公共管理學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)

公共管理學(xué)

第一講公共管理學(xué)概論

問題：

1.公共管理與私營部門管理之間的區(qū)別。

2.公共管理學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)的突破。

3.公共管理學(xué)產(chǎn)生的時(shí)代條件。

4.公共管理學(xué)的內(nèi)涵。

5.公共管理學(xué)在中國發(fā)展中的地位。

一、公共管理學(xué)的內(nèi)涵。

（一）公共管理學(xué)的核心問題是如何處理“公共物品”和“公共事物”。

“公共物品”是屬于大眾所有的物品。

“公共物品”的特性：

1）非競爭性。是指人個(gè)消費(fèi)物品或事物在由一個(gè)人消費(fèi)的時(shí)候，并不影響和減

少其他人的消費(fèi)。

2）非排他性。是指阻止一個(gè)人的消費(fèi)享用該產(chǎn)品，代價(jià)是非常大的。

“公共物品”是指涉及社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和公共利益的一系列活動(dòng)以及

這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。

（二）管理。是指在一定的環(huán)境之中，管理的主體為了達(dá)到特定的目的而用一

定的職能和手段對管理的客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。

公共管理。是指政府為代表的公共部門依法通過對社會(huì)公共事物的管理,

以保障和增進(jìn)社會(huì)公眾利益的職能活動(dòng)。

公共管理有五個(gè)內(nèi)涵。

1）公共的主體是政府和其他公共部門而不是私人或其他組織。

2）公共管理對象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物與公共利

益有直接關(guān)系；b.公共事物管理的受益對象是社會(huì)公眾。

3）公共管理是永恒存在的。具體的內(nèi)容隨著時(shí)代的變遷而調(diào)整。

4）公共管理來自于民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此必須依法進(jìn)

行，并且工作績效不能簡單以利潤或效率作為標(biāo)準(zhǔn)。

5）公共管理具有公共性決定了社會(huì)公眾對公共管理部門擁有更多的制

約權(quán)。

二、公共管理的具體類型?！叭址ā?。a.公共政策。是政府制定的，以便于管

理。b.政府管理。處理公共事物，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。包括行政機(jī)關(guān)，立

法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)等。c.非政府組織管理。是指除政府門部外其他公共部門

處理公共事物，提供產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。

公共管理學(xué)。是一門運(yùn)用包括管理學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)，政治學(xué)，在內(nèi)的多學(xué)科的理論

和方法；研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政

府為核心的公共組織，更有效的提供公共物品和公共服務(wù)以霎時(shí)和公平分配社

會(huì)公共利益的知識(shí)體系。

三、公共管理學(xué)的特點(diǎn)。

1.公共管理學(xué)是一個(gè)整合的概念。延續(xù)了公共行政和公共政策方面的內(nèi)容，以

及企業(yè)管理方面的內(nèi)容。

2.公共管理學(xué)在不改變公共部門公共性的情況下，將私部門的管理手段和方法

運(yùn)用于公部門。

3.公理管理重視與外界環(huán)境關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和政策設(shè)計(jì)為

核心。

4.公共管理并不等于政府管理，而是意味著一種新的治理方式。

5.公共管理強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值調(diào)和與責(zé)任?！靶剩?，公平，經(jīng)濟(jì)」

6.公共管理關(guān)注和重視的是政府的改革與再造。建立服務(wù)型政府，比如電子,

生態(tài)，高效及法制等。

7.公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。

四、公共管理當(dāng)前的時(shí)代特點(diǎn)。

1.鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性；

2.理論上的包容性；

3.學(xué)科上的年青性。

五、公共管理的構(gòu)成要素。

非營利組織：是指不以獲取利益為目的，而以推進(jìn)社會(huì)公益為宗旨的獨(dú)立部門,

介于政府組織和營利組織之間的一切社會(huì)組織。

六、公共管理的對象。直接對象是社會(huì)各類公共事物。

七、公共管理的資源和手段。

公共管理最重要的資源是合法性。

公共管理依附的手段是制定和執(zhí)行公共政策。

八、公共管理的環(huán)境。公共管理的環(huán)境具有復(fù)雜性，差異性和變動(dòng)性。

九、公共管理的研究內(nèi)容。

1.公共管理中的政府角色問題；

2.公共管理的非營利組織問題；

3.公共部門的績效管理問題；

4.公共部門的戰(zhàn)略管理問題；

5.公共管理的新策略問題。

十、公共管理學(xué)的研究途徑與方法。

途徑：

P途徑（public）公共政策方面的途徑。特征：

1）著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；

2）重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識(shí)；

3）強(qiáng)調(diào)與政策分析相結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

B途徑（business）企業(yè)管理途徑；特征：

1）偏愛企業(yè)管理的原則；

2）對公私部門的差異不做嚴(yán)格的區(qū)分；

3）除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)對公共管理過程進(jìn)行管理；

4）在研究方法上偏愛諸如實(shí)驗(yàn)之類的量化方法。

方法：規(guī)范方法，時(shí)政方法，案例方法，系統(tǒng)方法，比較方法，數(shù)理方法。

第二講公共管理的主體（組織和個(gè)人）

一、組織。就是人們按照一定的目的，任務(wù)和編制形式編制起來的一個(gè)社會(huì)

集團(tuán)，是處于一定的社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，為了實(shí)現(xiàn)某

種目的而有意識(shí)的建立起來的人類群體。

公共組織：是為了實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)利或者經(jīng)過

公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)，管理公共事物，供給公

共產(chǎn)品為基本職能。公共組織最典型的代表是政府。

二、公共組織的要素。

三、公共組織的性質(zhì)。

（一）公共組織與非公共組織區(qū)別比較。

1.活動(dòng)目的不同。公共組織是以公共利益為目標(biāo)，非公共組織以私人利益

為目標(biāo)。

2.服務(wù)對象不同。公共組織以提供生產(chǎn)商品，勞動(dòng)，提供服務(wù)的過程，非

公共組織是為私人提供服務(wù)的過程。

3.從管理對象上看。非公共組織管理的是組織內(nèi)部范圍，公共組織管理的

是全社會(huì)范圍，被管理者必須服從。

4.活動(dòng)依據(jù)不同，非公共組織是組織成員自愿結(jié)合，遵循商品價(jià)值規(guī)律下

自愿達(dá)成的活動(dòng)依擾；公共組織依據(jù)的是國家的法律法規(guī)規(guī)定的，具有

強(qiáng)制性。

（二）公共組織的性質(zhì)。社會(huì)性；權(quán)威性；法制性；系統(tǒng)性；主動(dòng)性。

四、公共組織的結(jié)構(gòu)。

（一）縱向劃分。

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其中1層為決策層，是一個(gè)開放型系統(tǒng)；2層為協(xié)調(diào)指揮層，是一個(gè)半封閉系統(tǒng);

3層為技術(shù)操作層，是個(gè)是封閉系統(tǒng)。

公共組織縱向劃分優(yōu)缺點(diǎn)。

優(yōu)點(diǎn)：

1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自的范圍內(nèi)能夠做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；

2）行動(dòng)迅速。能及時(shí)根據(jù)本地情況作出決策，就地組織實(shí)施，有利于監(jiān)督和控

制；

3）能發(fā)揮各個(gè)層面公共組織的積極性，創(chuàng)造性根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工

作。

4）各級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于全面培養(yǎng)人才。

缺點(diǎn)：

1）各級行政首長管轄事物過多，難于事事精通；

2）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀調(diào)控；

3）不利于各地經(jīng)濟(jì)文化的交流與發(fā)展。

（二）橫向劃分。

1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分；分為教育部門，財(cái)務(wù)部門，外交部門，公安部門等等。缺

點(diǎn)是不利于各部門協(xié)調(diào)。

2.按管理程序劃分；分為咨詢機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)，決策機(jī)構(gòu)，評價(jià)機(jī)

構(gòu)。

3.按管理對象劃分；

4.按地區(qū)劃分。

五、公共組織的主動(dòng)結(jié)構(gòu)形式。

1）直線制。中央垂直。

2）職能制。特點(diǎn)，容易產(chǎn)生多頭領(lǐng)導(dǎo)。

3）直線職能制。以直線為基礎(chǔ)。是最常用最起作用的公共組織形式。

4）矩陣制。

六、個(gè)人。

1）公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)作為一個(gè)動(dòng)詞時(shí)，是一個(gè)活動(dòng)過程。作為

-<

一個(gè)名詞時(shí).，是指領(lǐng)導(dǎo)者，一般以兩種形式出現(xiàn)：個(gè)人或組織。

2）公共組織的一般管理者。

3）公共組織中的被領(lǐng)導(dǎo)者。

領(lǐng)導(dǎo)的涵義特點(diǎn)：

1）領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指

揮與統(tǒng)御的行為過程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立

體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威基礎(chǔ)分類，

有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的層級分類，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層

領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行

政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。另外，作為名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)者擁有

影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量

2）領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)由領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境三個(gè)要

素構(gòu)成。領(lǐng)導(dǎo)者是在一定的組織體系中，處于組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)

和控制地位的個(gè)人和集體，在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，他們處于主導(dǎo)的地位。被領(lǐng)

導(dǎo)者就是按照領(lǐng)導(dǎo)者的決策和意圖，為實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)，從事具體實(shí)踐活

動(dòng)的個(gè)人和集團(tuán)，他們構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體，是實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的基本力

量。領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系，就是權(quán)威和服從的關(guān)系。環(huán)境是獨(dú)立于

領(lǐng)導(dǎo)者之外的客觀存在，是對領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)產(chǎn)生影響的各種外部因素的總和。

這三個(gè)要素缺一不可，它們相互結(jié)合，才能構(gòu)成有效的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。

3）領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程。領(lǐng)導(dǎo)的三個(gè)要素表現(xiàn)為兩對基本矛盾：一

是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的矛盾；二是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的客體的

矛盾。領(lǐng)導(dǎo)者的“投入”要通過被領(lǐng)導(dǎo)者的行為效果“產(chǎn)出”，領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)

主體作用于客觀環(huán)境的過程，表現(xiàn)為客觀環(huán)境由“自在之物”不斷地轉(zhuǎn)

化為“為我之物”的具體過程。

4）領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理。高層次的管理是宏觀管理，主要處理帶有方針性、

原則性的重大問題，獨(dú)立性較強(qiáng)，因此，把高層次的管理稱為領(lǐng)導(dǎo)。

5）權(quán)威性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系上，它既反映領(lǐng)導(dǎo)者

的權(quán)力和威望，也反映被領(lǐng)導(dǎo)者對這種權(quán)力和威望的認(rèn)可和服從

七、領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。

1）具備思想品德素質(zhì)，包括秉公執(zhí)法，廉潔奉公；

2）領(lǐng)導(dǎo)者能力素質(zhì)。知識(shí)的具體運(yùn)用。

3）文化知識(shí)素質(zhì)。

4）心理素質(zhì)。

5）身體素質(zhì)。

八、領(lǐng)導(dǎo)方式。

1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式。

2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式。

3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式。

4.無為而治的領(lǐng)導(dǎo)方式。

“燈下黑”

【原意】燈具下面的陰暗區(qū)域。古時(shí)人們的燈具多用碗、碟、盞等器皿，注

入動(dòng)、植物油，點(diǎn)燃燈芯，用于照明。照明時(shí)由于被燈具自身遮擋，在燈下

產(chǎn)生陰暗區(qū)域。該區(qū)域的特點(diǎn)是離光源很近。古代的蠟燭和后來的煤油燈，

由于下面有蠟燭座兒和油燈座，燈光是照不到那里的。所以就叫燈下黑。

【引申】1、人們對發(fā)生在身邊很近的事物和事件反而不能察覺。2、負(fù)

責(zé)打擊非法行為的機(jī)關(guān)內(nèi)部，本身易于存在非法行為，如緝毒機(jī)構(gòu)的人員參

與販毒；公安人員參與黑社會(huì)。3、現(xiàn)在也多用來指越是危險(xiǎn)的地方反而越

安全。

“有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論”

E（有效性）=F（L領(lǐng)導(dǎo)者，F(xiàn)被領(lǐng)導(dǎo)者，S環(huán)境）

有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論：主要是關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及其環(huán)境之間的相互影

響，該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)

該隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。

九、一般管理者。被任命的，有自己的合法權(quán)力，權(quán)力來自于領(lǐng)導(dǎo)的任命，

領(lǐng)導(dǎo)有可能是被任命，也有可能是由群眾自發(fā)的。

一般管理者的主要類型和職責(zé)：決策，執(zhí)行，，監(jiān)督，參謀人員等不同角色。

十、被管理者的層次。

1.被管理者的公共組織成員；

2.作為被管理者的社會(huì)公眾。

社會(huì)公眾從哪幾方面影響公共管理的過程。

1.社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的前提與基礎(chǔ)；

2.社會(huì)公眾的意見決定著公共管理的合法性程度；

3.社會(huì)公眾的思想，文化素質(zhì)影響著公眾組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)；

4.社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。

第三講公共組織的類型與作用

--政府

從國際法角度，政府是主權(quán)國家要件之一，指的是某一個(gè)國家或地區(qū)的合法代

表者，是主權(quán)國家的代理者。

國家包括：

1.人民

2.土地（資源）

3.政府

4.主權(quán)（政府）

從政治學(xué)角度，政府是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)階級意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。

從行政學(xué)意義上，政府是專門指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。

從社會(huì)學(xué)角度，政府作為一種社會(huì)組織，他與其他的社會(huì)組織相比，具有政治

性。

從公共管理角度，政府是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)是國家表達(dá)意

志，發(fā)布命令和處理事物的機(jī)關(guān)。

公共管理學(xué)概念的政府有廣和狹義之分，廣義是行駛國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)；狹

義的政府是指行政機(jī)關(guān)。

二.政府的類型。我國的具有中國特色的，人民民主專政的社會(huì)主義國家。

1.總統(tǒng)制。以總統(tǒng)為首腦的政治制度，在總統(tǒng)制國家中，總統(tǒng)擁有實(shí)權(quán)。

代表國家美國。

2.內(nèi)閣制。形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實(shí)際上是由政府總理負(fù)責(zé)的政治體制。

代表國家英國。

3.委員會(huì)制。也稱為合議制。不是由一個(gè)首腦行駛國家權(quán)力，而是由一個(gè)

委員會(huì)行使國家權(quán)力，典型國家瑞士。

三.非營利組織。

沃爾夫(wolf)研究的非營利組織有以下五個(gè)特點(diǎn)：

1.以服務(wù)大眾為宗旨；

2.不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；

3.有一個(gè)不致令任何人利己營私的管理制度；

4.本身具有合法的免稅地位；

5.具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。

管理學(xué)認(rèn)為非營利組織：是不以營利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的，非官為性

的公共組織。

四.非營利組織的類型。

1.宗教性組織。教會(huì)，協(xié)會(huì)等等

2.慈善性組織。紅十字會(huì)，孤兒院，老人院等等。

3.文化性組織。歌劇院，動(dòng)物園等等。

4.學(xué)術(shù)性組織。私立大學(xué)，吉林省社會(huì)科學(xué)院，《社會(huì)科學(xué)在線》等等。

5.政治性組織。政黨等等。

6.保護(hù)性組織。工會(huì)等等。

7.社會(huì)性組織。奉獻(xiàn)類組織，車友會(huì)，俱樂部等等。

8.（社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織）。婦聯(lián)，消協(xié)等等。

五.公共組織的作用。

1.公共組織是公共管理的主體；

2.公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)；

3.公共組織匯集和放大了管理人員的力量。

第四講公共管理職能概述

職能。指通過某種特定的組織，基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自

身特定結(jié)構(gòu)形式所發(fā)生功能作用的統(tǒng)稱。

二.公共管理的職能。公共管理的職能：是指在特定的環(huán)境下公共管理部門在社

會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)和所具有的功能作用的統(tǒng)一

體。

具體涵義（解釋）5種。

1.公共管理的職能實(shí)施者是整個(gè)公共管理系統(tǒng)。

2.公共管理職能具有權(quán)威性，國家是依據(jù)憲法法律規(guī)定行駛權(quán)力，政府是

行政使職能。

3.公共管理的對象是全部的社會(huì)公共事物。

4.公共管理職能是公共組織特定功能作用的一種反應(yīng)。各個(gè)組織負(fù)責(zé)內(nèi)部

的職能。

5.公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立的完善的體系。

三.公共管理職能存在的原因。

1.是社會(huì)分工發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。社會(huì)分工=＞階級=＞國家=＞政治職能

2.市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)要求公共管理行駛一定職能。

3.公共管理部門及其職能體系的存在與特定社會(huì)自治能力有關(guān)。

四.公共管理的程序性功能。

（-）是一個(gè)決策的過程。確立目標(biāo)=＞發(fā)現(xiàn)問題=＞制定方案=＞設(shè)立目標(biāo)

（二）是組織實(shí)施的過程。=＞實(shí)施完成目標(biāo)

（三）是其的領(lǐng)導(dǎo)功能。=＞將各個(gè)任務(wù)統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮功能。

（四）是控制功能。

五.任務(wù)性功能。

1.經(jīng)濟(jì)職能。宏觀調(diào)控。主要是指對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總量管理，包括

微觀經(jīng)濟(jì)管理。制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和制定重大國民經(jīng)濟(jì)政策，保

持社會(huì)總需求和

總供給的平衡；適當(dāng)調(diào)整區(qū)社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)

構(gòu)，保持國民經(jīng)濟(jì)

的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境；加強(qiáng)水力，

電力，交通，郵

電等對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，

促進(jìn)國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展。

2.政治職能。民主建設(shè)內(nèi)容：

1）堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度;

2）一定要相應(yīng)的加強(qiáng)法制建設(shè)；

3）增強(qiáng)民主協(xié)商，增強(qiáng)各民主黨派的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)監(jiān)督；

4）加強(qiáng)各種自治性組織建設(shè)。

3.文化職能。上在公共管理職能中涉及到科技，教育，文化，衛(wèi)生，體育，

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