完善中國PPP治理體系的思考

完善中國PPP治理體系的思考

經(jīng)過三年多的推廣，中國PPP改革取得了巨大進展，但仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)，需要我們在“規(guī)范”上下功夫，圍繞建立和完善中國PPP治理體系而努力。一中國PPP改革已進入“深水區(qū)”十八屆三中全會以來，中央層面開始大力推行PPP模式。本次推廣PPP模式，不僅將其當作一種融資手段，而是賦予其促進體制機制變革、提升執(zhí)政能力的使命，將PPP改革視為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重大制度創(chuàng)新。三年多來，PPP改革取得了積極成效。截至目前，僅財政部統(tǒng)計的全國PPP綜合信息平臺入庫項目就達到了12287個，累計投資額14.6萬億元，覆蓋了31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。但是，在看到PPP改革取得明顯進展的同時，我們也要清醒認識到PPP改革已進入“深水區(qū)”，目前仍面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。PPP改革是體制機制的重大創(chuàng)新，要實現(xiàn)其獨特的制度優(yōu)勢，規(guī)避各種困難和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是要建立并不斷完善中國PPP的治理體系。二PPP治理的內(nèi)涵要正確理解PPP治理的內(nèi)涵，首先要明白“治理”這一概念的由來。“治理”源于企業(yè)（公司），是把市場領(lǐng)域的概念借用到公共領(lǐng)域。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，股份制公司開始出現(xiàn)，所有者與經(jīng)營者逐步分離，委托代理關(guān)系亦隨之產(chǎn)生。如何協(xié)調(diào)股東、董事會、管理層和員工之間的權(quán)、責、利關(guān)系，以及信息和契約不完備條件下的委托代理關(guān)系，就超越了原有的公司管理范疇，催生了公司治理的理念?？梢哉f，公司治理的核心問題就是包容多元主體和多元利益的關(guān)系。目前，關(guān)于“治理”的概念尚無統(tǒng)一明確的定義，不過學(xué)界普遍認為，治理超越了傳統(tǒng)的管理理論，強調(diào)的是多元主體間的互信互利、相互依賴、平等協(xié)商和聯(lián)合績效。將治理的概念借用到PPP改革中，PPP治理的目標是減少不確定性，防范和化解PPP風險。PPP治理的主體具有平等性和合作性，即在PPP項目中，政府和社會資本是平等的治理主體。PPP治理的核心是，通過規(guī)范治理主體的權(quán)、責、利關(guān)系，在平等互利關(guān)系基礎(chǔ)上建立共治關(guān)系，從而真正實現(xiàn)風險共擔、利益共享，最終指向激勵相容、系統(tǒng)共贏。三如何構(gòu)建中國PPP治理體系構(gòu)建PPP治理體系是一個系統(tǒng)工程，需要社會各方的參與和努力。大致而言，我們可從宏觀、中觀和微觀這三個角度來探討。（一）宏觀上，處理好政府和市場關(guān)系深化PPP改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；關(guān)鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，“不越位、不缺位”，該放給市場和社會的權(quán)要放足、放到位，該政府管的事要管好、管到位。具體來說，PPP改革是一項綜合性改革，具有很強的牽引性，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套推進。只有進一步深化行政體制改革，加大“放管服”力度，打破壟斷，降低準入門檻，政府和市場平等合作，社會資本特別是民營資本才有信心長期投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域；只有深化財政體制改革，把政府在項目合同中承擔的支出責任納入政府財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃，才能消除社會資本投資后顧之憂；只有深化投融資體制改革，推進投融資多元化，加快融資便利性，提高資金流動性，社會資本才有展示的舞臺，公共投資的有效性才能在體制上、機制上得到保障。PPP模式不是政府的“甩包袱”，而是政府行政能力的升級。一方面，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，提高自身規(guī)劃能力；另一方面，政府還要加強市場活動監(jiān)管，以確保公共服務(wù)提供的公平。（二）中觀上，處理好中央與地方及政府各部門間的關(guān)系縱觀中國歷史，中央與地方的關(guān)系始終是關(guān)乎國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的重大命題。中國特殊的歷史現(xiàn)實和文明傳統(tǒng)要求中國建立并維持一個強有力的中央政府，以利于中國文明有效應(yīng)對各類大規(guī)模挑戰(zhàn)。但與此同時，在政令統(tǒng)一的前提下，中國的治理必須兼顧各地現(xiàn)實，因地因時制宜，降低治理成本，以利于各地的經(jīng)濟發(fā)展與文化繁盛。在現(xiàn)階段，處理好中央與地方關(guān)系的核心是合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任，這是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，也是構(gòu)建PPP治理體系進而完善國家治理體系的客觀需要。一方面，按照建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)制度的要求，落實基本公共服務(wù)提供責任，中央應(yīng)根據(jù)各地情況給予地方政府發(fā)展本地PPP項目的一定自主權(quán)；另一方面，中央也要對地方的PPP項目特別是跨區(qū)域的項目發(fā)揮必要的監(jiān)管作用，對推廣應(yīng)用PPP模式規(guī)范且成效明顯的地區(qū)，給予必要的獎勵，體現(xiàn)激勵相容，促進全國公共服務(wù)均等化。構(gòu)建中國PPP治理體系，還需協(xié)調(diào)好政府各部門間的關(guān)系。在中央層面，國務(wù)院已經(jīng)明確財政部和國家發(fā)改委分工負責推進PPP模式，近年來兩部委也分別出臺了大量規(guī)范性政策文件。但實際上，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施存在著大量交叉重疊，涉及具體項目時，地方政府仍感覺無所適從。因此，中央有必要組建跨部門的PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌各相關(guān)部門權(quán)力、責任和利益；地方政府更應(yīng)建立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、財政和發(fā)改等相關(guān)部門參加的PPP領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以大幅降低制度性交易成本，提高PPP推廣應(yīng)用效率，完善PPP治理體系。（三）微觀上，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的關(guān)系PPP項目大多具有公益性、準公益性，需要協(xié)調(diào)好政府、社會資本、融資機構(gòu)、社會公眾等多方面的關(guān)系，發(fā)揮好這些直接利益相關(guān)方在PPP治理中的積極作用。第一，政府在PPP項目中發(fā)揮著重要作用，并可能承擔著主導(dǎo)方、委托方、投資方、服務(wù)方、監(jiān)督方和付費方（如有）等非常復(fù)雜的多重角色。為完善PPP治理，政府既要規(guī)范運作好PPP項目，通過公開競爭等方式公平、擇優(yōu)選定社會投資方，又要增強契約意識，不能“新官不理舊賬”，還要加大信息公開力度并承擔監(jiān)管職責，切實維護好公共利益。第二，社會資本方的規(guī)范高效運作是完善PPP項目治理的關(guān)鍵。社會資本方投資PPP項目是為了獲取利益，但在PPP項目實施過程中，也應(yīng)承擔監(jiān)督政府履約行為的必要職責。一方面，社會資本應(yīng)該加強項目管理，通過設(shè)計、采購、施工和運營等全生命周期的各環(huán)節(jié)努力，來降低成本、提高效率；另一方面，社會資本各方也要完善公司治理，處理好特殊目的公司（SPV）的股東與管理層以及控制性大股東與其他股東之間的關(guān)系。完善的公司治理是發(fā)揮好社會資本投資各方積極作用的關(guān)鍵。公司治理的主要機制包括信息披露、股東會、董事會、執(zhí)行機構(gòu)和公司控制權(quán)市場等，核心是健全董事會治理機制，而在PPP治理中，還涉及社會資本方與政府股權(quán)投資方的互相監(jiān)督和共同治理。第三，為PPP項目提供主要資金來源的融資機構(gòu)，可以有效推動PPP治理機制的改善。無論是基金、信托等股權(quán)方，還是銀團貸款等債權(quán)方，除了要推動融資創(chuàng)新和為民間資本融資創(chuàng)造更好的環(huán)境外，還可以通過必要的資金監(jiān)督，減少企業(yè)管理的決策失誤，監(jiān)控項目公司的重大風險，有效提升治理的效率。第四，作為PPP項目直接受益者的社會公眾，也能夠促進PPP治理機制的完善。當PPP項目進入運營期后，社會公眾有能力也有必要對項目提供公共服務(wù)的質(zhì)量發(fā)揮直接監(jiān)督作用。社會公眾對項目質(zhì)量的監(jiān)督和反饋，有利于提升項目質(zhì)量、改進項目績效、完善PPP治理。四完善中國PPP治理體系，應(yīng)發(fā)揮好財政作用關(guān)于中國的PPP治理，目前社會上最關(guān)心的就是在PPP項目運作中如何處理發(fā)改和財政的關(guān)系。參照國內(nèi)實踐和國際經(jīng)驗，筆者建議構(gòu)建并完善由財政部門主導(dǎo)的PPP發(fā)展和治理機制，主要理由如下。第一，在十八屆三中全會明確提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”之后，財政部率先推廣PPP模式，以期為地方政府債務(wù)去杠桿，并使得地方融資平臺的迷途暗道轉(zhuǎn)化為PPP的光明大道。本輪PPP改革得以大力推進和規(guī)范發(fā)展，離不開各級財政部門的努力，這一點已基本成為全社會的共識。第二，PPP項目涉及公眾利益，大多離不開財政資金的支持，因此很多項目的長期支付資金可能會給地方政府帶來一定的隱性債務(wù)。國際貨幣基金組織（IMF）也一直擔憂：作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，傳統(tǒng)的政府會計準則難以對其進行清晰準確的統(tǒng)計處理，導(dǎo)致PPP項目相關(guān)的債務(wù)可以從政府的表內(nèi)剝離到表外，轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)。而建立由財政部門主導(dǎo)的PPP治理機制，有利于抑制地方政府不顧自身實力盲目上馬PPP項目的沖動，控制地方政府隱性負債規(guī)模，推動各級財政安全、可持續(xù)發(fā)展。第三，從英國、加拿大、澳大利亞等PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達國家來看，大多是在財政系統(tǒng)組建專門的權(quán)威機構(gòu)，負責PPP模式的規(guī)制和管理，這對推動PPP的發(fā)展完善起到了至關(guān)重要的作用。2013年年底以來，隨著PPP制度體系的建立和完善，特別是財政部入庫PPP項目信息的逐步公開，以及地方政府舉債融資等行為的進一步規(guī)范，中國PPP治理體系的根基正在不斷夯實。下一步，財政部門還應(yīng)繼續(xù)健全PPP制度體系，進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，規(guī)范PPP治理體系。一是加快立法進程，破除政策障礙。應(yīng)積極推動做好PPP立法工作，強化頂層制度規(guī)則的統(tǒng)領(lǐng)作用，并協(xié)調(diào)解決土地、稅收、融資、價格等方面的政策障礙。二是推動信息公開，完善反饋機制。要加大信息公開披露力度，確保項目實施公開透明，以提高項目全生命周期線上監(jiān)管能力，防范政府變相舉債、過度承諾、支付違約等行為。同時，還要加快信息平臺和反饋機制建設(shè)，拓寬公眾監(jiān)督渠道和手段，保證項目實施質(zhì)量。三是優(yōu)化兩個“論證”，規(guī)范項目篩查。發(fā)揮財政承受能力論證和物有所值評價對PPP項目的篩選審查作用，讓政府和社會資本理性參與PPP項目。中央層面應(yīng)細化兩個“論證”的實操步驟，地方政府應(yīng)認真做好前期論證工作，合理分配項目風險，強化績效導(dǎo)向與監(jiān)控，降低社會資本參與PPP項目的“盲目性”和“僥幸”心理。四是加強績效考核，強化外部監(jiān)督。要建立預(yù)算績效考核和第三方績效考核體系，按照“激勵相容、提質(zhì)增效”的目標，探索制定明確細化的分行業(yè)項目驗收績效指標體系，覆蓋PPP項目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗收。五是促進國際合作，借鑒治理經(jīng)驗。應(yīng)加大與國際多邊組織和發(fā)達國家雙邊專業(yè)機構(gòu)的合作力度，學(xué)習借鑒吸收先進的治理理念，并積極推動中國企業(yè)“走