《公共政策學(xué)（第二版）》 課件第2章 政策系統(tǒng)

第2章政策系統(tǒng)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)

政策主體政策環(huán)境政策過(guò)程政策工具2.1

政策系統(tǒng)的要素2.2

行動(dòng)主體2.3

政府結(jié)構(gòu)2.4

政策過(guò)程2.5

政策工具目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材2.1政策系統(tǒng)的要素公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策主體

政策客體政策環(huán)境

政策過(guò)程

政策內(nèi)容

政策主體公共政策學(xué)

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政策主體是指在特定的政策環(huán)境中直接或間接地影響政策過(guò)程及結(jié)果的行動(dòng)者,包括公共部門、公職人員以及社會(huì)組織和個(gè)人。

在西方政治體系中,官方政策主體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),以及行政官員、法官、獨(dú)立檢察官等,他們基于法定權(quán)威參與公共政策制定;非官方政策主體包括利益集團(tuán)、政黨、思想庫(kù)、大眾傳媒和公民,他們參與政策過(guò)程,但并不具有制定政策的法定權(quán)威,主要通過(guò)提供信息、施加壓力、游說(shuō)官方?jīng)Q策者等途徑影響政策制定。在中國(guó)政治制度下,政策主體可劃分為體制內(nèi)的主體和體制外的主體兩類。就組織化的主體來(lái)看,體制內(nèi)主體包括政黨、人大及其常委會(huì)、政府、監(jiān)察委、法院、檢察院等官方機(jī)構(gòu),與官方具有密切聯(lián)系的國(guó)有企事業(yè)單位,以及人民團(tuán)體、官辦學(xué)會(huì)、官辦協(xié)會(huì)等半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu),它們從官方途徑獲取資源,設(shè)有執(zhí)政黨的組織體系,黨組織在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;而對(duì)于體制外主體來(lái)講,其從政權(quán)系統(tǒng)中獲得的直接資源支持相對(duì)較少,自主性更強(qiáng)。

政策客體公共政策學(xué)

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政策客體是指公共政策發(fā)揮作用時(shí)所指向的對(duì)象,包括特定的政策問(wèn)題和目標(biāo)群體。

政策客體是相對(duì)于政策主體而言的,可以從“問(wèn)題”和“人”兩個(gè)角度認(rèn)識(shí)公共政策的客體。一項(xiàng)公共政策總是要針對(duì)特定的政策問(wèn)題和目標(biāo)群體提出具體的處置原則、行動(dòng)準(zhǔn)則。政策問(wèn)題是指引起政府關(guān)注并采取行動(dòng)的社會(huì)問(wèn)題,目標(biāo)群體是指公共政策直接作用和影響的社會(huì)群體。

政策環(huán)境公共政策學(xué)

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一般而言,環(huán)境是指某一事物存在或活動(dòng)的外部場(chǎng)域。政策環(huán)境,即公共政策活動(dòng)的外部場(chǎng)域,它對(duì)公共政策的產(chǎn)生、存在、發(fā)展和變遷具有重要影響。公共政策活動(dòng)總是發(fā)生于一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境以及自然環(huán)境之中。

政策環(huán)境分為人工環(huán)境和自然環(huán)境兩類。

人工環(huán)境又可分為政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。

政策環(huán)境公共政策學(xué)

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政治環(huán)境涉及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治體制、政府結(jié)構(gòu)、政治文化、政治派系、政治關(guān)系等,它們決定了政治主體之間的權(quán)力、權(quán)利分配及其相互關(guān)系,決定了政治系統(tǒng)的民主化、合法化程度。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)體制、生產(chǎn)力水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、家庭收入、人均收入等,它們影響著政策制定的目標(biāo)取向以及政策實(shí)施中的資源支持狀況。

社會(huì)文化環(huán)境涉及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口規(guī)模、性別、年齡、民族分布、受教育程度、人才儲(chǔ)備、文化傳承、道德風(fēng)尚、地域文化品格等,它們影響著政策系統(tǒng)運(yùn)行的人力資源條件、智力條件、倫理?xiàng)l件和心理?xiàng)l件。

國(guó)際環(huán)境包括全球、多邊、雙邊范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化演變發(fā)展的趨勢(shì),國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、斗爭(zhēng)與合作形成的秩序和規(guī)則體系。

政策過(guò)程公共政策學(xué)

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政策過(guò)程即公共政策活動(dòng)的生命周期,一項(xiàng)公共政策從作為政策問(wèn)題被提上議程到政策終結(jié),需要經(jīng)過(guò)一系列的運(yùn)作階段在政策科學(xué)研究的早期階段,一些學(xué)者就注重探討“政策過(guò)程中的知識(shí)”。拉斯韋爾將決策過(guò)程劃分為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估七個(gè)階段。盡管這一過(guò)程劃分存在爭(zhēng)議,它卻開(kāi)啟了政策過(guò)程的理論研究。概括地講,政策過(guò)程可劃分為問(wèn)題確定、議程設(shè)置、方案選擇、政策合法化、政策實(shí)施、政策評(píng)估、政策終結(jié)等階段。

政策內(nèi)容公共政策學(xué)

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政策內(nèi)容即政策主體基于一定的程序和規(guī)則,在互動(dòng)和博弈中做出的決策。一項(xiàng)公共政策的具體內(nèi)容由政策目的、政策目標(biāo)與政策工具組成。政策目的即價(jià)值取向,它反映了決策者的價(jià)值偏好和取向。公共政策一般會(huì)提出一定的價(jià)值導(dǎo)向,傳遞決策者的價(jià)值訴求、倫理偏好。政策目標(biāo)是為解決特定問(wèn)題而期望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果、指標(biāo)或效果。政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段,可分解為實(shí)施手段、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)機(jī)制。2.2行動(dòng)主體公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材行動(dòng)主體的分類

中西官方行動(dòng)主體比較

行動(dòng)主體的分類公共政策學(xué)

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政策過(guò)程中的行動(dòng)主體可以是個(gè)人,也可以是集體或組織。無(wú)數(shù)的行動(dòng)主體都希望影響政策制定。政策決策必須確立一定的程序和規(guī)則,既要發(fā)揮智庫(kù)的作用,引入討論和協(xié)商民主,提升決策的科學(xué)性和民主性,又要保障決策的效率性。行動(dòng)主體可分為官方行動(dòng)主體和非官方行動(dòng)主體兩類。1.官方行動(dòng)主體

官方行動(dòng)主體來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān),包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),官辦的非政權(quán)組織,以及這些機(jī)關(guān)的選任官員、委任官員,他們有合法的權(quán)威來(lái)制定公共政策。在社會(huì)主義國(guó)家,共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨,在國(guó)家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,是官方行動(dòng)主體的重要組成部分。

2.非官方行動(dòng)主體

非官方行動(dòng)主體不屬于國(guó)家機(jī)器的組成部分,不掌握公權(quán)力,通過(guò)多種參與渠道和方式對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生影響,包括非官方的利益集團(tuán)、政黨、智庫(kù)、大眾媒體、社會(huì)組織和公民個(gè)人。

中西官方行動(dòng)主體比較公共政策學(xué)

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中國(guó)之治實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行融合制度,而西方國(guó)家實(shí)行多黨制和分權(quán)制衡制度,在不同的制度安排下,官方行動(dòng)主體的組織體系差異較大。

執(zhí)政黨的地位和作用顯著不同。

立法機(jī)關(guān)在政策過(guò)程中的地位和作用有差別。

行政機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中的影響力差異較大。

司法體系的獨(dú)立性不同。2.3政府結(jié)構(gòu)公共政策學(xué)

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橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)

縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)

橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)公共政策學(xué)

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橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的關(guān)系。在歷史上,這三種權(quán)力曾經(jīng)是融為一體的。根據(jù)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的配置及相互關(guān)系,政府權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)可分為分權(quán)制衡和議行融合兩種模式。

1.分權(quán)制衡模式

2.議行融合模式

議會(huì)制混合制總統(tǒng)制當(dāng)代中國(guó)的人民代表大會(huì)制度蘇聯(lián)時(shí)代的蘇維埃制

縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)公共政策學(xué)

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縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)是指一個(gè)國(guó)家的不同層級(jí)政府之間的關(guān)系。根據(jù)中央(聯(lián)邦)政府與地方(州)政府的權(quán)力配置及相互關(guān)系,當(dāng)代各國(guó)政府的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)可分為聯(lián)邦制和單一制兩種類型。1.聯(lián)邦制

聯(lián)邦制由聯(lián)邦憲法明確規(guī)定聯(lián)邦政府與各成員單位之間的權(quán)力劃分,成員單位的權(quán)力不是來(lái)自聯(lián)邦政府,而是由聯(lián)邦憲法賦予的。2.單一制

單一制與聯(lián)邦制不同,全國(guó)制定有統(tǒng)一的憲法、法律和政策體系,地方政府依法運(yùn)行并接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。中央政府統(tǒng)一行使國(guó)家主權(quán),代表國(guó)家進(jìn)行外交活動(dòng),全國(guó)建立有統(tǒng)一的立法、行政和司法機(jī)關(guān),中央政府依法對(duì)地方政府行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán),地方政府不得違抗中央制定的法令。

概括而言,單一制可分為中央集權(quán)型和地方分權(quán)型兩類。2.4政策過(guò)程公共政策學(xué)

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常見(jiàn)的幾種劃分

政策過(guò)程的階段

常見(jiàn)的幾種劃分公共政策學(xué)

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一項(xiàng)公共政策在完整的“生命周期”中,需要經(jīng)歷若干個(gè)階段。每個(gè)階段和下一個(gè)階段相連接,形成周期性循環(huán),其中沒(méi)有明確的起點(diǎn)和終點(diǎn)。

政策過(guò)程的階段公共政策學(xué)

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政策過(guò)程的完整生命周期可進(jìn)一步分解為以下十個(gè)階段(見(jiàn)圖2-2):

1.問(wèn)題設(shè)定

2.議程設(shè)置

3.目標(biāo)確定4.方案提出

5.方案評(píng)估6.方案選擇7.政策執(zhí)行8.執(zhí)行評(píng)估9.政策調(diào)整10.政策終結(jié)

2.5政策工具公共政策學(xué)

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政策工具的含義

政策工具的分類政策工具的選擇

政策工具的含義公共政策學(xué)

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政策工具也稱“政策手段”“政府工具”“施政工具”,是指為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而采用的機(jī)制、手段、方法與技術(shù)。

在政策制定中,政策工具設(shè)計(jì)與選擇的重要性在于:

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。政策工具的合適性直接關(guān)系到政策的成效。

政策工具的設(shè)計(jì)不是一項(xiàng)普通勞動(dòng),其開(kāi)發(fā)需要智力支持。321

政策工具的分類公共政策學(xué)

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政府履行職能采用的政策工具很多,常見(jiàn)的有民營(yíng)化、使用者付費(fèi)、管制、放松管制、合同外包、績(jī)效管理、流程再造、跨界運(yùn)作、支持志愿服務(wù)等。

1.工具分類的討論2.新的分類方法

政策工具的分類公共政策學(xué)

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根據(jù)政府介入程度的分類自愿型工具混合型工具強(qiáng)制型工具私人市場(chǎng)自愿型組織家庭和社區(qū)行政管制公共企業(yè)直接提供信息發(fā)布與勸誡補(bǔ)貼產(chǎn)權(quán)拍賣稅收和使用者付費(fèi)

政策工具的分類公共政策學(xué)

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根據(jù)公民受影響程度的分類“胡蘿卜型”工具“布道型”工具“鞭子型”工具“助推型”工具激勵(lì)型工具，是指通過(guò)激勵(lì)方式來(lái)改變公民行為，政府可通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)方式，鼓勵(lì)公民采取政府期待的行為。禁止與指令型工具，是指政府通過(guò)禁令規(guī)定哪些行為屬于違法行為，從而打擊此類行為，降低其發(fā)生率。信息傳播型工具，是指通過(guò)擴(kuò)大信息傳播，讓公民意識(shí)到政府期待的行為，從而促進(jìn)這類行為的出現(xiàn)。協(xié)助型工具，是指在不明顯改變公民偏好的前提下，通過(guò)改變細(xì)小的環(huán)境元素和選項(xiàng)，引導(dǎo)公民選擇政府期待的行為。

政策工具的選擇公共政策學(xué)

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1.經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑從經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑,政策工具的選擇可看作政策目標(biāo)與特定工具之間的技術(shù)性配對(duì)。

概括而言,從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,政策工具設(shè)計(jì)和選擇的基本流程包括以下環(huán)節(jié):

識(shí)別可用的政策工具。利益相關(guān)者分析。

成本-收益分析。

做出工具選擇。2.政治學(xué)的路徑在政治學(xué)家看來(lái),各種政策工具之間存在可替代性,應(yīng)該將研究焦點(diǎn)放在各種政治力量上,他們的博弈格局決定了政策工具的選擇。

政策工具的選擇公共政策學(xué)

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3.綜合路徑政策工具選擇的具體情境復(fù)雜多樣,難以列舉出所有情況。豪利特、拉米什將經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑和政治學(xué)路徑綜合起來(lái),提出了一種類型學(xué)分析框架。他們根據(jù)國(guó)家能力、政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度,將政策工具區(qū)分為四種類型:市場(chǎng)工具,家庭、社區(qū)與自愿型工具,強(qiáng)制型工具,混合型工具(見(jiàn)表