政府應急預案的意義和作用

云南省干部在線學習系列課程云南省干部在線學習系列課件PAGE2PAGE1政府應急預案的意義和作用高小平中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長、國務院應急管理專家組成員前言今天我們講應急預案的編制與應急處置關鍵環(huán)節(jié)這個課程分十次來講，應急工作是當前一項十分重要的工作。貫徹落實科學發(fā)展觀必須安全發(fā)展，應急工作就是服務于這樣一個大局的一項工作。黨的十七大和十七屆各次全會都提出了加強應急管理的要求，這門課程我們主要是從應急工作的龍頭也就是應急預案的編制和管理，從這里我們聯(lián)系到應急的各個環(huán)節(jié)，同時我們還要講在各個環(huán)節(jié)當中如何來分清工作的主次，抓住重點工作，抓住關鍵。應急管理包含了三個方面，就是應急的準備工作，應急的響應工作和應急的各項保證工作。應急管理要抓好“一案三制”，就是應急預案和應急的體制建設、機制建設和法制建設。應急預案的“一案三制”應急管理組成了中國特色的應急管理的基本框架，在“一案三制”和應急的各個環(huán)節(jié)當中，做好預防和預案的工作是第一位的，因此我們要充分的認識應急預案的科學的編制和動態(tài)的管理，適時的起動，這是一項非常重要的工作。通過這門課，我們把預案的編寫和預案的演練、預案的修訂以及在應急處置當中怎么樣把握好關鍵的環(huán)節(jié)，從而提高各級干部、公務員管理應急工作的實際工作的水平和能力。在這個課程當中，我們要分成這樣幾個方面：第一、應急預案的意義和作用；第二、應急文件的預案體系和編制要領；第三、應急預案的演練工作；第四、應急預案的管理的案例；第五、目前我們應急預案編制和管理當中存在的問題和以及提出一些進一步健全完善的建議；第六、應急工作特別是處置工作當中如何來抓住關鍵環(huán)節(jié)；第七、應急體系當中各個環(huán)節(jié)之間的關系，從各個環(huán)節(jié)當中我們來把握它的重點環(huán)節(jié)；第八、第九、第十將突出講一下應急預案編寫和各環(huán)節(jié)當中怎么來評估和識別重點的工作和關鍵的環(huán)節(jié)。第一講,應急預案的意義和作用。我們說做任何事情都要有計劃，長的有五年規(guī)劃，我們有“十一五規(guī)劃”、“十二五規(guī)劃”，短的有年度的工作計劃，每一項工作在一個階段當中也有工作的計劃。在應急工作當中，應急的預案就是一項計劃性的工作，就是為了應對隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件，我們來做好準備。從預防關口前移到發(fā)生了突發(fā)事件之后，發(fā)出預報的信息，做出及時的處置反應，如何來配備力量，如何來調動物資資源，如何來營救生命。應急處置結束之后，需要恢復和重建，要評估損失，評估管理的績效以及最后需要進行總結、表彰和問責。這些是系列的工作，都需要有應急的預案來做出計劃、規(guī)劃，因此應急預案就是一項重要的政府應對突發(fā)事件的一項職能。通過應急預案的編制和應急預案的管理來有效的提高預防突發(fā)事件發(fā)生的能力，來提高監(jiān)測和預警的水平，增強處置突發(fā)事件實施救援的效果。所以應急預案是一個凸顯政府職能，明確各個環(huán)節(jié)的工作內容、工作要點和工作的指南，操作的規(guī)程，這樣一項在應急當中的工作計劃和工作方案。應急預案是怎么樣實現(xiàn)對應急過程的預先的管理呢主要是通過我們對以往發(fā)生過的很多突發(fā)事件的案例進行歸納總結，從當中找出它每一個階段、每一個環(huán)節(jié)、每一項措施所應該如何做？做到什么程度？由誰來做？以及用什么樣的資源，人力、物力、財力來進行應對的這樣一個過程？它是用應對突發(fā)事件的過程管理來實現(xiàn)計劃管理的。應急預案包括六個方面的要素一、我們要應對突發(fā)事件的場景或者情景；這里包括自然的環(huán)境、天氣情況、水文情況、地質情況、地理情況以及生物生態(tài)各方面的自然的情況，也包括人文的情境，包括社會的狀況、社會的管理、社會管理的狀況，也包括社會當中的組織狀況，社會當中的非政府組織的狀況，社會當中人員的結構，這是它的情境，也是外部生態(tài)環(huán)境。二、應急管理對象我們制訂的應急預案實施的管理對象是什么？就包括各種危機、受災的人、受災的物質，比如地震震塌了房屋，房屋壓傷了人，這就是我們要進行應急管理的對象。三、主體誰來實施這個應急預案，包括應急決策者、領導者、執(zhí)行者、管理者。既包括組織，政府的各級領導干部和各個部門，也包括應急救援的隊伍，包括每一個人民警察、每一個救援的工作人員。四、目標我們所要達到一個什么目的、什么效果，使得應急工作發(fā)揮它應有的作用。就是要來針對受害的、受傷的人群以及其他的物質財產，使他們脫離險境，及時的施治。五、措施我們在應急過程當中所要實施什么樣的措施，比如公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生之后，我們要切斷傳播源，把得傳染病的人隔離起來，不讓他在社會當中活動、傳播，這是一種措施。那么在沒有得病的人當中，為了防止得病，需要戴口罩，也是實現(xiàn)一種自我與外界的隔離，這是一種措施。六、用什么樣的方法來進行應急管理我們是動用警力來維持社會秩序，是動用國家專業(yè)的救援隊伍來實施消防或者其他方面的救助，或者我們要動用飛機、火車、汽車等交通工具來進行救援，這就是方法、措施和資源。所以應急預案的要素大體包括這六個方面：情境、客體、主體、目標、措施和方法。應急預案編制的要求應急預案把這些要素組成一個文本，他需要有哪些要求呢？需要四個方面的要求：第一、具有科學性。這些要素在應急預案當中不是隨意的組合起來的，也不是簡單的按照發(fā)生的先后程序羅列出來，并不是簡單的并列的放在一起，不是物理的堆砌，而是科學的組合，使它成為一個管理的有效鏈條。要根據突發(fā)事件發(fā)生的機理，它是什么造成的，是什么原因造成的，發(fā)生之后會產生哪些后果，要根據這些機理，要根據應急管理我們所擁有的組織機構（也就是體制），運行方式（也就是機制）法律法規(guī)（也就是法制），要根據我們可以動用的應急管理的資源，同時還要根據應急規(guī)律來編制應急預案，使我們應對突發(fā)事件既符合突發(fā)事件自身發(fā)生、發(fā)展的機理過程，同時又符合我們所具備的管理的體制、機制、法制的這些條件，同時又符合應急工作的內在的規(guī)律。這是科學性的要求。第二、具有可操作性。一本科學研究的著作或者一篇應急管理科研的文章，要求的是科學性，但未必都要求有可操作性，把道理講清楚了，也可以出一篇文章、出一本書。但是應急預案不是寫這樣的書、也不是寫這樣的文章，一定要具有很強的操作性。第三、具有動態(tài)性應急預案并不是編好了之后就永遠不用動了，一勞永逸的應急預案是沒有的，因為每一次發(fā)生的突發(fā)事件都是和以往發(fā)生的不一樣的，既有一些共同的規(guī)律，又有特殊性。所以我們編制好了預案，只是對以往應對突發(fā)事件的經驗總結，以后再發(fā)生這樣的突發(fā)事件，我們還要根據新情況、新問題來進行及時的修訂，使它不斷的完善，不斷的擴大適應面，特別是不斷的適應新情況，出現(xiàn)的很多新危機?，F(xiàn)在非傳統(tǒng)性的危機，特別巨大的危機以及產生復合危機、次生影響的危機、衍生的危機，這種情況越來越多，我們編制預案要根據這些新情況及時的進行調整、充實、補充，不斷的適應新情況。第四、具有系統(tǒng)性要使得應急預案在應急的各個環(huán)節(jié)、各個領域、各個階段都做到能覆蓋，也就是做到“橫向到邊、縱向到底，不留死角、環(huán)環(huán)相扣”。橫向到邊也就是我們的應急預案要把政府和所有的參與應急工作的組織機構和人員，各個方面都要兼顧到，都要列入進去；縱向到底就是要把每一個層級的機構和人員都要納入進去；不留死角、環(huán)環(huán)相扣就是使應急預案的每一個環(huán)節(jié)都要求有內在的聯(lián)系，使后一個環(huán)節(jié)能夠有效的承接前一個環(huán)節(jié)。比如我們發(fā)布了預警信息，馬上要發(fā)生什么突發(fā)事件了，緊跟著我們救援的隊伍就要開始啟動，救援的起動之后，應急的物資就要跟的上，應急的物資跟上之后就要有后續(xù)的后勤保障跟上。救援的人去了之后沒有飯吃，沒有水喝，那就不行了。救援的工作和后面的恢復重建又要銜接上，在救災的同時，也要考慮以后怎么來恢復重建，每一個環(huán)節(jié)都要連接上來。同時這個應急預案和其他的應急預案又需要留下借口，也是一個環(huán)環(huán)相扣。比如一個中央企業(yè)在地方，它做應急預案的編制工作，做到橫向到邊、縱向到底、不留死角、環(huán)環(huán)相扣，也就是說這個企業(yè)各個部門如何應對同一個突發(fā)事件，每一個部門從橫向來說都要考慮周全，縱向的從總經理到具體的操作工，每一個級別的人員在應急當中發(fā)揮什么作用，它的職責是什么都要規(guī)定清楚。同時央企和地方政府預案如何對接，也是一個十分重要的問題。地方政府怎么樣來及時的啟動地方的應急預案和企業(yè)的應急預案如何對接，這個問題如果解決不好，就容易延誤救援的時間。我們曾經發(fā)生過不少這樣的情況，中央企業(yè)和地方政府由于預案銜接不好，互相之間編好了預案，只報自己的上級來進行審批，沒有跟橫向的條塊之間的溝通和相互的補充，沒有銜接好，所以在發(fā)生突發(fā)事件之后，企業(yè)只管向自己的上級報告信息，地方政府不了解信息，所以就發(fā)生了很多不該發(fā)生的事情。因此應急預案的編制要有系統(tǒng)性，要符合橫向到邊、縱向到底、環(huán)環(huán)相扣、不留死角的要求。這是應急預案編制主要的幾點要求。編制應急預案的意義編制應急預案的意義十分重大，胡錦濤總書記說：“把安全發(fā)展作為一個重要理念納入我國社會主義現(xiàn)代化建設的總體戰(zhàn)略，這是我們對科學發(fā)展觀認識的深化?！?003年我們遭遇了一場史無前例的抗擊非典的戰(zhàn)役，在這之前，我們國家不能說沒有應急管理，但是應急管理的重視程度并不是很高，應急管理也沒有成為一個體系，系統(tǒng)化程度不高。從非典的教訓以后，從黨和政府到各個單位都十分重視應急管理工作?？茖W發(fā)展觀正是在2003年抗擊非典的過程當中提出來的，抗擊非典暴露了一個最突出的問題，就是我們改革開放那么多年以來，經濟發(fā)展的非常好，但是社會事業(yè)的發(fā)展相對滯后，也就是說一條腿長、一條腿短，走路就走不好，跑步就跑不快。所以科學發(fā)展觀提出要全面的發(fā)展，要協(xié)調的發(fā)展，要可持續(xù)的發(fā)展。這里面有很大一個因素，就是根據應急管理對我們整個經濟、社會事業(yè)的管理的重要性，從這個角度就提出了科學發(fā)展觀或者說豐富了科學發(fā)展觀的內涵。溫家寶總理強調指出：“加強應急管理，提高預防處置突發(fā)公共事件的能力，是關系國家經濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是構建社會主義和諧社會的重要方面?！秉h中央、國務院從這樣的高度來認識應急管理工作，在各次全會上都提出了加強應急管理和建立應急預案，加強應急管理體制、機制建設的重要意義。十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》當中指出：完善應急管理體制、機制，有效應對各種風險，按照預防與應急并重，常態(tài)與非常態(tài)結合的原則，建立統(tǒng)一高效的應急信息平臺，建設精干實用的專業(yè)應急救援隊伍，健全應急預案體系，完善應急管理法律法規(guī)，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現(xiàn)社會預警、社會動員快速反應應急處置的整體聯(lián)動?！?007年，國務院召開了全國基層應急管理工作會議，當時的國務院秘書長華建敏同志指出：“應急預案是應急管理工作的主線，管不管用是預案的生命線?！本褪钦f，應急管理工作要以編制好、運用好預案這條主線，而預案的編制和應用又要以能不能管用為生命線。同時華建敏同志又指出：“對應急預案要擴大覆蓋面，不僅是各級政府要抓好應急預案的編制和管理工作，同時政府各部門所有的街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯和各類的企事業(yè)單位都要完成應急預案編制工作。而且也提出了提高應急預案質量的要求。要在全面排查隱患的基礎上針對難以消除的隱患來編制應急預案，也就是說，應急預案要強調它的針對性，哪個環(huán)節(jié)薄弱，哪個環(huán)節(jié)就一定要編制預案，而且要編制的越詳盡、越有針對性、越有操作性才越好。提出了要在應急預案當中要職責明確、簡明扼要，既要細化應急預案，又不要搞的太繁瑣，使人們能夠掌握，一看就明白。華建敏同志還指出：“要使編制預案的過程成為教育動員群眾的過程?！弊龊妙A案的管理和銜接工作，編制預案并不是要關起門來做一件內部保密的工作，而是要敞開大門，吸引各方面專家和群眾參與，吸引下級管理機關參與，使得編制預案的過程成為宣傳教育，普及和讓大家都提高應急能力的過程。2008年，國務院秘書長馬凱同志指出：“要加強應急預案管理，制訂預案管理辦法，規(guī)范預案編制修訂和執(zhí)行工作，指導基層組織和單位編制修訂好應急預案，增強預案的針對性、實用性和可操作性?！瘪R凱同志還指出：“要組織開展應急預案評估工作，注意修訂預案，加強預案之間的銜接，進一步完善應急預案。要制訂應急演練的指南，定期組織開展預案的演練，著力加強跨部門、跨區(qū)域、綜合性的演練，不斷增強提高協(xié)同應對突發(fā)事件的能力?！鳖A案不但是要開門編預案，而且要動態(tài)的編預案，所謂動態(tài)就是要使它能夠在實踐當中完善。其中一個重要環(huán)節(jié)就是要搞演練，把預案寫在紙上的各個環(huán)節(jié)、各個要素，讓它在實踐當中進行檢驗，來看一看預案是不是編的有針對性，是不是科學合理，是不是能夠提高我們應對突發(fā)事件的能力和效率。通過演練能夠發(fā)現(xiàn)不足，進一步改進，同時通過演練又能使我們寫在紙上的應急預案能夠轉化為實際工作的人的實戰(zhàn)能力。應急預案的功能體現(xiàn)發(fā)揮社會日常管理，實現(xiàn)長治久安的需要應急預案的意義十分重大，它的功能主要體現(xiàn)在哪些方面呢？我們從這樣幾個方面來看這個問題：應急預案的功能首先是解決一個應急狀態(tài)和非應急狀態(tài)的銜接。也就是說應急工作是非常態(tài)工作，應急管理是非常規(guī)管理，那么它和常態(tài)的工作、常規(guī)性管理是什么關系呢？它是相互聯(lián)系的關系，非常態(tài)是從常態(tài)演化過來的，進入到了非常態(tài)的狀態(tài)之后，怎么樣使它能夠盡快的恢復到常規(guī)的管理狀態(tài)，這樣一種從常態(tài)到非常態(tài)再轉變到常態(tài)，這中間的環(huán)節(jié)就是應急管理工作的環(huán)節(jié)。那么應急管理之所以要加強，就是要縮短這個環(huán)節(jié)，使前面一個常態(tài)和后面一個常態(tài)能夠盡快的直接聯(lián)系起來，減少中間非常態(tài)的狀態(tài)。所以應急預案的第一個功能就是我們常規(guī)管理和非常規(guī)管理的有效銜接。建立應急預案的體系之后，從發(fā)生突發(fā)事件開始，我們轉入到非常規(guī)的管理之后，由于準備比較充分，訓練比較有素，各方面的資源都有所準備，有備不能說絕對的無患，但是無備絕對會有大患，有備可以減少患害，可以減短危機發(fā)生的時間，減緩發(fā)生的強度，減小它的影響。抓好了應急預案的編制，也就使得非常態(tài)的管理更加有序、有效、有力，對常態(tài)就是一種極大的支持，縮短了非常態(tài)狀態(tài)這個時間，就使得常態(tài)的管理更加有效。常態(tài)管理和非常態(tài)管理是兩種不同的管理，管理的規(guī)律、管理的要素、管理的規(guī)則都是有所不同的。比如常態(tài)的管理當中，我們運用行政管理的科學理論就可以做指導，比如行政管理強調職能要轉變，由不適應新形勢的過去的傳統(tǒng)政府職能轉變到新形勢下的政府職能。在應急狀態(tài)下，轉變職能的要求就不一樣了，你要轉變的部分比如直接干預的政府職能，恰恰在應急當中要加強。比如常態(tài)的行政管理強調要授權管理，上級領導不要什么事情都來包攬，事必躬親，該由下級管理的要交給他，要放心的交給他，要放權、授權。只有在例外的時候才有一個例外管理法則，就是下級遇到了規(guī)定里面他沒有的工作職責，以前沒有過的，他沒有處理過的，這個時候他才需要請示，所以上級領導是按照例外的法則來進行管理，他就做自己的工作，不要包辦下面的管理，這是常態(tài)下面的行政管理的要求，符合科學規(guī)律的。但是在應急狀態(tài)下，就是要強調上級高層的領導直接指揮，要親臨一線，要跨過層級來進行指揮。甚至高層的領導要直接指揮第一線救援的隊伍，他是兩種不同的管理。兩種不同的管理各有各的規(guī)律，應急之所以要采取這些非常規(guī)的管理方式，就是為了使它的時間能夠縮短，管理的效能更高，管理的力度更大，這正是服務于常態(tài)管理。應急狀況一短，常態(tài)就越可以實現(xiàn)連續(xù)性，也就是我們說的“長治久安”。因此，應急預案的編制第一個功能是發(fā)揮社會日常管理，實現(xiàn)長治久安的需要。具有預防的功能應急工作并不是說發(fā)生了以后才來進行管理，應急工作包含了風險排查、預防工作。我們把應急預案編制完整之后，就可以在沒有發(fā)生危機、沒有發(fā)生突發(fā)事件的時候來有效的做好風險的排查，風險源的清理和整改，以及堵塞安全工作漏洞，加強安全的責任制，來進行提高大家應急能力的培訓、教育，這些預防工作都是應急預案規(guī)定必須要做的工作。加強了應急預案的管理工作就可以提高我們的預防能力。具有緊急處置的功能緊急處置需要有很多方面的配合，需要有各個環(huán)節(jié)的連接，需要有各個應急隊伍之間的協(xié)同、協(xié)調。因此需要有一個統(tǒng)一的指揮，有一個協(xié)同的機制。這些統(tǒng)一的指揮由誰來指揮？協(xié)同機制如何協(xié)同？這都需要由預案來做出規(guī)定。編制好的應急預案，對于提高緊急處置的效率是非常明顯的，沒有這些規(guī)定，臨危上陣，倉促應付，必然效果比較差。應急預案在各個資源配置如何指揮這方面規(guī)定的越清楚、職責越分明，就越能夠提高效率。在處置的環(huán)節(jié)當中，應急預案還有一個重要的功能就是它能夠根據處置突發(fā)事件的現(xiàn)實要求，打破部門的職責分割。我們在常態(tài)管理當中，各個部門的職責都是分開的，之所以政府要分成部門進行管理，就是每一個部門有它特定的職能，每一個部門和另外的部門之間有分工，但是分工有時候并不是非常明確，有職責有交叉重疊的地方，有的地方又會出現(xiàn)管理真空、三不管。在應急預案當中如何實現(xiàn)各個部門有效的分工合作，就可以彌補在常規(guī)的管理當中部門的分割和職責的交叉或者是職責分工的真空。有些應急預案當中根據工作需要可以改變部門原有的職責，在應急狀態(tài)下要發(fā)揮另外方面的職責，有些是在它常態(tài)的規(guī)定里面沒有的職責，那么應急預案通過上級的批準，根據法律的管理的需要，可以對部門的職能進行重新組合，實現(xiàn)統(tǒng)一目標、統(tǒng)一指揮。處理好指揮者和應急救援者之間的關系應急的處置管理的環(huán)節(jié)很多，最重要的是處理好指揮者和應急救援者之間的關系，以及各個方面應急救援的協(xié)調工作。為了有效的實現(xiàn)緊急處置的管理，很多國家把現(xiàn)場指揮官制度作為應急處置的一項重要職能，重要的方法寫進了應急的規(guī)劃、應急的預案。現(xiàn)在我們國家有些地方也引入了現(xiàn)場指揮官的制度，所謂現(xiàn)場指揮官和常規(guī)管理當中，誰的職位高誰來進行指揮是不一樣的。如果按照誰的職位高誰來進行現(xiàn)場指揮，那么就有可能發(fā)生層次高的領導還沒來得及到現(xiàn)場，他是在辦公室里面進行指揮，當然也是可以的，現(xiàn)代通訊的設備、信息傳遞都可以傳到指揮平臺，但是畢竟和親臨一線感同身受的效果是不一樣的。為了實現(xiàn)在現(xiàn)場的人當中能夠有人來進行指揮，一些發(fā)達國家就建立了這樣一種叫“現(xiàn)場指揮官制度”?，F(xiàn)場指揮官可能他的級別并不高，但是預案賦予他管理的職責。比如一個地方失火了，火勢比較大，調動了若干個消防隊來進行救援，最早到達火災現(xiàn)場的這支消防隊的負責人就是現(xiàn)場指揮官，其他的消防隊來了之后，盡管有比他級別高的官員，也要聽他的指揮，這樣一方面在第一時間能夠確立現(xiàn)場指揮官，有人管有人指揮，就杜絕了管理的真空。同時有助于調動各個方面救援的積極性，大家都爭先恐后的要第一時間，以最快的速度到達現(xiàn)場，因為他到了現(xiàn)場就可以當總指揮，當了總指揮之后，他的管理資源就很大，可以分配管理資源，而且最后救援結果由他來負全責，他可以把這個事情做的很漂亮，然后獲得自己的榮譽。處置工作必須要有預案。信息工作信息的傳遞、信息的報告一定要有規(guī)定。信息在應急工作當中是非常重要的，決策需要信息，救援需要信息，老百姓避災自救、互救也需要信息，沒有信息就沒法進行有效的應對，怎樣對信息進行管理？怎樣按照規(guī)定的程序來報告信息，按照規(guī)定的方式、方法來向社會披露信息，怎么來管理媒體、管理信息，都必須要有預案的規(guī)定。所以預案對于信息管理具有重要的功能。調查評估需要有預案的規(guī)定一件事情處理了以后，需要對它產生的原因，發(fā)展的事態(tài)以及誰來處置，處置的效果、效率怎么樣，處置突發(fā)事件的經驗和教訓怎么概括，都需要在事件結束之后進行調查評估。如何進行調查評估呢？也需要由預案來做出規(guī)定。過去很多突發(fā)事件發(fā)生之后，完了就完了，或者開一次表彰會，做一個簡單的總結，主要是表彰先進人物，這當然是應該的，但是不夠。每一次突發(fā)事件都是應急管理的一個重要的節(jié)點，對每一個節(jié)點都需要進行評估，才需要對今后應對同類事件能夠提出借鑒，能夠發(fā)揮學習的作用。所以在突發(fā)事件發(fā)生之后，應該進行全面的評估。評估的方法和總結表彰的方法之所以不同，就是評估需要有一套指標體系，評估針對的對象主要不是人，評估的對象主要是制度。就是我們在整個應急管理的過程當中，管理制度方面有哪些是對的、要堅持的，哪些是基本的但是要修訂補充的，哪些是不對的，需要改的。這個就是評估所要做的工作，這在應急的預案當中必須要有明確的規(guī)定。培訓的需要預案只有經過培訓才能讓大家都掌握，只有經過培訓才能在實戰(zhàn)當中磨合，只有經過培訓才能提高執(zhí)行預案發(fā)揮作用的效果。培訓的過程應該是納入到應急預案編制的全過程當中去。應急預案這七個方面的功能，可以概括為四點：一、使應急的全過程，預防、預警、保障各項工作有章可循，它解決了應急工作的章法問題；二、應急預案有利于提高效率，快速的做出決策，有些問題在編制預案的過程當中就把它研究透了，不要在突發(fā)事件發(fā)生之后，再坐下來關上門研究，這就耽誤時間了。事情來了就決斷，就提高了決策的效率。響應也是這樣，該由哪一支救援的隊伍進行應急的救援，該啟動幾級的響應，這些在預案當中都編制好了，“兵來將擋、水來土掩”，發(fā)生了什么事情就按預案當中做就行了，所以第二個功能是有效應對。三、宣傳動員和引導組織群眾參與應急管理的過程。應急管理并不僅僅是政府的工作，政府主要是發(fā)揮組織者、領導者、指揮者，主導的作用，以及承