中國(guó)地方政府投融資版

（財(cái)務(wù)知識(shí)）中國(guó)地方政府

20XX年XX月

多年的企業(yè)咨詢做問經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過實(shí)戰(zhàn)驗(yàn)證可以落地執(zhí)行的卓越管理方案，值得您下載擁有

第二章中國(guó)地方政府投融資

體制的改革和創(chuàng)新

第壹節(jié)北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

壹、關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新

（壹）1999年《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市計(jì)委關(guān)于深化本

市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的若干意見》，決定進(jìn)壹步深化北

京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，探索和建立更加適應(yīng)首都經(jīng)

濟(jì)建設(shè)需要的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，且提出了深化北京基礎(chǔ)

設(shè)施投融資體制改革的具體政策

1.投資主體多元化。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，將

其分為非運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目和運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目：非運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目包括城區(qū)

道路、城區(qū)河湖治理等；運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目包括供水、污水處理、

垃圾處理、公共交通、軌道交通、燃?xì)狻⒐岬取?/p>

非運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目仍主要以政府為投資主體。運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目要逐步

由以政府為單壹投資主體，轉(zhuǎn)向在政府政策引導(dǎo)下以基礎(chǔ)設(shè)

施投資X公司投資為主，企業(yè)、民間投資者和外商多元投資

主體共同參和投資的有序競(jìng)爭(zhēng)。

2.融資渠道多樣化。融資渠道要由政府撥款的單壹渠道，

向政

府撥款、政府控股參股、企業(yè)利用市場(chǎng)融資，以及民間投資

者和外商直接投資相結(jié)合的多樣化融資渠道轉(zhuǎn)變。非運(yùn)營(yíng)性

項(xiàng)目由政府直接投資。運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目由基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司負(fù)

責(zé)投融資，可采取包括國(guó)內(nèi)銀行貸款、發(fā)行債券、上市募集、

轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)業(yè)投資基金以及利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀

行和外國(guó)政府貸款等多種融資手段。同時(shí)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)

民間投資者和外商投資運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。

3.財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)壹化。為充分調(diào)動(dòng)區(qū)、縣政府投資基礎(chǔ)設(shè)

施建設(shè)的積極性，根據(jù)〃倆級(jí)政府、三級(jí)管理〃、財(cái)權(quán)和事權(quán)

相適應(yīng)的原則，將目前由市政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)建設(shè)資

金部分下放給區(qū)、縣政府，進(jìn)壹步明確市政府及區(qū)、縣政府

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資范圍和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)

■

4.政府管理規(guī)范化。強(qiáng)化對(duì)政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的

管理，加強(qiáng)監(jiān)督調(diào)控，各部門明確職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化、

程序化。由計(jì)劃部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期規(guī)劃和決策、資源總體平

衡、資金綜合平衡、投資政策、項(xiàng)目稽察等。城市基礎(chǔ)設(shè)施

各行業(yè)主管部門工作重點(diǎn)要逐步轉(zhuǎn)向行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)制

定和監(jiān)督執(zhí)行等方面。在項(xiàng)目選擇方面，由計(jì)劃部門牽頭組

織有關(guān)部門，根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃》和國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期

發(fā)展計(jì)劃，建立重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫(kù)，綜合平衡，研究提出

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，進(jìn)行資金平衡及技術(shù)方案、投資主體選擇等

前期策劃，按規(guī)定決策程序報(bào)批，且列入年度投資計(jì)劃。

5.運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)化。繼續(xù)按照政企分開的原則，將行業(yè)管

理職能和企業(yè)運(yùn)營(yíng)職能分開，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政

企分開、科學(xué)管理的現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理

企業(yè)化。

(1)對(duì)已成立的從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理的國(guó)有獨(dú)資X公

司，繼續(xù)深化改革，使其真正成為自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自

我發(fā)展和自我約束的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)X公司。

(2)改革現(xiàn)行生產(chǎn)和供應(yīng)壹體化的模式，按照專業(yè)化分工

和市場(chǎng)化、商品化的要求，逐步將水、氣、熱等行業(yè)中的生

產(chǎn)企業(yè)和供應(yīng)系統(tǒng)分開，組建各自獨(dú)立的法人企業(yè)。

(3)將水、氣、熱、公交、地鐵等行業(yè)中的設(shè)計(jì)施工企業(yè)、

器材零部件生產(chǎn)企業(yè)等，從運(yùn)營(yíng)主體中分離出來，實(shí)行社會(huì)

化運(yùn)營(yíng)。

(4)對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制，政府部門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)特許

權(quán)的授予，采取招投標(biāo)方式，擇優(yōu)選定特許運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

6.工程建設(shè)社會(huì)化。針對(duì)目前壹些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，

同壹運(yùn)營(yíng)實(shí)體或同壹行政事業(yè)單位在其直接管轄范圍內(nèi)包攬

設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理"壹條龍”作業(yè)的狀況，積極推行設(shè)計(jì)、

施工、監(jiān)理及設(shè)備材料采購(gòu)的公開招標(biāo)投標(biāo)制，實(shí)行工程建

設(shè)社會(huì)化。逐步形成建設(shè)部門制定施工定額的實(shí)物量，物價(jià)

部門制定相應(yīng)指導(dǎo)價(jià)格，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)概預(yù)算審查、合

同審定、招投標(biāo)工作的工程建設(shè)社會(huì)化監(jiān)控體系。

7.舉債融資責(zé)任制化。針對(duì)目前部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺

乏仍款約束機(jī)制和仍款保障機(jī)制的問題，實(shí)行舉債融資責(zé)任

制化。對(duì)外注重信譽(yù)，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化管理。對(duì)現(xiàn)有債務(wù)根據(jù)財(cái)權(quán)、

事權(quán)的調(diào)整，相應(yīng)制定仍款計(jì)劃；對(duì)新的舉債融資，實(shí)行責(zé)、

權(quán)、利的統(tǒng)壹,按照“誰用錢，誰仍債"的原則，落實(shí)仍款

責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)自借、自用、自仍。

8.價(jià)格市場(chǎng)化。逐步理順運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的特

殊性、社會(huì)各方面的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，制定基

礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的調(diào)整計(jì)劃，逐步弱化運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)

施及公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的福利性，不斷提高其商品化、

市場(chǎng)化的程度，使其適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的需要。

續(xù)深化改革，使其真正成為自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展

和自我約束的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)X公司。

(2)改革現(xiàn)行生產(chǎn)和供應(yīng)壹體化的模式，按照專業(yè)化分工

和市場(chǎng)化、商品化的要求，逐步將水、氣、熱等行業(yè)中的生

產(chǎn)企業(yè)和供應(yīng)系統(tǒng)分開，組建各自獨(dú)立的法人企業(yè)。

(3)將水、氣、熱、公交、地鐵等行業(yè)中的設(shè)計(jì)施工企業(yè)、

器材零部件生產(chǎn)企業(yè)等，從運(yùn)營(yíng)主體中分離出來，實(shí)行社會(huì)

化運(yùn)營(yíng)。

(4)對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制，政府部門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)特許

權(quán)的授予，采取招投標(biāo)方式，擇優(yōu)選定特許運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

6.工程建設(shè)社會(huì)化。針對(duì)目前壹些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，

同壹運(yùn)營(yíng)實(shí)體或同壹行政事業(yè)單位在其直接管轄范圍內(nèi)包攬

設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理"壹條龍''作業(yè)的狀況，積極推行設(shè)計(jì)、

施工、監(jiān)理及設(shè)備材料采購(gòu)的公開招標(biāo)投標(biāo)制，實(shí)行工程建

設(shè)社會(huì)化。逐步形成建設(shè)部門制定施工定額的實(shí)物量，物價(jià)

部門制定相應(yīng)指導(dǎo)價(jià)格，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)概預(yù)算審查、合

同審定、招投標(biāo)工作的工程建設(shè)社會(huì)化監(jiān)控體系。

7.舉債融資責(zé)任制化。針對(duì)目前部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺

乏仍款約束機(jī)制和仍款保障機(jī)制的問題，實(shí)行舉債融資責(zé)任

制化。對(duì)外注重信譽(yù)，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化管理。對(duì)現(xiàn)有債務(wù)根據(jù)財(cái)權(quán)、

事權(quán)的調(diào)整，相應(yīng)制定仍款計(jì)劃；對(duì)新的舉債融資，實(shí)行責(zé)、

權(quán)、利的統(tǒng)壹，按照“誰用錢，誰仍債"的原貝I」，落實(shí)仍款

責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)自借、自用、自仍。

8.價(jià)格市場(chǎng)化。逐步理順運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的特

殊性、社會(huì)各方面的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，制定基

礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的調(diào)整計(jì)劃，逐步弱化運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)

施及公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的福利性，不斷提高其商品化、

市場(chǎng)化的程度，使其適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的需要。

（二）2003年底，為適應(yīng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和北京舉辦

2008年奧運(yùn)會(huì)的需要，加快北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，

廣泛吸引社會(huì)資本投入城市建設(shè)，努力提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品

和服務(wù)，北京市發(fā)布了《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資

體制改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）

《意見》提出深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的總體思路

是：按照〃政府主導(dǎo)、社會(huì)參和、市場(chǎng)運(yùn)作〃的方針和“增

量改革、存量試點(diǎn)”的原則，通過開放本市城市基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，進(jìn)壹步整合城市基礎(chǔ)設(shè)施資源，轉(zhuǎn)變政府職

能，改進(jìn)管理方式，實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施特許運(yùn)營(yíng)制度，打破行業(yè)

壟斷，形成有效競(jìng)爭(zhēng)格局，逐步將政府資金從運(yùn)營(yíng)性城市基

礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中退出，集中投向非運(yùn)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，

引進(jìn)社會(huì)投資，盤活存量資產(chǎn)，加快首都城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

《意見》仍提出了關(guān)于深化北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

的實(shí)施政策。

1.打破壟斷，全面放開城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。對(duì)

于自來水、燃?xì)?、熱力、污水和垃圾處理、收費(fèi)公路等運(yùn)營(yíng)

性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，新建設(shè)的將逐步減少政府投資，采取BO

T等方式面向社會(huì)投資者招標(biāo)；對(duì)存量資產(chǎn)，除國(guó)家有規(guī)定

的以外，將采取TOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式面向

社會(huì)投資者招標(biāo)。對(duì)于有運(yùn)營(yíng)收入但不足以收回成本的軌道

交通等新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，將通過政府資金的引導(dǎo)，采取P

PP模式吸引社會(huì)投資者合作建設(shè)。對(duì)于政府行政辦公設(shè)施、

城市道路、公共綠地等非運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，將以政府投

資為主，通過代建制方式進(jìn)行建設(shè)；對(duì)于其中有條件的項(xiàng)目，

將按照BOT方式吸引社會(huì)資金進(jìn)行建設(shè)，政府通過補(bǔ)償機(jī)

制和回購(gòu)方式，回報(bào)投資者。

2.整合城市基礎(chǔ)設(shè)施資源，轉(zhuǎn)換企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。通過行業(yè)

資源整合，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

和發(fā)展籌集資金。搭建城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，對(duì)運(yùn)營(yíng)

性城市基礎(chǔ)設(shè)施中由政府投資形成的運(yùn)營(yíng)權(quán)、股權(quán)，按有關(guān)

規(guī)定進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施多元化投資運(yùn)營(yíng)。

整合、盤活存量資產(chǎn)所回收資金納入國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算，按

照北京市統(tǒng)壹規(guī)劃，用于非運(yùn)營(yíng)性和有運(yùn)營(yíng)收入但不足以回

收成本的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。實(shí)施企業(yè)股份制

改造，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。實(shí)行主

輔業(yè)分離，逐步將城市基礎(chǔ)設(shè)施的工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和

設(shè)備生產(chǎn)、供應(yīng)等輔業(yè)從國(guó)有企業(yè)中剝離出來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化

運(yùn)營(yíng)。

3.強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能。堅(jiān)持"公

開、公正、公平"原則，對(duì)參和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)有資

本、民間資本和外國(guó)資本壹視同仁。依法對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、

價(jià)格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件等進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)政府由直

接管理運(yùn)營(yíng)者向市場(chǎng)監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。自2004年起，對(duì)符

合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、城市總體規(guī)劃和環(huán)保要求的非政府投資項(xiàng)

目立項(xiàng)和可行性研究報(bào)告的審批逐步實(shí)行備案制。調(diào)控土地

使用。改革和完善基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)體系。依法競(jìng)價(jià)出讓公交線

路專營(yíng)權(quán)以及道路、廣場(chǎng)、綠地、橋梁、停車場(chǎng)等公共設(shè)施

的廣告權(quán)、冠名權(quán)和收費(fèi)權(quán)，所得收入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)。

二、關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的有關(guān)措施

《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市計(jì)委關(guān)于深化本市基礎(chǔ)設(shè)施投融資

體制改革的若干意見》中，也提出了深化北京市基礎(chǔ)設(shè)施投

融資體制改革的具體措施。

1.非運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資體制改革。為保證非運(yùn)

營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，要進(jìn)壹步明確劃分市政府及區(qū)、

縣政府在非運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)。

(1)市政府主要負(fù)責(zé)以下全市性非運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的

投資建設(shè)：城區(qū)四環(huán)路以內(nèi)快速路、主干路道路工程及配套

雨水管線；市級(jí)管理的城市河湖。其資金來源主要為市財(cái)政

預(yù)算內(nèi)撥款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分。

(2)城近郊各區(qū)、縣政府主要負(fù)責(zé)以下非運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施

項(xiàng)目的投資建設(shè)：城市快速路、主干路以外的城區(qū)道路；區(qū)、

縣級(jí)管理的城市河湖；所有涉及城區(qū)道路建設(shè)、河湖治理項(xiàng)

目的拆遷安置等。其資金來源主要是本區(qū)、縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥

款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分、市政府返仍50%綜合地價(jià)款

及市政公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)區(qū)、縣政府分成部分。今后，除國(guó)家

及市政府重點(diǎn)項(xiàng)目用地外，城近郊區(qū)土地開發(fā)，以各區(qū)、縣

政府為主，按統(tǒng)壹規(guī)劃進(jìn)行。

(3)遠(yuǎn)郊各區(qū)、縣政府主要負(fù)責(zé)本區(qū)、縣范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)

施建設(shè)(公路建設(shè)工程除外X其資金來源主要是本區(qū)、縣財(cái)

政預(yù)算內(nèi)撥款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分、征收的全部地價(jià)款

及市政公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)等。

因各區(qū)、縣基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀條件和財(cái)政收入水平差別較大，按

上述原則劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)后，區(qū)、縣政府確實(shí)難以承擔(dān)的非

運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在具體安排計(jì)劃時(shí)，可做適當(dāng)調(diào)整。

2.加快運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資改革，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投

資X公司。為實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資主體多元

化和融資渠道多樣化，擬設(shè)立倆家基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司，主

要負(fù)責(zé)除公路、電力以外的運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資和建

設(shè)。

(1)基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司為市政府出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資X

公司，以在本市行政區(qū)劃內(nèi)，從事運(yùn)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

投融資為主業(yè)。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司的主要業(yè)務(wù)范圍：負(fù)責(zé)本市城近

郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中給水、污水處理及排放、垃圾處理、軌道交

通、燃?xì)?、供熱、公交等運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)投資，以及政府

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的運(yùn)作；在確保完成年度計(jì)劃安排項(xiàng)目的

前提下，可兼做其他盈利項(xiàng)目。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司的權(quán)利：根據(jù)市政府授權(quán)，運(yùn)營(yíng)

管理所持國(guó)有資產(chǎn)；運(yùn)營(yíng)運(yùn)作市政府投入的資金；對(duì)所投資

項(xiàng)目行使重大決策、資產(chǎn)收益和選擇運(yùn)營(yíng)者等出資主體的權(quán)

利。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司的主要職責(zé)：按照市計(jì)劃部門編

制的年度投資計(jì)劃，通過各種融資渠道籌措X公司應(yīng)負(fù)責(zé)的

建設(shè)資金，且對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目承擔(dān)建設(shè)實(shí)施和借貸資金、

仍本付息的責(zé)任；采取參股、控股、注入資本的方式對(duì)運(yùn)營(yíng)

性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投資，且在政府政策引導(dǎo)下積極促進(jìn)企

業(yè)、民間投資者和外商投資；通過資金市場(chǎng)為建設(shè)項(xiàng)目融資

和提供擔(dān)保；通過資本運(yùn)作，對(duì)市政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)

股權(quán)進(jìn)行調(diào)整和重組，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保

值增值；在根據(jù)市政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)和接受市政府投資

的同時(shí)，承擔(dān)歷年來市政府在相應(yīng)行業(yè)項(xiàng)目投資中的債務(wù)。

(5)市政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司的投入：綜合地價(jià)款市

政府分成部分，城市基礎(chǔ)設(shè)施“四源"建設(shè)費(fèi)、市政公用設(shè)

施建設(shè)費(fèi)市政府留用部分，污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)、燃煤

污染費(fèi)等收費(fèi)中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金；根據(jù)融資任務(wù)和

項(xiàng)目情況需要，市政府向基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司增劃的基礎(chǔ)設(shè)

施國(guó)有股權(quán)；基礎(chǔ)設(shè)施在建項(xiàng)目中尚未驗(yàn)收、移交的市政府

投資部分。

(6)倆家基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司，擬通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式選定

X公司組建。參和投標(biāo)的X公司的基本條件為：凈資產(chǎn)在1

0億元之上；資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下；近3年內(nèi)連續(xù)盈利,

運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)較好；有較好的資信和融資能力。

3.公路和電力建設(shè)項(xiàng)目的投融資體制改革。

(I)以養(yǎng)路費(fèi)為基礎(chǔ)資金來源，組成壹個(gè)公路投資X公司,

負(fù)責(zé)四環(huán)路以外(含四環(huán)路)的公路及城市主干道建設(shè)。目

前，先以現(xiàn)有市高速公路投資X公司和市公聯(lián)公路聯(lián)絡(luò)線有

限責(zé)任X公司為主體開展工作。

(2)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革待國(guó)家有關(guān)政策

出臺(tái)后，進(jìn)壹步研究。

4.強(qiáng)化政府投資管理。

(1)制訂和實(shí)施《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》。

(2)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批程序，確保前期工作

質(zhì)量。項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件，必須

達(dá)到國(guó)家規(guī)定的工作標(biāo)準(zhǔn)。要建立相應(yīng)的儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)外

引資項(xiàng)目的前期工作可請(qǐng)國(guó)外中介機(jī)構(gòu)參和。真正做到〃在

建壹批、預(yù)備壹批、規(guī)劃壹批"，杜絕政府投資建設(shè)項(xiàng)目中邊

勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的"三邊"現(xiàn)象。

(3)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制度，嚴(yán)格按照

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)展招標(biāo)代理

機(jī)構(gòu)，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人確定、勘察設(shè)計(jì)、施

工、監(jiān)理、設(shè)備和材料采購(gòu)等環(huán)節(jié)招標(biāo)工作實(shí)行全方位服務(wù)。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不隸屬于任何行政部門，在招標(biāo)人委托的范圍

內(nèi)辦理相關(guān)事宜，不再報(bào)政府行政主管部門批準(zhǔn)。

(4)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中積極推行合同管理制。政府投

資建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)和工程監(jiān)理都要依法訂立合

同，各類合同要有明確的質(zhì)量要求、履約擔(dān)保和違約處罰條

款。違約方要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，切實(shí)改變以往部分政府

投資建設(shè)項(xiàng)目中合同關(guān)系不明確、合同條款不完善、合同約

束力不強(qiáng)的現(xiàn)象。

(5)依照市政府各部門職能分工，加強(qiáng)計(jì)劃、財(cái)政部門對(duì)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤監(jiān)督管理。禁止在設(shè)計(jì)、施工

過程中，隨意增加設(shè)計(jì)內(nèi)容和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行估算控制

概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算的過程控制，防止發(fā)生

投資嚴(yán)重超概算現(xiàn)象。

(6)制訂和認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于建立向政府投資重大建設(shè)項(xiàng)目

派出稽察特派員制度的實(shí)施方案》，全面加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

建設(shè)的監(jiān)督。

三、建立運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)補(bǔ)償制度

2000年10月20日，北京市政府批轉(zhuǎn)北京市計(jì)委《關(guān)

于對(duì)運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資實(shí)行回報(bào)補(bǔ)償?shù)囊庖姟?。?nèi)容包

括：

1.采取招標(biāo)等方式選擇運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資者。

2.實(shí)行運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資主體多元化。在北京

市進(jìn)行的軌道交通、收費(fèi)公路、自來水、燃?xì)狻崃σ约拔?/p>

水處理、垃圾處理等運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)、

集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商企業(yè)均能夠參加投標(biāo)。

3.采取多種方式保證投資者的投資收益。壹是建立補(bǔ)償資

金，對(duì)中標(biāo)價(jià)格和政府定價(jià)之間的差額進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償。二是

對(duì)某些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如補(bǔ)償金難以實(shí)現(xiàn)對(duì)差價(jià)的補(bǔ)償,

可考慮在符合城市總體規(guī)劃和土地供應(yīng)總量的前提下，提供

投資者壹定數(shù)量的開發(fā)用地補(bǔ)償。三是經(jīng)行業(yè)主管部門審查

且報(bào)市政府批準(zhǔn)，給予投資者在其建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目中壹定期

限內(nèi)的廣告等方面的特許運(yùn)營(yíng)權(quán)；同時(shí)，鼓勵(lì)投資者結(jié)合所

建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，開發(fā)旅游、娛樂等文化體育項(xiàng)目。四

是對(duì)于投資規(guī)模很大且在短期內(nèi)難以回收資金的項(xiàng)目，政府

可投入壹定數(shù)量的股本金，參和投資和運(yùn)營(yíng)。

四、建立城市基礎(chǔ)設(shè)施特許運(yùn)營(yíng)制度

為了推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)程，擴(kuò)大融資渠道,

加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)

投資者、特許運(yùn)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，北京市出臺(tái)了《北

京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許運(yùn)營(yíng)辦法》，且于2003年10月1

日起施行。該辦法規(guī)定實(shí)行特許運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、

供氣、供熱、排水、污水、固體廢物處理、收費(fèi)公路、地鐵、

城市鐵路和其他城市公共交通，以及其他城市公共基礎(chǔ)設(shè)施

等十壹大類。特許運(yùn)營(yíng)可采取以下四種方式：

(1)在壹定期限內(nèi)，將項(xiàng)目授予特許運(yùn)營(yíng)者投資建設(shè)、運(yùn)

營(yíng)，期限屆滿無償移交；(2)在壹定期限內(nèi)，將城市基礎(chǔ)設(shè)

施移交特許運(yùn)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)，期限屆滿無償移交；(3)在壹定期

限內(nèi)，將公共服務(wù)委托特許運(yùn)營(yíng)者提供；(4)根據(jù)實(shí)際需要、

政府同意的其他方式，中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的企業(yè)和其他

組織均可依照特許運(yùn)營(yíng)辦法平等參和競(jìng)爭(zhēng)，獲得北京市城市

基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)。特許運(yùn)營(yíng)者能夠四種方式取得回報(bào)(1)

對(duì)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)收費(fèi)；(2)享有和城

市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的其他開發(fā)運(yùn)營(yíng)權(quán)益；(3)享有政府給予的

相應(yīng)補(bǔ)貼；(4)市人民政府同意的其他方式。特許運(yùn)營(yíng)者應(yīng)

當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)的方式確定，應(yīng)當(dāng)對(duì)特許協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行明

確規(guī)定。

第二節(jié)上海市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

壹、基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新

(壹)上海市城建基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的回顧

上海投融資體制改革經(jīng)歷了壹個(gè)循序漸進(jìn)、不斷深化的過程。

20世紀(jì)80年代中期到20世紀(jì)90年代初,上海城市建

設(shè)處于起步階段。以建立舉債機(jī)制為重點(diǎn)，擴(kuò)大政府投資規(guī)

模。由于承擔(dān)了國(guó)家財(cái)政稅收的繁重任務(wù)，政府城市建設(shè)資

金嚴(yán)重不足，每年用于城市建設(shè)的財(cái)政資金只有19億元人

民幣。因此，上海為了解決建設(shè)資金問題，成立了上海城市

建設(shè)投資開發(fā)總X公司、上海久事X公司等政府性投資X公

司。作為融資主體，由市政府授權(quán)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維

護(hù)資金進(jìn)行籌措、使用和管理，使城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府直接

投資轉(zhuǎn)向通過政府性投資X公司間接投資。通過組建投資X

公司，適度

集中使用各部門預(yù)算內(nèi)、外各類政府資金，形成集自借、自

用、自仍于壹體的負(fù)債運(yùn)營(yíng)、自我平衡的運(yùn)作體系，擴(kuò)大了

政府資金的規(guī)模效應(yīng)。以投資X公司為融資主體，向世界銀

行、亞洲開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款進(jìn)行建設(shè)，當(dāng)時(shí)共計(jì)融資

32億美元。如南浦大橋、楊浦大橋就是亞洲開發(fā)銀行的貸

款項(xiàng)目。投資X公司的創(chuàng)立對(duì)提高建設(shè)資金的運(yùn)營(yíng)管理能力，

擴(kuò)大融資渠道，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力和強(qiáng)化投資責(zé)任，都起

到了十分積極的作用。同時(shí)，各區(qū)、縣也相繼成立了區(qū)屬城

市建設(shè)投資開發(fā)X公司，成為區(qū)、縣政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

的投融資主體，形成了"倆級(jí)政府、倆級(jí)管理、分層決策、

分層投

資”的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資體制。

當(dāng)然，負(fù)債建設(shè)加快了建設(shè)速度，同時(shí)也暴露了體制上的缺

陷。

壹是沒有建立項(xiàng)目法人制投資預(yù)算失控。"投資X公司出錢,

建設(shè)單位用錢〃，項(xiàng)目資金的籌措和使用是倆個(gè)獨(dú)立的體系，

投資X公司扮演了出納角色，資金使用缺乏內(nèi)在約束機(jī)制，

投資經(jīng)常超預(yù)算。二是沒有建立仍貸機(jī)制，負(fù)債能力有限。

這表明了負(fù)債建設(shè)模式的局限性。

20世紀(jì)90年代中期，以土地批租為重點(diǎn)，大規(guī)模挖掘資

源性資金。土地資源是政府的壹筆巨大財(cái)富，但過去長(zhǎng)期沉

淀。上海通過土地批租共籌措資金1000多億元人民幣，

加快了舊區(qū)改造。如果沒有土地批租收益，僅靠政府財(cái)力，

要完成舊區(qū)改造任務(wù)估計(jì)需要100年時(shí)間。然而，土地批

租融資也有局限性：壹是土地資源的有限性，決定了土地批

租融資的階段性；二是土地批租對(duì)象以外商為主，受國(guó)際經(jīng)

濟(jì)形勢(shì)的制約，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，土地收入大量減少。

20世紀(jì)90年代后期，以資產(chǎn)運(yùn)作為重點(diǎn)，擴(kuò)大社會(huì)融資。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，土地批租大量減少，但

國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，居民儲(chǔ)蓄存款不斷增長(zhǎng)，社會(huì)

富余資金增長(zhǎng)。面對(duì)這種情況，上海將有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)

目推向市場(chǎng)，實(shí)行社會(huì)融資。

如已建成的項(xiàng)目以X公司方式上市，籌資超過100億元人

民幣；高速公路等能夠收費(fèi)的項(xiàng)目，實(shí)行社會(huì)化招商，吸引

社會(huì)資金I00多億元人民幣；為了降低投資風(fēng)險(xiǎn)，吸引企

參和建設(shè)，市政府在土地出讓、拆遷、稅收、貸款貼息等方

面實(shí)行了政策優(yōu)惠。

（二）上海市投融資體制創(chuàng)新的基本內(nèi)容

上海在城建管理體制、運(yùn)營(yíng)模式等方面也進(jìn)行了全方位的改

革。

壹是改變政府資金投入方式。所有的建設(shè)項(xiàng)目，都以項(xiàng)目X

公司的方式實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，改變了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)

政直接投資的模式。同時(shí)，在建設(shè)過程中，嚴(yán)格推行招投標(biāo)

制度。二是改變建設(shè)、運(yùn)營(yíng)壹體的傳統(tǒng)模式。對(duì)軌道交通實(shí)

行了投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管"四分開"，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入各

個(gè)環(huán)節(jié)。這壹舉措極大地加快了軌道交通的建設(shè)步伐。三是

改革壟斷行業(yè)。上海打破了自來水、煤氣等自然壟斷行業(yè)的

壟斷。如自來水X公司按地域壹分為四，組建了四家X公司,

同時(shí)將企業(yè)內(nèi)部的制水、管網(wǎng)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)分開，引入

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而降低了成本、提高了效益，大幅度減少了政

府財(cái)政補(bǔ)貼，節(jié)余的資金被轉(zhuǎn)用到綠化建設(shè)方面。四是實(shí)行

社會(huì)投資者招商。

通過十多年來的投融資體制改革，上海實(shí)現(xiàn)了投資主體由單

壹到多元、資金渠道由封閉到開放、投資管理由直接到間接

的轉(zhuǎn)變，初步形成了"政府引導(dǎo)、社會(huì)參和、市場(chǎng)運(yùn)作〃的

投資格局。這是壹個(gè)觀念轉(zhuǎn)變的過程、不斷創(chuàng)新的過程，也

是政府管理模式按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求重構(gòu)的過程。這壹改革，對(duì)

上海的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為上海持續(xù)快速發(fā)展的巨

大動(dòng)力。

（三）上海改革城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的主要做法

1998年以來，上海城市建設(shè)轉(zhuǎn)向建設(shè)和管理且重的新階

段。在建設(shè)資金上，面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：壹是上海舊區(qū)

改造和城市建設(shè)的任務(wù)仍然很重，新壹輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模

更大、強(qiáng)度更高；二是原來的籌資主渠道如土地批租、吸引

外資等方式，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要；

三是資金市場(chǎng)化配置程度提高以后，政府可調(diào)控的資金越來

越有限。面對(duì)新情況、新任務(wù)，上海進(jìn)壹步深化了建設(shè)投融

資體制改革。

1.加快實(shí)現(xiàn)政企分開，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。從1998年

開始，上海對(duì)政府投資領(lǐng)域逐步進(jìn)行分類界定，明確了政府

投資主要集中在非競(jìng)爭(zhēng)性的公益類項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，退

出壹般競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域；對(duì)有收費(fèi)機(jī)制、收益穩(wěn)定的城市基

礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，完全交給社會(huì)投資者投資；對(duì)壹些有收費(fèi)機(jī)制

但效益難以做到投資收益平衡的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府通過適

當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼等政策鼓勵(lì)社會(huì)資金規(guī)范、有序地投入。把政府的

主要職責(zé)定位在做好"統(tǒng)壹規(guī)劃、培育主體、制定政策、依

法監(jiān)管〃四個(gè)方面的工作：

壹是高起點(diǎn)、高質(zhì)量地做好規(guī)劃，借鑒國(guó)外好的理念，整體

上為發(fā)揮投資效益創(chuàng)造必要的前提條件。在上海城市軌道交

通網(wǎng)絡(luò)、黃浦江倆岸資源的綜合開發(fā)利用等專業(yè)規(guī)劃中，已

經(jīng)采用國(guó)際招標(biāo)和國(guó)際咨詢的方式，提高規(guī)劃水平。

二是推行項(xiàng)目法人制度和面向社會(huì)招商，促進(jìn)投資主體多元

化，改變過去由政府作為單壹投資主體的做法。千方百計(jì)吸

引社會(huì)資金直接進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，初步形成以社會(huì)資

金為主、政府和社會(huì)共同投資的投融資機(jī)制。

三是通過政策配套、服務(wù)配套，按照"公開、公平、公正"

的原則，營(yíng)造市場(chǎng)化運(yùn)作的外部環(huán)境。從財(cái)稅政策、土地政

策等方面給予支持，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資者的協(xié)調(diào)服務(wù)，增

強(qiáng)政策的透明度和穩(wěn)定性。

四是通過完善法規(guī)、健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保障基礎(chǔ)設(shè)施投融資長(zhǎng)

效發(fā)展機(jī)制。在資產(chǎn)保全、服務(wù)規(guī)范、價(jià)格收費(fèi)、信息披露

等方面，既要維護(hù)投資者的權(quán)益，又要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)投資者的

責(zé)任約束。按照上述定位，努力貫徹〃重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)國(guó)

際化、投資項(xiàng)目招商運(yùn)作市場(chǎng)化、項(xiàng)目X公司投資主體多元

化”的總體要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府從“辦建設(shè)”

轉(zhuǎn)向"管建設(shè)〃。

2.充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，采取多樣化的投融資模式。

壹是體制創(chuàng)新。在城市軌道交通建設(shè)上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行

投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管"四分開〃，明確了投資主體，分別

組建相互獨(dú)立的軌道交通投資X公司、建設(shè)X公司、運(yùn)營(yíng)X

公司，由投資主體通過招標(biāo)分別委托建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，降低建設(shè)

造價(jià)，提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，加快軌道交通建設(shè)的速度。

二是政策推進(jìn)。在高速公路網(wǎng)和越江工程建設(shè)上，通過營(yíng)造

政策環(huán)境，全面推行社會(huì)招商。三條高速公路和倆條越江工

程項(xiàng)目共吸引社會(huì)資金10。億元人民幣，投資主體中既有

中央的也有地方的，既有國(guó)有的也有民營(yíng)的，既有上海的也

有外地的，較充分地體現(xiàn)了投資的"社會(huì)化、多元化”。

三是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。在磁懸浮軌道交通建設(shè)上，打破了行業(yè)界限,

引導(dǎo)大企業(yè)集團(tuán)參和投資，組成了由具備壹定實(shí)力的能源、

冶金、汽車、設(shè)備制造等大企業(yè)集團(tuán)共同出資的項(xiàng)目X公司。

四是資本運(yùn)作。在水、電、氣等公用設(shè)施建設(shè)上，充分發(fā)揮

申能股份、原水股份等上市X公司的作用，通過配股、國(guó)有

股減持和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等資本市場(chǎng)運(yùn)作途徑，拓寬了向社會(huì)融資

的渠道。

二、上海市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式的創(chuàng)新

（壹）創(chuàng)新投融資主體、組建城市建設(shè)投資開發(fā)總X公司

上海市在1988年成立了城市建設(shè)基金會(huì)，將城建的財(cái)政

性資金從財(cái)政局劃給基金會(huì),實(shí)現(xiàn)了城建財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)壹。

但因基金會(huì)不是法人，不能以法人身份融資，于是在199

2年7月，又組建了城市建設(shè)投資開發(fā)總X公司（以下簡(jiǎn)稱

“城投X公司"工這也是全國(guó)第壹家城市建設(shè)投資開發(fā)X公

司。城投X公司的誕生，標(biāo)志著上海城市建設(shè)投融資開始由

計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變。城市建設(shè)不再是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，

而是在政府不斷增加投入的基礎(chǔ)上，由政府領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)X

公司，以企業(yè)舉債的形式，通過向金融機(jī)構(gòu)融資和吸引社會(huì)

資金等多

種辦法，全方位籌措城市建設(shè)資金。從1992年至200

2年，城投X公司通過多種渠道籌措的城建資金達(dá)1200

多億元，先后為42項(xiàng)重大工程解決了資金難題，幾乎上海

每項(xiàng)標(biāo)志性工程身上都留下城投X公司的影子。

（二）投資主體進(jìn)壹步多元化

自從200。年上海開始大規(guī)模地推出公共基礎(chǔ)設(shè)施投資者

招商以來，各類投資者踴躍參和，展開公平競(jìng)爭(zhēng)。壹些商業(yè)

投資人，如金融投資機(jī)構(gòu)、工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、

社會(huì)基金組織，甚至個(gè)人，特別是那些具有較大資金集聚量

的大型企業(yè)集團(tuán)，急于尋找新的投資方向，直接參和城市基

礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。2001~2002年，上海已有壹些民

營(yíng)企業(yè)通過公開招投標(biāo)，直接參和了高速公路的投資建設(shè)，

且獲得了壹定年數(shù)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)；另有壹些個(gè)人也通

過入股，直接參和了越江隧道的建設(shè)。從招商結(jié)果見，投資

者涉及不同的所有制、不同的行業(yè)。投資者大致包括以下幾

個(gè)方面：（1）民營(yíng)資本。民營(yíng)資本已逐漸成為上海公共基礎(chǔ)

設(shè)施投融資項(xiàng)目的最主要投資者，上海高速公路七成之上是

民營(yíng)資本參和投資開發(fā)。

（2）施工單位。如依靠自身的資本實(shí)力和銀行的長(zhǎng)期融資

支持，上海城建集團(tuán)以投資者的身份參和了嘉瀏高速公路等

的投資，上海建工集團(tuán)參和了同三國(guó)道等項(xiàng)目的投資。（3）

大型國(guó)有投資X公司。上海的國(guó)有投資X公司利用自身的綜

合優(yōu)勢(shì)，以壹般投資者的身份，積極參和上海公共基礎(chǔ)設(shè)施

投資者招商項(xiàng)目的投標(biāo)。（4）上市X公司。如上海隧道股份

有限X公司投資上海大連路隧道工程項(xiàng)目。（5）信托投資X

公司等金融機(jī)構(gòu)。上海愛建信托投資有限責(zé)任X公司成功地

競(jìng)標(biāo)投資了上海外環(huán)線黃浦江越江隧道和復(fù)興路越江隧道。

（6）原材料供應(yīng)商。高速公路、軌道交通等城市公共基礎(chǔ)

設(shè)施需要大量的鋼材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原

材料供應(yīng)商加入到投資者隊(duì)伍，以便于獲得工程項(xiàng)目的原材

料供應(yīng)合同。

（三）多元化的融資方式

1.政府出資。包括市財(cái)政撥款、土地出讓收入、各類城建

政策性收費(fèi)。

2.向國(guó)際資本市場(chǎng)融資，利用外資。1989年，上海成

功地利用國(guó)際資本建設(shè)地鐵壹號(hào)線。之后，利用外資步伐大

大加快，如通過世界銀行和亞洲開發(fā)銀行融資，解決了楊浦

大橋、河流污水治理工程、內(nèi)環(huán)線高架等重大工程的建設(shè)用

款。

3.發(fā)行城市建設(shè)債券。如充分利用中央給上海的浦東開發(fā)

的政策，發(fā)行浦東建設(shè)債券，以及發(fā)行市政建設(shè)債券、煤氣

建設(shè)債券等，為加快浦東、浦西重大市政聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，提

高城市居民煤氣化普及率，以及高架道路建設(shè)，發(fā)揮了重要

作用。

4.市政設(shè)施部門專營(yíng)權(quán)有期限出讓。通過"三橋壹隧"，延

安路高架（東、西段），滬嘉、滬寧高速公路部分專營(yíng)權(quán)出讓

等途徑，籌措了大量城建資金。

5.組建上市股份X公司。如組建凌橋股份有限X公司、原

水股份有限X公司，籌措自來水的建設(shè)資金等。

6.吸引大企業(yè)投資市政設(shè)施建設(shè)。如上海實(shí)業(yè)等六大投資

（金融）集團(tuán)X公司，開始承擔(dān)部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

7.融通社會(huì)基金。如借用市社會(huì)保障基金。

8.向國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)短期貸款。平均每月向工商、建設(shè)、交

通等銀行短期融資達(dá)10億元之上。

9.基礎(chǔ)設(shè)施信托。2002年7月18日，中國(guó)人民銀行

發(fā)布的《信托投資X公司資金信托管理暫行辦法》開始正式

施行，當(dāng)天上海愛建信托投資有限責(zé)任X公司推出了"上海

外環(huán)線隧道項(xiàng)目資金信托計(jì)劃”，面向個(gè)人和企事業(yè)單位募集

總量5.5億元的資金，投向上海外環(huán)隧道項(xiàng)目建設(shè)。到7

月23日，全部募集工作順利完成。其中機(jī)構(gòu)投資者認(rèn)購(gòu)9

000萬元，其余為個(gè)人投資者認(rèn)購(gòu)。等項(xiàng)目建成后，每年

的運(yùn)營(yíng)收入扣除成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用等，加上政府補(bǔ)貼合計(jì)利潤(rùn)

分

配給投資者，估計(jì)收益率在5%左右。爰建信托投資有限責(zé)

任X公司此舉不僅是信托X公司業(yè)務(wù)的新拓展，也是上海城

市基礎(chǔ)建設(shè)投融資的又壹次創(chuàng)新。

（四）上海銀行界基礎(chǔ)設(shè)施貸款的創(chuàng)新

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，上海的銀行對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施

項(xiàng)目的貸款突破了傳統(tǒng)的工商信貸的操作慣例，基本上采用

了國(guó)際上"有限追索項(xiàng)目融資"方式。

1.貸款期限延長(zhǎng)。以前銀行中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款，期限大部分

在3~5年，上?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)15~2

。年，基本滿足了項(xiàng)目X公司自身現(xiàn)金流量的匹配需要。

2.貸款金額增大。上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單個(gè)項(xiàng)目的銀行

貸款金額較大，大部分在1。億~20億元人民幣。

3.擔(dān)保方式創(chuàng)新。壹般采用項(xiàng)目X公司自身資產(chǎn)和現(xiàn)金流

量作抵押，各投資方以其出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任的方式。

三、上海各行業(yè)投融資體制的改革創(chuàng)新

（壹）上海高速公路投資體制：首創(chuàng)社會(huì)投資者招商模式

上海針對(duì)高速公路的現(xiàn)金流量穩(wěn)定和投資回收期適中的特

點(diǎn)，首創(chuàng)了投資者招商的模式，即按照BOT項(xiàng)目融資的操

作慣例，向全社會(huì)進(jìn)行投資者招商。從2000年初，推出

第壹條高速公路項(xiàng)目-----嘉瀏公路項(xiàng)目投資者招商以來，

到2002年9月為止「十五”期間擬建高速公路項(xiàng)目的投

資招商工作已經(jīng)基本完成。上海高速公路投資者招商模式如

下：政府就某壹高速公路項(xiàng)目按照"建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、轉(zhuǎn)讓”，即

BOT模式進(jìn)行社會(huì)投資者招標(biāo)；政府授予投資者（項(xiàng)目

X公司）高速公路收費(fèi)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)（期限壹般為25年）以

及其他支持措施；投資者中標(biāo)以后，負(fù)責(zé)出資組建項(xiàng)目X公

司，項(xiàng)目X公司的資本金壹股在30%左右，其他資金由投

資者和項(xiàng)目X公司自行向銀行貸款；投資者（項(xiàng)目X公司）

負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，主要靠收費(fèi)來償仍銀行長(zhǎng)期貸款和

收回投資；特許運(yùn)營(yíng)權(quán)結(jié)束以后，高速公路無償轉(zhuǎn)讓給政府,

投資者自行承擔(dān)項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)。

政府采取了以下便利投資者的措施：（1）合理切割項(xiàng)目，減

小規(guī)模，分段招商，便于社會(huì)投資者有能力參和。（2）財(cái)稅

政策上給予優(yōu)惠，用地政策上給以支持。（3）建立統(tǒng)壹收費(fèi)

結(jié)算體系，降低運(yùn)營(yíng)成本。（4）工程管理實(shí)行"代建制"，

保證工程質(zhì)量。在國(guó)內(nèi)首次引入了和國(guó)際接軌的新型項(xiàng)目管

理體制------代建制，由政府認(rèn)可的各類專業(yè)化、社會(huì)化的

工程項(xiàng)目管理X公司代為組織各項(xiàng)工程的建設(shè)。

（二）上海軌道交通投融資體制：首創(chuàng)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、

監(jiān)管"四分開”模式

根據(jù)新壹輪城市規(guī)劃，上海要加大軌道交通建設(shè)的速度，規(guī)

劃總長(zhǎng)度約為570公里，每年約需投入資金100億元，

而完成總體規(guī)劃則需要投入資金3000多億元。如此巨大

的投入，如果采取政府壹方投入建設(shè)的辦法，顯然是壹個(gè)巨

大的財(cái)力負(fù)擔(dān)。為了保證軌道交通項(xiàng)目的順利建設(shè)，上海對(duì)

軌道交通建設(shè)體制實(shí)施重大改革，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、

監(jiān)管"四分開〃，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低建設(shè)成本，加強(qiáng)綜

合開發(fā)，提高投資效益，加快上海軌道交通的建設(shè)。

1.在投資體制方面組建專業(yè)投資X公司負(fù)責(zé)投融資。20

00年4月，由上海久事X公司和上海城投X公司聯(lián)合組建

軌道交通投資X公司------上海申通X公司，且按照現(xiàn)代企

業(yè)制度的要求，建立軌道交通的商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制。上海申通

X公司在新的投融資體制中，采取了和以往地鐵建設(shè)不同的

投融資模式。其最大的特點(diǎn)在于：不是由申通X公司為所有

軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)壹融資負(fù)債，而是采取和沿線各區(qū)壹起

聯(lián)合組建軌道交通項(xiàng)目X公司，項(xiàng)目X公司的注冊(cè)資金占總

投資的35%左右,申通X公司和沿線各區(qū)負(fù)責(zé)相應(yīng)部分的

股權(quán)出資；另外65%由項(xiàng)目X公司向銀行長(zhǎng)期貸款。

2.建設(shè)體制實(shí)行代建總承包制，在地鐵建設(shè)階段進(jìn)行專業(yè)

化運(yùn)作和適度競(jìng)爭(zhēng)。組建了上海地鐵建設(shè)總承包X公司，且

于2002年8月引入了上海久創(chuàng)建設(shè)管理X公司和滬港合

資的上海港鐵建設(shè)管理X公司。

三家地鐵建設(shè)X公司按照市場(chǎng)原則，接受各軌道交通項(xiàng)目投

資方的委托，完成軌道交通的設(shè)計(jì)施工招標(biāo)、施工管理，直

至交鑰匙承包。

3.運(yùn)營(yíng)體制。打破由壹家X公司壟斷運(yùn)營(yíng)的格局，成立了

倆家運(yùn)營(yíng)X公司：上海地鐵營(yíng)運(yùn)X公司和上?，F(xiàn)代軌道交通

股份有限X公司，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式來獲取軌道交通的運(yùn)行

權(quán)。

4.監(jiān)管體制。在監(jiān)管方面，上海市政府的職責(zé)主要是建立

公正、公開、公平的監(jiān)管機(jī)制，提高軌道交通的運(yùn)行效率。

政府在投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，探索、建立有效的

監(jiān)管制度，以保護(hù)投資者和社會(huì)公眾的利益。

第三節(jié)深圳市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

壹、基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新

（壹）2001年11月深圳市政府發(fā)布了《深化投融資體

制改革指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)地提出了投融資體制改革的目標(biāo)和原

則，界定了各類投資主體的投資領(lǐng)域，明確了各類投資項(xiàng)目

的責(zé)任主體，力求建立新型投融資體制，廣泛籌集建設(shè)資金

深圳市投融資體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、融資

渠道商業(yè)化、投資決策程序化、項(xiàng)目管理專業(yè)化、政府調(diào)控

透明化以及中介服務(wù)社會(huì)化，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新型投融

資體制。其改革的原則是打破壟斷，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入；堅(jiān)持誰

投資、誰所有、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)投融

資活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，實(shí)行政府宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)、企業(yè)自主投資、

銀行獨(dú)立審貸；積極培育多元化主體，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，政府

依法保障各類投資者權(quán)益和公眾利益。改革的內(nèi)容包括以下

五個(gè)方面：

1.合理界定各類投資主體的投資領(lǐng)域。政府非運(yùn)營(yíng)性投資

以非運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、非運(yùn)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目和重大高

新技術(shù)項(xiàng)目為主，主要集中在教育、文化、衛(wèi)生、體育、民

政、口岸以及高新技術(shù)研發(fā)、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)、防洪排

澇、河道整治等領(lǐng)域。政府運(yùn)營(yíng)性投資以帶動(dòng)社會(huì)資本投資

為目的，僅限于社會(huì)需要但民間資本和外資等社會(huì)資本不愿

或無力投資的運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、運(yùn)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目和

需要政府以戰(zhàn)略投資者角色支持的重大高新技術(shù)項(xiàng)目等領(lǐng)

域。除涉及國(guó)家和地區(qū)安全的項(xiàng)目外，其他領(lǐng)域壹律向社會(huì)

資本開放。要打破地區(qū)、行業(yè)、所有制和內(nèi)外資界限，全方

位開放運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，使更多社會(huì)

資本成為這倆大領(lǐng)域新的投資主體。除高速公路、港口、機(jī)

場(chǎng)、電力等已經(jīng)向社會(huì)資本開放的領(lǐng)域外，軌道交通、自來

水供應(yīng)、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和教、科、文、

衛(wèi)、體等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域也要實(shí)行投資開放政策，實(shí)現(xiàn)投資主

體多元化和融資渠道商業(yè)化。

2.打破壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。給予民間資本、外資等社會(huì)資本

平等的地位，在投資機(jī)會(huì)和條件、要素供給等方面消除人為

壁壘，鼓勵(lì)各類資本利用參股、收購(gòu)、兼且等方式參和國(guó)有

企業(yè)改制和事業(yè)單位X公司化進(jìn)程。

3.鼓勵(lì)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。積極引導(dǎo)民間資本和

外資等社會(huì)資本向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資。對(duì)于軌道交通等短期

效益不明顯、中長(zhǎng)期效益較穩(wěn)定、投資規(guī)模大、其他社會(huì)資

本全面介入有困難的重點(diǎn)項(xiàng)目，采取投資和運(yùn)營(yíng)適當(dāng)分離、

專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、土地補(bǔ)償以及其他優(yōu)惠政策，吸引新的投資

和運(yùn)營(yíng)主體。

4.多渠道融資。其中包括：大力發(fā)展直接融資，利用股票、

債券、投資基金，繼續(xù)運(yùn)用好間接融資，廣泛采用新型融資

方式。其中新型融資方式有四種：(1)充分采用8。丁融資

方式，為新建大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌集資金。對(duì)壹些大型基礎(chǔ)

設(shè)施項(xiàng)目，如橋梁、隧道、電廠、水廠、污水處理廠等，通

過采用"建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓"的形式，引入其他社會(huì)資本投

資建設(shè)，政府允許投資者享有壹定時(shí)期內(nèi)的專營(yíng)權(quán)，且享受

運(yùn)營(yíng)收益，專營(yíng)期屆滿后，政府無償收回運(yùn)營(yíng)權(quán)。

（2）積極推進(jìn)TOT融資方式，通過轉(zhuǎn)讓大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)

目的運(yùn)營(yíng)權(quán)籌集資金。通過"轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓"的形式，

政府將已建成的某些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如污水處理設(shè)施）

作價(jià)后轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)資本，政府以收回的投資進(jìn)行新的項(xiàng)

目建設(shè)，受讓方在壹定時(shí)期內(nèi)享有專營(yíng)權(quán)，期滿后無償將運(yùn)

營(yíng)權(quán)移交給政府。（3）努力探索ABS融資方式，進(jìn)行信貸

資產(chǎn)證券化試點(diǎn)。積極探索信貸資產(chǎn)的再融資方式，擴(kuò)大信

貸資產(chǎn)證券化的范圍。政府支持有關(guān)企業(yè)、銀行將有抵

押的信用資產(chǎn)重組，以抵押資產(chǎn)的預(yù)期現(xiàn)金流為擔(dān)保，通過

資本市場(chǎng)發(fā)行證券。認(rèn)真搞好深圳市住房抵押貸款證券化的

試點(diǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)和境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)合作，進(jìn)行應(yīng)收賬款等其

他信貸資產(chǎn)證券化的探索。（4）廣泛實(shí)行融資租賃等方式，

擴(kuò)大資金來源。積極促進(jìn)企業(yè)和有關(guān)廠商、金融機(jī)構(gòu)合作，

采用融資租賃的方式，以少量投資獲得大中型設(shè)備的使用權(quán),

再通過分期付款（租）獲取設(shè)備完全所有權(quán)。

5.完善公用事業(yè)監(jiān)督管理體制。強(qiáng)化對(duì)具有公益性和自然

壟斷特點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)性行業(yè)的宏觀監(jiān)控，對(duì)燃?xì)?、供水、污水?/p>

理、城市通信等管道設(shè)施及公交線路實(shí)行專營(yíng)權(quán)制度。通過

制定具有約束力的專營(yíng)權(quán)條例，對(duì)專營(yíng)行業(yè)運(yùn)營(yíng)主體的產(chǎn)生

機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)

格調(diào)整等進(jìn)行法律規(guī)范，以利于改善投資環(huán)境，保障投資者

權(quán)益和公眾利益。

（二）為貫徹落實(shí)《深化投融資體制改革指導(dǎo)意見》，200

2年3月，深圳市政府又出臺(tái)《投融資體制改革實(shí)施意見》，

規(guī)定涉及投融資體制改革的二十多項(xiàng)具體條例、實(shí)施辦法都

必須在年內(nèi)出臺(tái)在運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面,《投融資體制改

革實(shí)施意見》規(guī)定，政府投資將逐步退出社會(huì)資本有意投資

的運(yùn)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)能源、燃?xì)?、交通運(yùn)輸、供排水、

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過多種方

式,鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)成分投資參股，實(shí)現(xiàn)政府投資的放大效應(yīng)；

對(duì)港口、機(jī)場(chǎng)、電力、軌道交通、公路、供水、污水處理、

垃圾處理等領(lǐng)域的新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行投資開

放政策。

（三）2002年9月，深圳市先期推出供水、排水管網(wǎng)、

煤氣管網(wǎng)、公共大巴、污水處理、生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)服務(wù)、

醫(yī)療廢物處置等八個(gè)行業(yè)，允許社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)

資、合資、合作等多種形式，參和市政公用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)

營(yíng)深圳市根據(jù)八個(gè)行業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)，配套出臺(tái)了特許運(yùn)營(yíng)改

革的八個(gè)相關(guān)條例。根據(jù)條例規(guī)定，深圳市供水、供氣、污

水處理、垃圾處理等運(yùn)營(yíng)性市政公用設(shè)施的建設(shè)，將公開向

社會(huì)招投標(biāo)，選擇投資主體，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體投資

建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革措施

2003年5月16日深圳市出臺(tái)了《2003年投融資體

制改革計(jì)劃》，市政府將在培育投融資主體、創(chuàng)新融資工具、

完善投融資政策法規(guī)體系等方面推出21項(xiàng)改革措施，為深

圳市未來重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展多渠道籌措資金，從

而打破了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)〃壹靠財(cái)政，二靠銀行"的傳統(tǒng)模式。

深圳市投融資體制改革的重點(diǎn)之壹是培育重大基礎(chǔ)設(shè)施投融

資主體。為實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)"融資，改革計(jì)劃

第壹步將組建城市基礎(chǔ)設(shè)施投資X公司，按照〃政府主導(dǎo)、

市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參和”的原則，通過引入民間、外來投資，

利用資本市場(chǎng)借殼上市、發(fā)行企業(yè)債券等多種方式，為深圳

市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、軌道交通二期、機(jī)場(chǎng)第二跑道等大型公

益性基礎(chǔ)設(shè)施專案多渠道籌集資金。改革計(jì)劃仍包括：利用

世界銀行貸款綜合整治深圳市河流水環(huán)境；利用BOT、T

OT融資方式吸引社會(huì)資本，探索創(chuàng)新深圳市已建和擬建污

處理廠融資、運(yùn)營(yíng)方式；利用外國(guó)政府貸款建設(shè)垃圾處理廠

專案；利用現(xiàn)有教育資源，積極引入社會(huì)各類資本，采取合

辦、

聯(lián)辦、承辦和自辦等靈活多樣的辦學(xué)模式，組建深圳實(shí)驗(yàn)等

教育集團(tuán)；規(guī)劃建設(shè)壹批國(guó)際學(xué)校和臺(tái)商子弟學(xué)校，改善投

資環(huán)境；利用招標(biāo)等方式吸引社會(huì)資金投資醫(yī)療廢物污染防

治專案；以社會(huì)資金為主、政府資金適當(dāng)補(bǔ)助的方式購(gòu)置大

型醫(yī)療設(shè)備；通過國(guó)際招標(biāo)招募吸引外資進(jìn)入深圳市燃?xì)狻?/p>

水務(wù)、公交和食品等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域；在文化產(chǎn)業(yè)

方面，通過專案試點(diǎn)，利用社會(huì)公開招投標(biāo)方式確定中國(guó)（深

圳）國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)博覽交易會(huì)的營(yíng)運(yùn)主體，拓寬融資渠道等。

三、建立特許運(yùn)營(yíng)制度

2003年5月1日，《深圳市公用事業(yè)特許運(yùn)營(yíng)辦法》（以

下簡(jiǎn)稱《辦法》）開始施行?！掇k法》作為深圳市特許運(yùn)營(yíng)事

業(yè)的最高法律依據(jù)，就市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、公用事業(yè)價(jià)格及監(jiān)

管等共性問題做原則性規(guī)定，對(duì)諸如燃?xì)?、公交、供水、?/p>

水處理等行業(yè)特許運(yùn)營(yíng)中需要事先規(guī)范的壹些個(gè)性問題，制

定系列"附件"作為《辦法》的組成部分。如果"附件〃仍

無法涵蓋壹些事項(xiàng)，例如每壹條公交線路運(yùn)營(yíng)權(quán)中的特殊問

題，可通過市政府相應(yīng)主管部門的文件予以規(guī)范。

原則性和靈活性的結(jié)合，是《辦法》的最大特點(diǎn)；既要促進(jìn)

公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，又要維護(hù)公眾利益?！掇k法》強(qiáng)調(diào)：公用事業(yè)

特許運(yùn)營(yíng)應(yīng)優(yōu)先保證公眾利益不受損害；特許運(yùn)營(yíng)者應(yīng)確保

提供持續(xù)、安全、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價(jià)格合理的普遍服務(wù)；

特許運(yùn)營(yíng)者通過合法運(yùn)營(yíng)取得合理回報(bào)且承擔(dān)相應(yīng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)

險(xiǎn)。關(guān)于特許運(yùn)營(yíng)權(quán)的授予問題，《辦法》采用的是行政許可

模式，即政府通過頒發(fā)授權(quán)書的形式許可運(yùn)營(yíng)者從事公用事

業(yè)。在這種模式下，為實(shí)現(xiàn)特許運(yùn)營(yíng)權(quán)公平、公正地授予，

《辦法》規(guī)定了招標(biāo)、招募倆種主要授予方式。政府投資建

設(shè)的公用設(shè)施，所有權(quán)歸政府所有，政府能夠?qū)⒐迷O(shè)施通

過租賃等方式交給特許運(yùn)營(yíng)者使用；特許運(yùn)營(yíng)者應(yīng)按照城市

規(guī)劃建設(shè)新的公用設(shè)施；特許運(yùn)營(yíng)權(quán)被收回或終止后，該公

用設(shè)施按其承諾歸政府所有；特許運(yùn)營(yíng)者不得以轉(zhuǎn)讓、出租、

質(zhì)押等方式處分特許運(yùn)營(yíng)權(quán)；市政府保留價(jià)格調(diào)整和監(jiān)管權(quán)

力，市政府價(jià)格部門會(huì)同監(jiān)管部門負(fù)責(zé)公用事業(yè)價(jià)格的制定

或調(diào)整；重視市民的權(quán)益，規(guī)定設(shè)立公用事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)，

負(fù)責(zé)收集公眾、特許運(yùn)營(yíng)者的意見，提出立法、監(jiān)管等建議,

代表公眾對(duì)公用事業(yè)特許運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。

第四節(jié)大連市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制

改革創(chuàng)新和措施

2002年大連市政府發(fā)布了《大連市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益

事業(yè)投融資體制改革實(shí)施意見X大政發(fā)[2002]49號(hào)）,

提出了大連基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的思路。

改革的基本目標(biāo)是：通過深化公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)投融

資體制改革，實(shí)現(xiàn)各類投資主體投融資行為規(guī)范、投融資渠

道暢通、審批制度完善、相關(guān)的法規(guī)政策配套、企業(yè)投資決

策自主、政府投資職能和運(yùn)作方式合理、中介服務(wù)規(guī)范、信

用擔(dān)保健全，初步形成有利于資本要素合理流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。

改革的主要內(nèi)容包括：

1.放寬投資領(lǐng)域，加大啟動(dòng)社會(huì)投資的力度，不涉及國(guó)家

安全和國(guó)家限制的投資領(lǐng)域，全部向社會(huì)資本開放。首先，

通過調(diào)整公共產(chǎn)品價(jià)格、完善收費(fèi)辦法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投

資參和城市供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等有運(yùn)營(yíng)性

收入的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)回報(bào)率相對(duì)較高的公共基

礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開招標(biāo)確定項(xiàng)目

法人，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作；對(duì)回報(bào)率相對(duì)較低的公共基礎(chǔ)設(shè)施

和公益事業(yè)項(xiàng)目，采取貼息、減免土地出讓金或財(cái)政列出專

項(xiàng)補(bǔ)助資金等辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)非運(yùn)

營(yíng)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目仍以政府投資為主導(dǎo)。

企業(yè)作為投資主體可自行決策，通過公開、公平、公正的方

式參和投資，投資所得權(quán)益歸投資方所有。

2.培育投資主體，拓寬投融資渠道。鼓勵(lì)境內(nèi)外的各類企

業(yè)，采取新的融資方式和渠道，加快籌措資金的進(jìn)程；支持

民間投資主體根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定直接向國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)融資。

按照“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)"的原則，鼓勵(lì)大集團(tuán)、

大企業(yè)或上市X公司進(jìn)入市政、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，且

充分落實(shí)投資者在項(xiàng)目前期階段的參和權(quán)、項(xiàng)目融資自主權(quán)、

選擇建設(shè)業(yè)主自主權(quán)等權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)投資者權(quán)、責(zé)、利相

壹致。積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)已經(jīng)建成的運(yùn)營(yíng)性公共基礎(chǔ)設(shè)施

和公益事業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)制度改革。通過全部或部分股權(quán)出讓、

運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式，吸引國(guó)內(nèi)外投資者參和運(yùn)營(yíng)。

對(duì)參和公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的企業(yè)，要

按照《中華人民共和國(guó)X公司法》規(guī)定，以有限責(zé)任X公司

或股份有限X公司形式運(yùn)營(yíng)。

3.規(guī)范政府投資行為，簡(jiǎn)化行政審批程序。政府投資主要

集中在非運(yùn)營(yíng)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目上。要進(jìn)壹

步完善各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的概算審核和招

投標(biāo)管理，嚴(yán)格資金監(jiān)管，杜絕損失浪費(fèi)，提高政府投資效

益。除有特殊要求的工程外，其建設(shè)實(shí)施要逐步實(shí)行專業(yè)化

管理，即委托專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位，通過招標(biāo)方式擇

優(yōu)選定工程的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和設(shè)備

供應(yīng)單位，組織竣工驗(yàn)收，保證工程質(zhì)量，控制工程概算。

對(duì)通過招投標(biāo)取得參和公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和

運(yùn)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目單位，在項(xiàng)目管理上實(shí)行前期登記制度，項(xiàng)目

單位報(bào)政府主管部門登記備案后，自主開展建設(shè)前期工作。

對(duì)政府參和投資和政府補(bǔ)貼的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)

目，政府要加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。

第五節(jié)成都市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

2001.年4月，成都市人民政府頒布了《關(guān)于加快成都市

投資體制改革的決定》（成府發(fā)[2001]54號(hào)）及相關(guān)

的12個(gè)文件，對(duì)投資體制進(jìn)行全面改革。文件提出對(duì)不同

的投資者實(shí)行國(guó)民待遇，凡法律、法規(guī)和政策未明確限制的

投資領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)所有投資者全面開放；對(duì)壹切投資主體，不

論所有制形式如何，不論是境內(nèi)投資者仍是境外投資者，不

論投資額大小和企業(yè)規(guī)模大小，都要壹視同仁，實(shí)行國(guó)民待

遇；把固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目按資金來源劃分為政府投資項(xiàng)

目和非政府投資項(xiàng)目倆大類進(jìn)行管理；確定政府投資項(xiàng)目的

基本管理方式為：嚴(yán)格實(shí)行民主化和科學(xué)化的決策制度、嚴(yán)

格項(xiàng)目審批和監(jiān)管制度、嚴(yán)格遵循政企分開原則，逐步建立

投資、建設(shè)和運(yùn)行管理"三分離"的管理體制；政府投資項(xiàng)

目的運(yùn)行管理原則上應(yīng)通過公開招投標(biāo)選擇相應(yīng)的項(xiàng)目運(yùn)行

管理X公司（以下簡(jiǎn)稱"項(xiàng)目X公司"）負(fù)責(zé)管理；營(yíng)利性

項(xiàng)目招投標(biāo)的主要指標(biāo)是資產(chǎn)的保值和增值，上繳利潤(rùn)和管

理費(fèi)等，而非營(yíng)利性項(xiàng)目的主要指標(biāo)是資產(chǎn)的安全性和政府

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。自來水、天然氣、污水處理、河道、綠化園林、

公交、路燈、垃圾清運(yùn)和處理等各種基礎(chǔ)和公益設(shè)施都應(yīng)由

項(xiàng)目X公司營(yíng)運(yùn)管理；項(xiàng)目X公司實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，其性質(zhì)

不受所有制限制；為確保項(xiàng)目X公司承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，

可實(shí)行以承包商履約擔(dān)保為核心的風(fēng)險(xiǎn)管理制度；對(duì)基礎(chǔ)性

國(guó)有資產(chǎn)，包括收費(fèi)公路和橋梁、自來水設(shè)施、污水處理設(shè)

施、垃圾處理設(shè)施、城市公交設(shè)施、天然氣輸配設(shè)施、電力

設(shè)施等，應(yīng)通過資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)

讓、合資合作等多種方式對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者開放。

成都市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)《關(guān)于加快成都市投資體制改革

的決定》提出了關(guān)于成都市城建投融資體制改革總體思路建

議。建議提出了通過改革達(dá)到"政企分開、盤活存量、聚集

增量、運(yùn)營(yíng)城市”的總體目標(biāo)。內(nèi)容包括：

1.改政企不分為政企分開。將政府的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職

能分離出來，組建新的市場(chǎng)主體。政府和新的市場(chǎng)主體，在

資產(chǎn)和項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)上，是壹種授權(quán)委托關(guān)系；在市場(chǎng)角色

上，是壹種監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系。

2.改投、建、管三位壹體為投、建、管三分離。將政府部

門的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職能分開，組建和培育投資主體、建

設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)管理主體；對(duì)分離投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職能的部

門和單位進(jìn)行撤且或改制為X公司。

3.改投融資的單壹性為投資融資的多元化。改革后的投融

資市場(chǎng)面向社會(huì)開放，利用民間資本、信貸市場(chǎng)和資本市場(chǎng),

拓寬投融資渠道，發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿和發(fā)酵作用。

4.改分散管理城市資產(chǎn)為城市壹體化運(yùn)營(yíng)。按"城市是最

大的國(guó)有資產(chǎn)”理念，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)由部門分散管理轉(zhuǎn)換為

政府集中統(tǒng)壹管理，由部門資源轉(zhuǎn)換為政府資源，使城市資

產(chǎn)部門分割的低效率配置轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化的高效配置。

改革的思路是，以市場(chǎng)化和高效率為取向，構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管主

體、政府投資主體、建設(shè)管理主體和資產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體四個(gè)

主體，形成監(jiān)管、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相分離的運(yùn)行機(jī)制，即

(1)政府作為市場(chǎng)監(jiān)管主體，對(duì)政府投資和資產(chǎn)實(shí)行授權(quán)；

(2)政府投資主體，依照政府授權(quán)對(duì)政府投資和國(guó)有資產(chǎn)

實(shí)行契約式管理；(3)建設(shè)X公司作為投資項(xiàng)目的工程總承

包商，負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目建設(shè)管理的全過程；（4）運(yùn)營(yíng)X公司進(jìn)

行具體業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)。在這四個(gè)主體中，政府是主導(dǎo)層次，投

資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是處于同壹個(gè)層次上的執(zhí)行不同市場(chǎng)行為的

市場(chǎng)主體。根據(jù)不同的投資功能和存量資產(chǎn)的歷史分布狀況,

擬成立三大投資管理（集團(tuán)）X公司，即城建投資管理（集

團(tuán)）X公司、公用事業(yè)投資管理（集團(tuán)）X公司、土地開發(fā)

投資管理（集團(tuán)）X公司，作為政府城市建設(shè)的投資主體。

三大投資主體的性質(zhì)是作為國(guó)有獨(dú)資或控股X公司，代表政

府行使政府投資者和資產(chǎn)所有者的職責(zé)。其運(yùn)營(yíng)目標(biāo)包括倆

個(gè)部分：壹是社會(huì)效益目標(biāo)，主要是公益性、政策性、福利

性項(xiàng)目的投資和非運(yùn)營(yíng)性資本的管理；二是經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，

主要對(duì)有收益項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)性資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)。

投融資概況

第壹節(jié)美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概況

美國(guó)是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面積

累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

壹、政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用

列入美國(guó)政府預(yù)算的投資主要是改善社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方

面的項(xiàng)目，如公路、城市設(shè)施、高科技、監(jiān)獄、學(xué)校等。各

級(jí)政府根據(jù)其職權(quán)范圍的劃分，在投資活動(dòng)的出資和審批上

各有分工。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)涉及國(guó)家全局或需要巨大投資

的項(xiàng)目，如國(guó)家公路和州際交通、國(guó)防、宇航和其他投資巨

大的高科技項(xiàng)目;州政府負(fù)責(zé)州內(nèi)的公路、州管的福利和文

化設(shè)施等的建設(shè)；市政府負(fù)責(zé)城市內(nèi)的交通、供水、污水處

理、消防和社會(huì)治安等的建設(shè)；縣政府負(fù)責(zé)縣屬的學(xué)校和福

利設(shè)施的建設(shè)。

（壹）地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用

州地方政府1994年對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資額比1993年提

高了2.9%,達(dá)到1430億美元，占政府部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)

施投資總額的74%。從1984年到1994年，地方政

府對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施的投資都在增加。州和地方政府也占整個(gè)

資本支出的59%。之上的數(shù)字都是指整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資,

在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，聯(lián)邦政府的投資占其對(duì)所有基礎(chǔ)

設(shè)施投資總額的比例不到30%,因此地方政府對(duì)城

市基礎(chǔ)設(shè)施的投資在政府部門中占主導(dǎo)地位。城市供水、城

市交通和污水處理是地方政府最多的三項(xiàng)支出。

美國(guó)地方政府的收入來源主要是三塊：財(cái)產(chǎn)稅、使用者收費(fèi)

和發(fā)行市政債券的收入。地方政府根據(jù)收入來源的不同性質(zhì)

分別用于資本性支出和日常性支出。各地政府都有管理公用

設(shè)施建設(shè)的部門，管理部門要根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃制定基礎(chǔ)設(shè)

施建設(shè)或更新