行政行為的作出是在行政主體的主導(dǎo)下進(jìn)行的，當(dāng)然行政行為的作出有諸多非常復(fù)雜的情形，有些行政行為是在行政相對(duì)人的請(qǐng)求下而由行政主體作出的，例如在行政許可中絕大多數(shù)行為都是在行政相對(duì)人的請(qǐng)求下而為之的；有些行政行為則是行政主體以職權(quán)為之的，就是行政主體根據(jù)行政管理權(quán)限對(duì)行政相對(duì)人所作的行為。在行政法中還有行政上的不作為，就是行政機(jī)關(guān)本應(yīng)作出某一個(gè)行政行為，但由于主客觀方面的原因，行政機(jī)關(guān)予以拒絕的情形，這種情形盡管行政機(jī)關(guān)無所作為，但我們也將其視為行政行為?！?8〕不論哪一種行政行為，行政主體在作出時(shí)都是通過兩個(gè)方面的具體行為完成的，一是行政主體的主觀意思表示。所謂主觀意思表示，就是行政主體在作出行政行為時(shí)對(duì)有關(guān)的事項(xiàng)所作出的判斷，所作出的主觀認(rèn)知。二是行政主體所采取的行為方式。有些行為方式是非常具體的，例如在行政處罰中的罰款，在行政強(qiáng)制中的強(qiáng)制執(zhí)行，等等。有些行為方式則相對(duì)比較模糊，在上列兩個(gè)范疇的行為中其中意思表示具有決定意義，因?yàn)檎切姓黧w的意思表示才最終形成了某種行為方式，行政相對(duì)人申辯權(quán)的行使，其中第一個(gè)形式就是對(duì)行政主體意思表示的質(zhì)疑，這個(gè)質(zhì)疑就是行政相對(duì)人以自己的主觀判斷來質(zhì)疑行政主體的主觀判斷，以自己的主觀認(rèn)知質(zhì)疑行政主體的主觀認(rèn)知。在這個(gè)質(zhì)疑中，行政相對(duì)人可以進(jìn)行邏輯上的推論，可以將有關(guān)的價(jià)值判斷運(yùn)用到這個(gè)過程中來，可以針對(duì)行政主體的意思表示的具體內(nèi)容進(jìn)行逐一否定，等等，如果行政相對(duì)人能夠有效地質(zhì)疑行政主體的意思表示，也就為其后續(xù)的維權(quán)行為提供了主觀認(rèn)識(shí)上的前提條件。

第二，提供有利于自身證據(jù)的形式。在我國(guó)行政法法學(xué)體系中乃至于行政法治體系中有關(guān)證據(jù)的研究和關(guān)注似乎都集中在行政訴訟階段。就是當(dāng)人們探討行政證據(jù)時(shí)，往往將行政證據(jù)和行政訴訟證據(jù)視為同一事物。由于我國(guó)沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法，這便導(dǎo)致在行政法制度中沒有規(guī)定相應(yīng)的程序規(guī)則，使行政證據(jù)在我國(guó)行政執(zhí)法的環(huán)節(jié)、在行政行為作出的環(huán)節(jié)基本上是一個(gè)法律上的空白，導(dǎo)致進(jìn)入行政訴訟以后諸多行政主體再回過頭來向行政相對(duì)人收集證據(jù)。也正是基于這樣的原因，行政訴訟法規(guī)定在進(jìn)入行政訴訟階段以后，行政主體再不能向行政相對(duì)人收集證據(jù)?！?9〕筆者還注意到，我國(guó)行政處罰法、行政強(qiáng)制法都沒有規(guī)定行政執(zhí)法中的證據(jù)規(guī)則，至少?zèng)]有專門對(duì)證據(jù)進(jìn)行規(guī)定。行政處罰法只是在行政處罰決定的規(guī)定中提到了證據(jù)問題，〔40〕顯然這樣的規(guī)定還不足以引起行政主體對(duì)行政證據(jù)的重視。可以說，正是由于我國(guó)立法上的這種缺陷使諸多行政主體在行政執(zhí)法中不重視運(yùn)用行政證據(jù)支持自己所作出的行政行為，那么行政相對(duì)人在進(jìn)行申辯時(shí)，便可以在有關(guān)行政行為的證據(jù)上大做文章，其可以非常明確地向行政主體提出某一個(gè)具體行政行為是缺乏證據(jù)的，其還可以對(duì)行政主體提出某一個(gè)行政行為證據(jù)是不充分的，其還可以對(duì)行政主體提出某一行政行為所運(yùn)用的證據(jù)之間是相互矛盾的，其還可以對(duì)行政主體具體行政行為中的每一個(gè)證據(jù)逐一地進(jìn)行否定。當(dāng)然當(dāng)行政相對(duì)人質(zhì)疑、否定行政主體的證據(jù)時(shí)，其自己應(yīng)當(dāng)占有充分的證據(jù)?？偠灾?，申辯權(quán)的行使中行政相對(duì)人可以提供有利于自身的證據(jù)，哪怕這種證據(jù)與行政主體的證據(jù)相比還是比較單薄的，只要行政相對(duì)人積極主動(dòng)地提供有利于自身的證據(jù)，就必然會(huì)使行政主體在作出某一行政行為時(shí)更為謹(jǐn)慎?！?1〕

第三，說明理由的形式。行政行為說明理由是現(xiàn)代行政程序的核心內(nèi)容之一，在一些國(guó)家行政行為說明理由已經(jīng)成為一種帶有強(qiáng)制性的行政法制度。“說明理由強(qiáng)制也是摒除任意行為的一種手段。它迫使行政機(jī)關(guān)不僅要弄清楚致使其作出決定的事實(shí)與法律前提，而且賦予其公開這種理由的義務(wù)。通過這種義務(wù)強(qiáng)制便與法定的陳述意見請(qǐng)求權(quán)聯(lián)系了起來，而這兩者都是依法行政原則對(duì)行政程序的影響?！薄?2〕所謂行政行為說明理由，是指行政主體對(duì)自己所作出的行政行為向行政相對(duì)人或者其他質(zhì)疑行政行為的機(jī)關(guān)提供并解釋相關(guān)理由的行為。顯然，行政行為說明理由的義務(wù)是由行政主體承擔(dān)的，行政相對(duì)人在這個(gè)說明理由的過程中是一個(gè)權(quán)利主體。然而，在行政相對(duì)人為了證明行政行為的有效性與否時(shí)，它也應(yīng)當(dāng)成為說明理由的義務(wù)主體。我國(guó)行政許可法確立了行政相對(duì)人在行政許可的某個(gè)環(huán)節(jié)上說明理由的義務(wù)。〔43〕這個(gè)規(guī)定盡管體現(xiàn)在行政許可法中而且只是行政許可法中的一個(gè)較小的環(huán)節(jié)，但它對(duì)我國(guó)行政法治而言具有非常積極的價(jià)值，因?yàn)樗沟眯姓鄬?duì)人在行政過程中有義務(wù)在一定情況下說明理由。行政主體在為行政相對(duì)人作出具體行政行為時(shí)，它往往要根據(jù)行政相對(duì)人自身的狀態(tài)而為之。例如，在行政處罰行為中，行政主體就是根據(jù)行政相對(duì)人違法行為的狀況而對(duì)其進(jìn)行處罰的，行政強(qiáng)制行為也不例外，無論行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用還是行政強(qiáng)制的運(yùn)用，都取決于行政相對(duì)人自身的行為狀態(tài)，常常正是由于行政相對(duì)人自身行為的不當(dāng)或者違法而帶來了行政主體的處罰行為或者強(qiáng)制行為。說到底，行政行為的作出與行政相對(duì)人自身的形態(tài)是緊密聯(lián)系在一起的。正如凱爾森所指出的，制裁是當(dāng)事人行為的一個(gè)后果：“作為行為后果的制裁所針對(duì)的那個(gè)人的行為……法律秩序之所以對(duì)一個(gè)人的行為附加制裁，就由于這一行為對(duì)其他人產(chǎn)生的結(jié)果?！薄?4〕具體地講，當(dāng)事人的行為在制裁行為之前，當(dāng)事人的行為是制裁行為形成的前提條件，那么一個(gè)行政相對(duì)人若要避免行政主體通過行政行為對(duì)其進(jìn)行制裁，它就應(yīng)當(dāng)解釋自己行為的正當(dāng)性，解釋自己的行為不應(yīng)當(dāng)帶來制裁的法律后果。因此，行政相對(duì)人在申辯權(quán)的行使中，一個(gè)重要的形式就是對(duì)自己的行為提供充分的理由，而且這些理由要能夠?qū)剐姓黧w的行政行為。

第四，提供合法依據(jù)的形式。在法律上講，證據(jù)包括非常豐富的內(nèi)容，例如書證、物證、證人證言、鑒定結(jié)論等。〔45〕但是，如果我們將證據(jù)予以概括的話，便可以發(fā)現(xiàn)在行政行為的證據(jù)中應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)范疇的東西，一個(gè)就是有關(guān)的案件事實(shí)，包括當(dāng)事人的狀況、行政機(jī)關(guān)的狀況、當(dāng)事人行為的狀況、行政機(jī)關(guān)行為的狀況，等等。另一個(gè)則是有關(guān)的法律規(guī)定，就是行政實(shí)在法所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)所規(guī)定的當(dāng)事人從事某一行為的程序等。法律依據(jù)和案件事實(shí)是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，只有將兩個(gè)合一以后，一個(gè)行政行為才能夠成立。由于行政法體系的復(fù)雜性，便決定了行政法的適用中，行政機(jī)關(guān)常常有許多種選擇，這與刑事法律形成了非常明顯的對(duì)比?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》將行政法典則分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等〔46〕，這個(gè)結(jié)構(gòu)性的排列僅僅是就法律位階而言的。換句話說，在行政法的排列體系中還有諸多非常復(fù)雜的法律部門，所謂的部門行政法就是對(duì)行政法這種復(fù)雜性的一個(gè)表現(xiàn)。行政相對(duì)人申辯權(quán)行使的形式如果將其提供合法依據(jù)歸入對(duì)證據(jù)的提供，顯然是不十分妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)樗诵姓ㄗ鳛橐粋€(gè)部門法的復(fù)雜性，所以要強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人對(duì)申辯權(quán)的行使必須將提供合法依據(jù)作為一個(gè)獨(dú)立的形式。行政相對(duì)人可以根據(jù)自己對(duì)行政法的認(rèn)知對(duì)自己的行為合法性提供法律依據(jù)，可以說，行政主體對(duì)行政法的認(rèn)識(shí)與行政相對(duì)人對(duì)行政法的認(rèn)知并不是完全契合的，若行政相對(duì)人能夠提供出比行政主體更加合乎法律邏輯的法律認(rèn)知，而且這樣的認(rèn)知能夠被行政主體所接受，它就有可能使行政主體放棄對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為，而作出對(duì)行政相對(duì)人有利的行政行為。

四、行政相對(duì)人申辯權(quán)的阻滯

行政相對(duì)人申辯權(quán)在我國(guó)行政法制度中的確立并沒有很長(zhǎng)的歷史，而且當(dāng)我們?cè)谛姓ㄖ贫戎写_立行政相對(duì)人申辯權(quán)的概念時(shí)，在行政行為中作了非常嚴(yán)格的選擇。最早確立行政申辯權(quán)的是《行政處罰法》，從該法確立該概念到現(xiàn)在也只有不到20年的歷史，因此，申辯權(quán)在行政執(zhí)法中，尤其在行政相對(duì)人的權(quán)利維護(hù)中，并沒有被普遍化。從深層次上講，行政相對(duì)人申辯權(quán)之所以會(huì)遇到相應(yīng)的阻滯，至少有下列三個(gè)方面的深層原因：一是傳統(tǒng)法律文化。我國(guó)的法律傳統(tǒng)應(yīng)當(dāng)說是以管制為特征的。即是說，我國(guó)古代的法律體系重在對(duì)一群人、一塊地以及一個(gè)國(guó)家的治理。顯然，這樣的治理是以國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的全面控制為基本價(jià)值取向：“其將行政系統(tǒng)視為社會(huì)過程中的一個(gè)本位，其地位要比其他社會(huì)公眾的地位相對(duì)較高?！薄?7〕在這樣的價(jià)值取向之下，公眾在與相關(guān)的法律部門發(fā)生關(guān)系時(shí)，往往只有順從或者服從的意識(shí)。進(jìn)而言之，在我國(guó)傳統(tǒng)法律文化中并沒有為公眾與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行辯論留下什么空間。二是行政法模式。可以把行政法模式概括為兩種：第一種是“控權(quán)法模式”。這種模式所追求的是用行政法對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行控制，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都采用這樣的模式?！耙虼耍姓绦虻母菊邌栴}就是如何設(shè)計(jì)一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險(xiǎn)，又可保持行政部門需要的有效采取行動(dòng)的靈活性。行政法所涉及的是用來控制和限制政府權(quán)力的法律制約?！薄?8〕第二種模式則是“管理法模式”。該模式是在前蘇聯(lián)行政法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成的，后來在其他社會(huì)主義國(guó)家的行政法中也都奉行該模式。正如上述，該模式突出了行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的管理功能，在大多數(shù)情況下，處于該模式之下的行政相對(duì)人只是行政法中的義務(wù)主體而不是權(quán)利主體，作為義務(wù)主體的行政相對(duì)人也必然不會(huì)在與行政主體的關(guān)系形式中進(jìn)行相應(yīng)的申辯，這是行政相對(duì)人申辯權(quán)阻滯的第二個(gè)深層次原因。三是行政傳統(tǒng)。在一個(gè)國(guó)家的權(quán)利行使機(jī)制中，行政權(quán)具有非常重要的地位，而一些國(guó)家在法律行使上建立了權(quán)力分立的體制，令人遺憾的是，這些權(quán)力分立體制，并沒有帶來行政權(quán)與其他權(quán)力的平衡關(guān)系，其所帶來的是行政權(quán)在國(guó)家政治生活中至高無上的地位。有人將行政權(quán)這樣的高權(quán)性稱之為“行政國(guó)”。所謂“行政國(guó)”，就是在國(guó)家的政治生活和社會(huì)生活中由行政進(jìn)行主導(dǎo)的權(quán)力行使格局?！?9〕我國(guó)還不能夠簡(jiǎn)單地貼上“行政國(guó)”的標(biāo)簽。但不爭(zhēng)的事實(shí)是，在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系中，行政權(quán)仍然表現(xiàn)的比較強(qiáng)勢(shì)。〔50〕在這種強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力之下，行政相對(duì)人在行政過程中與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)抗的機(jī)會(huì)少之又少。上列三個(gè)方面是行政相對(duì)人申辯權(quán)阻滯的深層原因。就我國(guó)行政法治實(shí)踐來看，行政相對(duì)人申辯權(quán)的阻滯主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，因行政內(nèi)部規(guī)定而引起的阻滯。行政公開化既是現(xiàn)代行政程序法的基本內(nèi)容，也是行政權(quán)行使社會(huì)化的一個(gè)要求?！霸谕斫哪甏?，無論是在普遍政策層面還是在個(gè)別執(zhí)法層面，行政官員的職責(zé)在于提供一個(gè)特定的論辯過程，在這個(gè)過程中重大公共政策問題得以提出和解決。當(dāng)今，對(duì)行政決定程序的思考以及開始注重如何使那些過程更加理性，而不僅僅是參與上的公平。”〔51〕通常情況下，行政公開化能夠充分反映一個(gè)國(guó)家行政權(quán)行使過程中政府行政系統(tǒng)與公眾的關(guān)系。在行政權(quán)相對(duì)公開的情況下，公眾參與的機(jī)會(huì)相對(duì)較多。反之，在行政權(quán)比較封閉的情況下，公眾參與的機(jī)會(huì)則相對(duì)較少。我國(guó)的行政公開化起步相對(duì)較晚，而且規(guī)范行政公開化的法律典則的地位也比較低，因?yàn)楝F(xiàn)在調(diào)整行政公開化的行政法典是2024年國(guó)務(wù)院制定的《政府信息公開條例》。也就是說，行政公開化在我國(guó)法律層面上還是一個(gè)空白。同時(shí)，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代下，常常將政府行政系統(tǒng)的隱私與行政相對(duì)人的行為公開作了極致化的處理，即凡是政府行政系統(tǒng)的東西都具有內(nèi)部規(guī)定的屬性，因此都是不必予以公開的。而凡是社會(huì)公眾的東西，尤其私人的東西，則是應(yīng)當(dāng)予以公開的。這種顛倒行政過程中公開化關(guān)系的狀況，在我國(guó)持續(xù)了許多年。它在目前的行政系統(tǒng)中仍然有一定的慣性。換言之，我國(guó)諸多行政主體還常常用內(nèi)部規(guī)定來進(jìn)行行政執(zhí)法?！?2〕既然這些規(guī)定屬于內(nèi)部的，那么行政相對(duì)人既不可以對(duì)它進(jìn)行了解，進(jìn)而也不可以對(duì)它說三道四，這就自然而然地阻滯行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)的行使。嚴(yán)格講，內(nèi)部規(guī)定在行政法體系中的存在是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是?nèi)部規(guī)定的適用范圍只能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)部而不能夠拓展到行政系統(tǒng)之外。我們可以用內(nèi)部規(guī)定調(diào)整上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，但還不能夠用內(nèi)部規(guī)定調(diào)整行政主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系?！墩畔⒐_條例》的出臺(tái)，并沒有從根本上解決行政內(nèi)部規(guī)定的問題，也就是說，諸多行政主體在行政執(zhí)法中常常把內(nèi)部規(guī)定作為執(zhí)法的依據(jù)，并進(jìn)而阻滯行政相對(duì)人申辯權(quán)的行使。

第二，因聲稱自由裁量權(quán)而引起的阻滯。行政自由裁量權(quán)是我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)部門近年來所關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。就學(xué)界來講，諸多學(xué)者撰文對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制進(jìn)行探討，并提出了行政自由裁量基準(zhǔn)的理論。該理論主張對(duì)行政主體行使行政自由裁量權(quán)的空間作進(jìn)一步的壓縮。例如，在治安處罰中行政拘留原來規(guī)定為一日以上十五日以下，行政主體可以在一到十五日之間進(jìn)行裁量，而裁量基準(zhǔn)理論則主張將原來的十五日分成三個(gè)時(shí)間段位，一到五日為一段，六到十日為一段，十一到十五日為一段。若某一行政機(jī)關(guān)要對(duì)行政相對(duì)人作出行政拘留的處罰決定，它只能夠在上列三個(gè)時(shí)間段位的某一個(gè)段位進(jìn)行選擇。這樣，便使行政主體的自由裁量權(quán)由十五日變成了五日，這便是該理論的基本內(nèi)涵。就實(shí)務(wù)部門來講，我國(guó)諸多地方都制定了規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)的地方政府規(guī)范性文件，〔53〕用這些規(guī)范性文件來對(duì)行政主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制。當(dāng)然，控制行政自由裁量權(quán)是不是要用裁量基準(zhǔn)進(jìn)行控制這是一個(gè)值得探討的問題?！?4〕至少筆者認(rèn)為，就我國(guó)行政法治實(shí)踐的現(xiàn)狀來看，對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制并沒有達(dá)到人們所期待的效果。行政主體在絕大多數(shù)行政行為中都享有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，至少行政申辯權(quán)所存在的行政處罰、行政強(qiáng)制和行政許可行為中，行政主體都享有自由裁量權(quán)。一些行政主體就常常以享有自由裁量權(quán)為借口對(duì)抗行政相對(duì)人的申辯權(quán)，這樣的對(duì)抗從表面上看具有很大的迷惑性，因?yàn)槲覀儽仨毘姓J(rèn)行政主體的確享有廣泛的自由裁量權(quán)。至于這些自由裁量權(quán)在什么情況下是不可以對(duì)抗行政相對(duì)人的申辯權(quán)的則是一個(gè)非常微妙的問題，而這樣的問題一旦形成行政主體與行政相對(duì)人的博弈關(guān)系，行政相對(duì)人基本上是輸家。

第三，因疏于告知而引起的阻滯。行政相對(duì)人的申辯權(quán)在行政行為作出的哪一個(gè)環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)行使。換句話說，行政相對(duì)人在行政行為作出的哪一個(gè)具體環(huán)節(jié)中可以進(jìn)行申辯，我國(guó)行政實(shí)體法并沒有作出規(guī)定。正如上述，該權(quán)利在我國(guó)行政法中的確立還是相當(dāng)粗糙的，《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》在有關(guān)行政相對(duì)人復(fù)議權(quán)和訴權(quán)的規(guī)定中都規(guī)定了行政主體必須在行政行為作出后告知行政相對(duì)人有這樣的權(quán)利，這中間有兩個(gè)細(xì)節(jié)應(yīng)該引起注意。一個(gè)細(xì)節(jié)是，行政主體有告知行政相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟的義務(wù)，將告知作為行政主體的一個(gè)義務(wù)對(duì)于行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)該權(quán)利有非常積極的意義；另一個(gè)細(xì)節(jié)是，行政行為作出以后執(zhí)行之前行政主體必須告知，即是說，行政主體的告知義務(wù)有著非常嚴(yán)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這就必然使行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議權(quán)和訴權(quán)的行使有了嚴(yán)格的程序保障。然而，行政相對(duì)人申辯權(quán)則沒有這樣明確的法律規(guī)定。一則，行政主體似乎沒有告知行政相對(duì)人申辯的義務(wù)，這便導(dǎo)致在行政法治實(shí)踐中有些行政主體可能會(huì)出于良知告知當(dāng)事人享有申辯權(quán)，而有些行政主體則有意識(shí)的保持沉默，在行政主體沉默的情況下，行政相對(duì)人是否還享有申辯權(quán)是一個(gè)或然性的問題。當(dāng)然，還有一種情形，那就是行政主體明明知道，如果沒有告知行政相對(duì)人，行政相對(duì)人就不會(huì)進(jìn)行申辯，這時(shí)行政主體可能有意識(shí)地選擇不予告知。二則，行政相對(duì)人的申辯權(quán)究竟在行政行為作出的哪一個(gè)環(huán)節(jié)可以行使，目前行政實(shí)在法也沒有作出規(guī)定，這樣的立法疏漏僅從文字來看似乎沒有帶來多大的麻煩，但在筆者看來，它是阻滯行政相對(duì)人進(jìn)行申辯的一個(gè)非常重要的因素。事實(shí)上，行政法治實(shí)踐中諸多行政主體并沒有告知行政相對(duì)人有進(jìn)行申辯的權(quán)利，我們可以將行政主體的這種行為理解為疏于告知。這樣的疏于告知，便有可能使行政相對(duì)人失去了進(jìn)行申辯的機(jī)會(huì)。

第四，因粗暴執(zhí)法而阻滯。行政執(zhí)法中的非理性狀態(tài)在我國(guó)非常普遍，可以用諸多稱謂來表述這種非理性的執(zhí)法，如“黑名單式執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”、“突擊執(zhí)法”、“巡回執(zhí)法”、“暗箱操作執(zhí)法”、“專項(xiàng)執(zhí)法”等等?！?5〕這些非理性的執(zhí)法已經(jīng)成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)在公眾心目中形象的最大障礙之一，由于行政系統(tǒng)的這種非理性執(zhí)法的大量存在，諸多公眾對(duì)行政主體已經(jīng)有所失望，一些行政相對(duì)人采用非常極端的手段對(duì)抗行政主體就是一個(gè)例證?！?6〕這些非理性執(zhí)法中的一些應(yīng)當(dāng)被列入粗暴執(zhí)法的范疇，但是它們與真正意義上的粗暴執(zhí)法相比還不算太粗暴。因?yàn)樵谖覈?guó)諸多城市尤其在諸多城市的城管執(zhí)法中，行政主體粗暴地對(duì)待行政相對(duì)人，如毆打、拘禁等，粗暴對(duì)待行政相對(duì)人的財(cái)物，粗暴對(duì)待行政相對(duì)人的尊嚴(yán)等。不言而明，行政主體的粗暴執(zhí)法是按照行政權(quán)的強(qiáng)權(quán)性的邏輯進(jìn)行的。進(jìn)一步講，行政主體在這樣的執(zhí)法中完全采取單方面的執(zhí)法思路并單方面地對(duì)行政相對(duì)人作出行政決定。而與這種執(zhí)法相適應(yīng)的具體行政行為是純粹行政主體意志的體現(xiàn)，不是行政主體與行政相對(duì)人之間意志的合致。粗暴執(zhí)法所帶來的結(jié)果是行政相對(duì)人在行政過程中所有應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利的喪失，甚至包括法律救濟(jì)權(quán)的喪失。對(duì)于行政相對(duì)人的申辯權(quán)而言，更不可能在行政主體的粗暴執(zhí)法中留有空間和余地，這是問題的一個(gè)方面。另一方面，行政主體的粗暴執(zhí)法常常與行政相對(duì)人對(duì)行政主體作出行政行為的態(tài)度有關(guān)。如果行政相對(duì)人面對(duì)行政機(jī)關(guān)態(tài)度較好，所謂態(tài)度較好，就是樂意接受行政機(jī)關(guān)的行政決定，而不管這個(gè)行政決定對(duì)其是有利還是有害，那么行政主體就不會(huì)采取粗暴執(zhí)法的方式。反之，若行政相對(duì)人面對(duì)行政執(zhí)法態(tài)度不好，所謂態(tài)度不好，就是行政相對(duì)人不認(rèn)同行政主體的行政決定，不接受行政主體的行政行為，那么，行政主體就有可能采用較為粗暴的方式對(duì)待行政相對(duì)人，而行政相對(duì)人對(duì)行政行為的申辯，就是對(duì)行政行為的一種質(zhì)疑，就是對(duì)行政行為的一種不認(rèn)同。由此可見，申辯權(quán)與粗暴執(zhí)法在有些情況下是緊密聯(lián)系在一起的。申辯權(quán)的阻滯有時(shí)是粗暴執(zhí)法的必然結(jié)果。

五、行政相對(duì)人申辯權(quán)的法治保障

上述筆者分析了行政相對(duì)人申辯權(quán)在行政法治實(shí)踐中的阻滯因素，這些阻滯因素使申辯權(quán)更多地體現(xiàn)在法律文本中，而不是更多地體現(xiàn)在行政法治過程中?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政相對(duì)人申辯權(quán)的法治保障。從總體上講，行政相對(duì)人申辯權(quán)的法治保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從我國(guó)推進(jìn)行政法治的戰(zhàn)略來講，要提升行政相對(duì)人的申辯權(quán)必須提升行政相對(duì)人下列三個(gè)方面的意識(shí)：其一，提升行政相對(duì)人的維權(quán)意識(shí)。行政相對(duì)人的維權(quán)意識(shí)是指當(dāng)行政相對(duì)人與行政主體發(fā)生權(quán)利與權(quán)力的交換關(guān)系時(shí)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)用自己的私權(quán)來對(duì)抗行政公權(quán)，尤其當(dāng)行政公權(quán)的行使具有對(duì)私權(quán)的侵權(quán)傾向時(shí)，行政相對(duì)人不能夠保持沉默，而應(yīng)當(dāng)通過法律機(jī)制維護(hù)自身的權(quán)利。行政相對(duì)人維權(quán)意識(shí)是行政相對(duì)人申辯權(quán)存在的基礎(chǔ)條件。不言而喻，當(dāng)行政相對(duì)人習(xí)慣于放棄自己的權(quán)利時(shí)，申辯權(quán)便必然不可能得到有效行使。因此，從總體上講，必須提升行政相對(duì)人的維權(quán)意識(shí)。而作為國(guó)家來講，應(yīng)當(dāng)將它作為改變我國(guó)行政法治質(zhì)量的一個(gè)社會(huì)工程。其二，提升行政行為說明理由的意識(shí)。說到底，行政相對(duì)人的申辯權(quán)是在與行政主體的互動(dòng)中予以實(shí)現(xiàn)的。即是說，行政相對(duì)人的申辯應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓黧w的回應(yīng)，而行政主體的回應(yīng)也更好地強(qiáng)化了行政相對(duì)人的申辯。如果將問題再向前推進(jìn)一步，就可以說，行政主體如果愿意耐心細(xì)致地對(duì)行政相對(duì)人作解釋工作，那么行政相對(duì)人也就會(huì)積極地與行政主體就行政行為的對(duì)與錯(cuò)交換意見，進(jìn)而使申辯權(quán)得以落實(shí)。這就必然引申到諸國(guó)行政程序法中所規(guī)定的行政行為說明理由的制度中來。正如上述，行政行為說明理由已經(jīng)成為現(xiàn)代行政程序的核心內(nèi)容之一，就說明理由的行為而論，它是由行政主體實(shí)施的。行政主體可以在行政相對(duì)人的請(qǐng)求下說明某一行政行為的理由，也可以在職權(quán)行使中主動(dòng)地說明理由。行政主體說明理由的行為履行得愈徹底，行政相對(duì)人提出質(zhì)疑的可能性也就愈小。正是這種相互矛盾的、辯證統(tǒng)一的關(guān)系行使，使行政行為說明理由最終有利于行政相對(duì)人申辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！?7〕其三，提升行政的社會(huì)參與意識(shí)。參與行政在行政法治體系和行政法學(xué)研究中是一個(gè)永不過時(shí)的命題，一些學(xué)者甚至認(rèn)為當(dāng)代行政法的本質(zhì)就是行政相對(duì)人的普遍參與。有人用參與行政來描述當(dāng)代行政權(quán)的特征：“公共服務(wù)法與新公共管理的結(jié)合所帶來的真正挑戰(zhàn)與機(jī)會(huì)，是闡述標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)某绦颍韵蛑苯拥念櫩鸵约白鳛檎w的政府提供最佳法律服務(wù)?！薄?8〕筆者在這里所講的社會(huì)參與是一種普遍意義上的參與，是由廣大社會(huì)公眾對(duì)行政過程的參與而不是僅僅指行政相對(duì)人對(duì)某一行政行為的參與，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的參與，往往是為了維護(hù)私權(quán)而進(jìn)行的，而社會(huì)公眾的普遍參與則是其為了維護(hù)公權(quán)而進(jìn)行參與的。行政相對(duì)人的申辯權(quán)是一種為私的權(quán)利，它是歸屬于社會(huì)個(gè)體的權(quán)利。這種社會(huì)個(gè)體權(quán)利的行使可能具有一定的狹隘性。若一個(gè)公民，能夠經(jīng)常進(jìn)行廣泛的行政參與，能夠以社會(huì)公眾的角色參與到行政過程中來，一旦其角色發(fā)生了轉(zhuǎn)換，成為以行政相對(duì)人身份進(jìn)行的參與，其就會(huì)有機(jī)地將為私的權(quán)利與公共權(quán)力予以很好地考量。這樣的考量便為行政相對(duì)人申辯權(quán)的理性行使創(chuàng)造了條件。行政相對(duì)人申辯權(quán)不僅僅在于使行政相對(duì)人個(gè)體權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，更為重要的是通過該權(quán)利能夠使行政過程得以實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，既然在行政法體系中確立了行政相對(duì)人的申辯權(quán)，就應(yīng)當(dāng)使該權(quán)利能夠有效地實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的路徑除了上面一些相對(duì)原則性的措施外，下列具體的保障路徑也不可予以忽視。

第一，行政相對(duì)人申辯權(quán)普遍化。行政相對(duì)人申辯權(quán)是一個(gè)新的權(quán)利范疇，該權(quán)利在行政相對(duì)人的權(quán)利體系中究竟應(yīng)當(dāng)占有什么樣的地位，是必須予以澄清的。從目前我國(guó)行政法典則對(duì)該權(quán)利的認(rèn)可來看，它在我國(guó)行政相對(duì)人的權(quán)利體系中是一種個(gè)別權(quán)利，之所以這樣說，是因?yàn)樵摍?quán)利在復(fù)雜的行政行為體系中，只有極個(gè)別的行政行為在作出時(shí)行政相對(duì)人才享有申辯權(quán)，而絕大多數(shù)行政行為行政相對(duì)人是無權(quán)進(jìn)行申辯的?！?9〕這就必然使行政相對(duì)人在面對(duì)行政主體時(shí)行使申辯權(quán)的概率非常低，因?yàn)槲覈?guó)行政主體在面對(duì)行政相對(duì)人時(shí)可以實(shí)施多種多樣的行政行為，單就實(shí)施具體行政行為而論，就有四五十種之多?！?0〕這還不算行政主體對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施的抽象行政行為，行政相對(duì)人的申辯權(quán)應(yīng)當(dāng)普遍化。一方面應(yīng)當(dāng)在所有具體行政行為中都推廣這樣的權(quán)利，即允許行政相對(duì)人對(duì)行政主體所作的任何一個(gè)行政行為都進(jìn)行申辯?！?1〕這從法律理論上來講是可行的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)槿魏我粋€(gè)具體行政行為都涉及行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，尤其在行政相對(duì)人愿意申辯的情況下，這個(gè)行為就可能為行政相對(duì)人設(shè)定了一定的義務(wù)。而行政相對(duì)人對(duì)承擔(dān)義務(wù)提出質(zhì)疑是完全合乎行政法治理念的。另一方面，也應(yīng)當(dāng)將行政相對(duì)人的申辯權(quán)推廣到抽象行政行為中去。抽象行政行為中有一部分是行政立法行為，如國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的行為、國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)制定政府規(guī)章的行為、地方政府制定規(guī)章的行為等。此類抽象行政行為，我國(guó)已有法律對(duì)其作了規(guī)定，尤其規(guī)定了該行為所作出時(shí)的程序規(guī)則，行政相對(duì)人當(dāng)然不能對(duì)此類行為行使申辯權(quán)。抽象行政行為的另一部分是行政主體面對(duì)不特定對(duì)象頒布規(guī)范性文件的行為，這些行為從表面上看它的對(duì)象是不特定的，但是從本質(zhì)上看它的對(duì)象則是特定的，因?yàn)槿魏我?guī)范性文件都有特定的區(qū)域、特定的人群、特定的管理部門等?！?2〕若這些特定對(duì)象遭到了該抽象行政行為的侵害，那么就應(yīng)當(dāng)允許這些特定對(duì)象進(jìn)行申辯。上面兩個(gè)方面的申辯權(quán)拓展若能夠得到有效實(shí)現(xiàn)，那么行政相對(duì)人的申辯權(quán)就得到了普遍化，進(jìn)而必然使該權(quán)利得到了行政法治的有效保障。

第二，行政相對(duì)人申辯權(quán)程序化