景區(qū)治理模式應(yīng)因地制宜

景區(qū)治理模式應(yīng)因地制宜

楊軍2008.9.5中國(guó)旅游報(bào)近年來，隨著旅游資源開發(fā)強(qiáng)度的不斷增大，旅游資源管理體制與旅游景區(qū)治理模式等問題，成為了理論界和實(shí)踐界持續(xù)爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。在理論上主要形成了兩派觀點(diǎn)：一是“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”，認(rèn)為旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持企業(yè)化的治理模式；一是“國(guó)家公園派”，認(rèn)為旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非企業(yè)化的治理模式。與此相適應(yīng)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了兩種最具影響力的旅游資源管理與景區(qū)治理模式：即以對(duì)資源重新進(jìn)行劃撥或政府直接開發(fā)經(jīng)營(yíng)為主的政府配置模式、以實(shí)行旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為主的市場(chǎng)配置模式。無論是當(dāng)年四川省以碧峰峽為代表的大規(guī)模旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，還是現(xiàn)在重慶市對(duì)多家旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的回購(gòu)，實(shí)際上都是圍繞旅游資源管理體制與旅游景區(qū)治理模式所做的有益嘗試，都是試圖通過制度變遷來化解旅游資源開發(fā)與管理中存在的各種難題，需要我們客觀地予以評(píng)價(jià)。眾所周知，由于旅游資源的特殊性，以及目前我國(guó)旅游資源管理體制等方面存在的缺陷，使得旅游資源產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面還存在著一些制度或法律方面的障礙，旅游資源的資產(chǎn)評(píng)估方法、流轉(zhuǎn)方式等還存在著許多技術(shù)層面的難題。因此，無論是政府配置資源，還是市場(chǎng)配置資源，都有其積極的意義。但我們也應(yīng)該清醒地看到，兩種配置模式在實(shí)踐中也都暴露出了許多問題，存在著自身固有的缺陷，這也正是目前理論界與實(shí)踐界爭(zhēng)論不休的原因所在。市場(chǎng)配置模式的主要缺陷如下：一是目前存在著較多的法律障礙，如《文物法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》等都明確規(guī)定不得出讓文物資源與風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使市場(chǎng)模式的合法性存在爭(zhēng)議，給投資者的經(jīng)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)（缺乏法律保障的投資是一種風(fēng)險(xiǎn)投資）；二是在沒有科學(xué)解決旅游資源的價(jià)值核算問題之前，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格無法客觀確定，存在著國(guó)有資產(chǎn)流失或高估的問題；三是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，所有者與經(jīng)營(yíng)者之間存在著事實(shí)上的“公地悲劇”、“激勵(lì)不相容”等問題，容易產(chǎn)生各種矛盾和分歧。如營(yíng)銷投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、相關(guān)配套設(shè)施投入等等，雙方都會(huì)在一定程度上出現(xiàn)推委或躲避現(xiàn)象，給景區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、品牌樹立、品位提升和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來諸多影響；四是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，如何對(duì)資源進(jìn)行有效的保護(hù)和監(jiān)管，尚無成型的辦法和體制，容易進(jìn)一步加劇“所有權(quán)人缺位”問題。尤其是取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)往往以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，常常在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)有掠奪性經(jīng)營(yíng)傾向。同時(shí)，由于旅游景區(qū)開發(fā)投資巨大，企業(yè)不愿意對(duì)投資回報(bào)期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行大量投資，影響景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與提升；五是轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)后，原有各利益相關(guān)者的利益容易出現(xiàn)沖突，如政府與企業(yè)、部門與企業(yè)、部門之間、企業(yè)與景區(qū)居民之間，常常會(huì)因利益分配不合理而形成沖突或掣肘。政府配置模式的主要缺陷如下：一是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏進(jìn)行旅游資源大規(guī)模開發(fā)所需的公共財(cái)力，導(dǎo)致旅游資源閑置或低層次開發(fā)，影響旅游資源向旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)換的步伐；二是政府直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，一方面導(dǎo)致資源配置缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，難以實(shí)現(xiàn)旅游資源的最優(yōu)配置。另一方面將會(huì)把一部分民間資本“擠出”市場(chǎng)，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)與旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，也與“政企分開”的大政方針不符；三是政府部門既是經(jīng)營(yíng)者，又是監(jiān)督者，在利益驅(qū)動(dòng)下，常常會(huì)造成監(jiān)管失靈，甚至放棄監(jiān)管，出現(xiàn)“短視行為”，不利于旅游資源的保護(hù)；四是容易受“長(zhǎng)官意志”等人為因素干擾，難以保證資源的合理、高效利用。隨著旅游理論與實(shí)踐的發(fā)展，雖然人們已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到了如何解決旅游資源的有效配置問題是旅游資源保護(hù)與利用中最為核心的問題，并進(jìn)行著積極的探索，但在目前的制度、市場(chǎng)環(huán)境下，兩種配置模式卻都存在著一定的缺陷，很難找到一個(gè)通用的配置模式。這種情況一方面要求我們必須加快旅游資源管理與景區(qū)治理方面的改革實(shí)驗(yàn)，通過制度變遷來逐一解決現(xiàn)實(shí)中存在的諸多困境；另一方面也要求我們必須根據(jù)區(qū)