夏書章公共行政學(xué)教案

PAGEPAGE2中國(guó)過去所使用的“行政管理”在英文或其它國(guó)家的學(xué)科領(lǐng)域找不到與此對(duì)應(yīng)的概念，它只近似于與此相關(guān)的學(xué)科“PublicAdministration”。中國(guó)的“行政管理”主要是政府對(duì)公共事務(wù)的管理，或者叫做政府的行政管理。20世紀(jì)70年代西方國(guó)家以政府改革為主要內(nèi)容的“公共管理運(yùn)動(dòng)”(PublicManagementMovement)及其理論在90年代中后期傳入到中國(guó)，加上中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展、改革的不斷深入，“公共管理”的學(xué)習(xí)與研究在中國(guó)方興未艾。1997年國(guó)務(wù)院學(xué)科委員會(huì)修改研究生專業(yè)目錄，把過去的“行政管理”專業(yè)歸類到管理學(xué)，成為二級(jí)學(xué)科“公共管理”。那么，目前中國(guó)是在什么意義上使用“公共管理”？中國(guó)將英文中的“PublicAdministration”和“PublicManagement”都翻譯成中文的“公共管理”；而又將中文的公共行政和公共管理都翻譯成英文的“PublicAdministration”。甚至有的學(xué)者還提出“在西方特別是在美國(guó)，從公共行政（PublicAdministration）到公共政策（PublicPolicy）和公共管理（PublicManagement）”的發(fā)展過程是“三次重大的范式轉(zhuǎn)換”。[1][1]陳振明：“公共管理范式的興起與特征”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期。英文中的“administration”和“management”都可以翻譯成中文的“行政”、“管理”。但在西方國(guó)家公共行政學(xué)的主流學(xué)派中，一般稱“administration”為“行政”；而把“management”稱為“管理”。目前中文使用的“公共管理”及其含義實(shí)際上等同于英文的“PublicAdministration”。自威爾遜（Woodrow.Wilson）1887年發(fā)表“行政學(xué)研究（TheStudyofAdministration）”提出公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)從政治學(xué)的研究中分離出來之后100余年以來，公共行政學(xué)經(jīng)歷了六次范式的轉(zhuǎn)變。[2]張夢(mèng)中：“論公共行政的起源與范式轉(zhuǎn)變”，《中國(guó)行政管理》，2001年第6期。在這個(gè)過程中，公共事務(wù)與政策分析已成為獨(dú)立學(xué)科；但公共行政學(xué)科仍然開設(shè)政策分析以及公共事務(wù)相關(guān)的課程。即使在美國(guó)，目前存在的三種相關(guān)的專業(yè)碩士學(xué)位公共行政碩士（MasterofPublicAdministration）、公共事務(wù)碩士（MasterofPublicAffair）和公共政策碩士（MasterofPublicPolicy），但尚無公共管理碩士（MasterofManagement）；也沒有獨(dú)立的公共管理學(xué)院或公共管理學(xué)系。同時(shí)，美國(guó)最大的三家公共行政組織，包括美國(guó)行政學(xué)會(huì)（AmericanSocietyforPublicAdministration）、美國(guó)公共事務(wù)與行政學(xué)院聯(lián)合會(huì)（NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration）和美國(guó)國(guó)家行政科學(xué)院（NationalCollegeofPublicAdministrationScience）都仍然使用“行政（administration）”而不是“管理（management）”這個(gè)名詞。因此，認(rèn)為現(xiàn)在是由“公共行政（PublicAdministration）”發(fā)展到“公共管理（PublicManagement）”的時(shí)代，這是沒有充分的學(xué)理依據(jù)和事實(shí)依據(jù)的。本課題正是在英文“PublicAdministration[2]張夢(mèng)中：“論公共行政的起源與范式轉(zhuǎn)變”，《中國(guó)行政管理》，2001年第6期。公共行政學(xué)（PublicAdministration）作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的理論研究領(lǐng)域或?qū)W科范式形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。它雖然已歷時(shí)100多年，形成了許多理論流派，并發(fā)生了重大變化，但它仍然保持著該學(xué)科的基本理念與內(nèi)核。它所發(fā)生的變化只是研究方法、研究手段、以及隨著社會(huì)發(fā)展變化而引起的公共行政價(jià)值取向主次地位的變化。然而，對(duì)我國(guó)來說，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的包攬一切的政府行政體制也必須向有限的政府行政體制轉(zhuǎn)軌。同時(shí)，隨著全球化和一體化趨勢(shì)的日益明顯，也給公共行政帶來了巨大變化，各種資源、甚至人力資源都可以跨國(guó)界地自由流動(dòng)，國(guó)與國(guó)之間的公共政策相互影響。這種轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌、過渡以及全球化和一體化的大趨勢(shì)，必然引起政府行政管理的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和形式的發(fā)展變化，也必然引起政府及其它公共部門與社會(huì)、與企業(yè)、與市場(chǎng)、與社會(huì)團(tuán)體組織、與社會(huì)公眾關(guān)系的變化；同時(shí)還會(huì)引起政府公共行政目標(biāo)的發(fā)展變化，由行政權(quán)力的行使主要是為了對(duì)社會(huì)的管理與控制發(fā)展變化為主要是為了為社會(huì)提供公共服務(wù)和滿足社會(huì)公眾的需求。因此，由過去“行政管理學(xué)”范式向“公共行政學(xué)”范式的轉(zhuǎn)變，不只是研究方式的轉(zhuǎn)變，而是涉及到基本理念或信念的變化；管理對(duì)象的范圍、內(nèi)容、形式和手段的變化；管理性質(zhì)和管理目的的變化；提供公共服務(wù)主體范圍的變化；管理關(guān)系的變化等。一句話，這是一個(gè)全新的學(xué)科體系的再造過程，也就是有中國(guó)特色的公共行政學(xué)范式(Paradigm)的形成過程。本課題是以“公共（public）”為核心，回答和解決公共行政的主體問題、公共行政的客體問題，即公共行政活動(dòng)的內(nèi)容與范圍問題和公共行政的行為方式問題。從靜態(tài)的公共行政學(xué)理論、動(dòng)態(tài)的公共行政行為和未來的公共行政學(xué)發(fā)展趨向，來研究和回答這三個(gè)問題、建構(gòu)公共行政學(xué)的范疇體系和學(xué)科體系，是本課題的研究目的。公共行政的概念一、公共行政的概念一門學(xué)科的科學(xué)性與應(yīng)用性是和這門學(xué)科概念的規(guī)范性、定義的明確性密切相關(guān)的。因此，要認(rèn)識(shí)和把握公共行政學(xué)理論及其體系，就必須先從探討它的概念入手。公共行政的明確含義是什么，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都有不同的說法。而且，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，公共行政的含義也會(huì)產(chǎn)生變化。（一）國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的界定1．“公共行政的過程就是實(shí)現(xiàn)政府意圖或愿望的種種行為。因此，公共行政就是政府的持續(xù)不斷地活躍著的‘業(yè)務(wù)’工作，這種業(yè)務(wù)工作是通過一系列組織和管理程序，同法律的執(zhí)行聯(lián)系起來的；至于這種法律則由立法機(jī)關(guān)（或者其它權(quán)威性的機(jī)構(gòu)）制定，并由法院進(jìn)行解釋?！盵1][1][美]德懷特·沃爾多，《公共行政學(xué)》（1968年版），轉(zhuǎn)引自李方譯《公共行政學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第10頁(yè)。2．“公共行政就是為消費(fèi)者社會(huì)公眾有計(jì)劃的供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿足他們的需要?！盵2][2]MarshallDimock,Gladys,andDouglasFox,PublicAdministration(FifthEdition,1983).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.3．“我們提出的關(guān)于公共行政的一種新的概念框架就是公共行政作為一種觀念設(shè)計(jì)，它著重于公共行政決策的制定與理會(huì)、公共行政的目的與行為、變革、想象力與創(chuàng)新，及其與社會(huì)的相互作用和共同生產(chǎn)。”[3][3]JongS.Jun,PublicAdministration(1986).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.4．“在一般意義上所使用的公共行政概念是對(duì)制定和執(zhí)行公共政策全部行為的一般性表述。”[1][1]ColeBleaseGraham.Jr.,andStevenW.Hays,ManagingthePublicOrganization(1986).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.5．“公共行政是指：a)在公共設(shè)置中共同合作的群體努力；b)包括所有三個(gè)部門——行政、立法和司法及其它們之間的相互作用和相互關(guān)系；c)明確地表達(dá)公共政策是公共行政的重要任務(wù)，所以，它又是政治過程的一部分；d)在一些重要的、有意義的管理方式或原則上，明顯地不同于私域管理；e)與許多私人團(tuán)體或個(gè)人結(jié)成緊密的聯(lián)合，以便向社會(huì)提供各種服務(wù)。”[2][2]FelixA.NigroandLloydG.Nigro,ModernPublicAdministration(SeventhEdition,1989).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.2.6．“公共行政主要是指政府組織的政策與各項(xiàng)計(jì)劃，以及公務(wù)員的行政對(duì)他們的行為負(fù)責(zé)?！盵3][3]CharlesH.Levine,B.GuyPeters,andFrankJ.Thompson,PublicAdministration:Challenges,Choices,Consequences(1990).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.27．“公共行政的含義可以界定為所有的過程、組織和個(gè)人（僅指公務(wù)員的職務(wù)與角色行為）聯(lián)合起來，為執(zhí)行立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和法院采用和發(fā)布的法律或其它規(guī)則所進(jìn)行的各種活動(dòng)。對(duì)這個(gè)定義應(yīng)理解為還包括制定和執(zhí)行立法與行政命令中的許多管理事務(wù)?！盵4][4]GeorgeJ.GordonandMichaelE.Milakovich,PublicAdministrationinAmerica(1995).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.8．“公共行政就是公共政策的執(zhí)行?！盵5][5]WilliamC.Johnson,PublicAdministration:Policy,PoliticsandPractice(SecondEdition,1996).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.9．“公共行政就是運(yùn)用管理的、政治的和法律的理論與方法去完成立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的政府命令，以履行對(duì)整個(gè)社會(huì)及其各個(gè)部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能。”[6][6]DavidH.RosenbloomandDeborahD.Goldman,PublicAdministration:UnderstandingManagement,Politics,andLawinthePublicSector(FourthEdition,1997).轉(zhuǎn)引自RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.10．公共行政的“目的是促進(jìn)深入了解政府及政府與其所管理的社會(huì)的關(guān)系，鼓勵(lì)制定更為關(guān)心社會(huì)需要的公共政策?！盵7][7][美]尼古拉斯·亨利，“PublicAdministrationandPublicAffairs”,Prentice·Hall1989,P.20.關(guān)于公共行政的概念，德懷特·沃爾多在他早期研究《什么是公共行政？》中認(rèn)為公共行政存在著“兩種典型定義：（1）公共行政是為達(dá)到政府目的而對(duì)人與物質(zhì)的組織與管理。（2）公共行政是管理國(guó)家事務(wù)的藝術(shù)與科學(xué)?！彼€認(rèn)為，關(guān)于公共行政學(xué)是藝術(shù)還是科學(xué)的爭(zhēng)論，其原因在于“‘公共行政’這個(gè)詞有兩種用法”，“（1）知識(shí)探索的一個(gè)領(lǐng)域、一門學(xué)科或一種研究；（2）一個(gè)過程或一種行為——管理公共事務(wù)。這兩種含義緊密相關(guān)，卻又各不相同。”[8][8]彭和平等譯：《公共行政學(xué)經(jīng)典著作選讀》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1992年版，第273—274頁(yè)。理查德·J斯蒂爾蒙（RichardJ.StillmanII）認(rèn)為上述對(duì)公共行政概念一般地說包含了如下幾個(gè)方面：a)公共行政是指政府行政部門的活動(dòng)；當(dāng)然，它也與立法和司法部門相聯(lián)系；b)公共行政必須明確地表達(dá)和執(zhí)行公共政策；c)公共行政包含著涉及到協(xié)調(diào)人的行為和人的努力的廣泛?jiǎn)栴}；d)公共行政在許多方面不同于私域管理；e)公共行政擔(dān)負(fù)著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)；f)公共行政執(zhí)行法律的活動(dòng)必須以法律為基礎(chǔ)。[9]RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.[9]RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.我們認(rèn)為，國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的認(rèn)識(shí)與說明，無論其文字如何表述，公共行政的概念中都應(yīng)說明公共行政的活動(dòng)界限與邊界、活動(dòng)領(lǐng)域與內(nèi)容，以及活動(dòng)的目的。（二）中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的界定我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于行政、公共行政的認(rèn)識(shí)可劃分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是從20世紀(jì)80年代行政學(xué)在我國(guó)的恢復(fù)到1997年國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)提出研究生專業(yè)目錄的修改。在這個(gè)時(shí)間里，我國(guó)的行政管理學(xué)是作為政治學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科進(jìn)行專業(yè)設(shè)置的；學(xué)術(shù)界經(jīng)常使用的概念是“行政”、“行政學(xué)”、“公共行政”、“行政管理”、“行政管理學(xué)”。這些概念在含義上未作明確區(qū)別，都是指政府對(duì)國(guó)家事務(wù)、政府事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理。為此，我們可以列舉這樣一些具有代表性的概念表述。1．“我們認(rèn)為，從社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)際情況來看，行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政?！保弧靶姓粦?yīng)只局限于國(guó)家行政部門的狹義的行政概念，也不宜使包括國(guó)家機(jī)關(guān)以外所有企業(yè)事業(yè)部門管理事務(wù)最廣義的行政概念，而應(yīng)將以行使國(guó)家權(quán)力從事國(guó)家管理活動(dòng)，稱為行政?！盵1]夏書章：《行政管理學(xué)》，山西人民出版社1984年版，第5頁(yè)?！靶姓芾硎前殡S著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，有政府就有行政管理。[1]夏書章：《行政管理學(xué)》，山西人民出版社1984年版，第5頁(yè)。[2]夏書章：《行政學(xué)新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1985年版，第1頁(yè)。2．“行政管理是國(guó)家的基本職能之一，是對(duì)國(guó)家事務(wù)的一種有組織的管理活動(dòng)，目的是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志?！盵3][3]應(yīng)松年等編著：《行政管理學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社1986年版，第4頁(yè)。3．行政是“行使國(guó)家權(quán)力、從事國(guó)家事務(wù)管理的活動(dòng)?！盵4][4]田禾著：《中國(guó)社會(huì)主義行政管理學(xué)導(dǎo)論》，西南師范大學(xué)出版社1986年版，第2頁(yè)。4．“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)，是行使國(guó)家權(quán)力，管理整個(gè)社會(huì)的活動(dòng)。”[5][5]王健剛等編著：《行政管理學(xué)》，上海交通大學(xué)出版社1987年版，第1頁(yè)。5．“行政是指國(guó)家行政部門管理國(guó)家事務(wù)、政府事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。”[6][6]譚健主編：《現(xiàn)代行政管理手冊(cè)》，遼寧人民出版社1987年版，第1頁(yè)。6．“行政是國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)。”[7][7]黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌主編：《行政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁(yè)。7．“所謂行政管理，是指國(guó)家產(chǎn)生以后，國(guó)家政府部門通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，以完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的一種基本政府職能。”[8][8]李方、李福玉主編：《行政管理學(xué)基礎(chǔ)》，高等教育出版社1988年版，第10頁(yè)。8．“行政管理也即行政，主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)。這里包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)防、外交、國(guó)家榮典等國(guó)家事務(wù)的管理；對(duì)經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、治安、環(huán)保等社會(huì)公共事務(wù)的管理；對(duì)行政機(jī)關(guān)自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、經(jīng)費(fèi)、財(cái)物、工作程序等國(guó)家行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的管理?！盵9][9]許文惠主編：《行政管理學(xué)》，紅旗出版社1992年版，第1頁(yè)。9．“所謂行政，是指國(guó)家行政系統(tǒng)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家意志，推行國(guó)家政務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。”[10][10]張德信、李兆光主編：《現(xiàn)代行政學(xué)》，紅旗出版社1993年版，第3頁(yè)。第二個(gè)階段是從1997年研究生專業(yè)目錄提出修改一直到現(xiàn)在。在這個(gè)時(shí)間里，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革獲得了日益深入的發(fā)展，并處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的歷史轉(zhuǎn)軌時(shí)期；國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、全球化的趨勢(shì)日益明顯，對(duì)政府公共行政帶來了重大沖擊；同時(shí)，西方國(guó)家以政府改革為核心的“新公共管理運(yùn)動(dòng)（NewPublicManagementMovement）”的思想理論，開始大量傳入中國(guó)。與體制轉(zhuǎn)型的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相聯(lián)系和外來新思想的影響，我國(guó)學(xué)術(shù)界也開始對(duì)過去的“行政管理”概念進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，提出了有別于“行政管理”的“公共管理（PublicAdministration）”新概念。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)目前所說的“公共管理”實(shí)際上就是西方的“PublicAdministration（公共行政）”。現(xiàn)在我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的認(rèn)識(shí)也是眾說紛紜。為了便于說明，我們?cè)诖肆信e幾種具有代表性的觀點(diǎn)。1．學(xué)者張成福教授認(rèn)為，a)公共行政應(yīng)更多地被視為一種民主國(guó)家治理的過程，而不僅僅被視為一種管理過程；b)公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國(guó)家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，造成“空洞化的國(guó)家”；c)公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；d)公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化思考；g)公共行政應(yīng)跨越“左”的和右的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；f)公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必亦沒有必要走向“自我結(jié)構(gòu)”，甚至于反國(guó)家的道路；h)公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求；I)公共行政既要重視公共系絡(luò)，也要重視管理的知能與策略。[1][1]張成福：“公共行政的管理主義：反思與批判”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期。2．學(xué)者陳慶云教授認(rèn)為，公共行政是指那些不以營(yíng)利為目的，旨在追求增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。[2][2]陳慶云：“公共管理研究中的若干問題”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期。3．學(xué)者陳振明教授主張和推崇管理主義，認(rèn)為現(xiàn)在是公共管理（PublicManagement）時(shí)代。他在“公共管理范式的興起與特征”一文中指出“將‘公共管理’當(dāng)做一種與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、公共政策范式（途徑）相競(jìng)爭(zhēng)的新范式或新途徑”也是他本人所持的觀點(diǎn)。關(guān)于公共管理與公共行政的區(qū)別，他進(jìn)一步認(rèn)為：a)公共管理學(xué)將研究的對(duì)象由政府行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu)（非盈利部門、第三部門）甚至私人部門的公共方面；而傳統(tǒng)的公共行政則局限于對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的研究；b)公共管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效，這使公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理的核心主題；c)公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)；d)公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的；e)公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具有現(xiàn)實(shí)性。[3][3]陳振明：“公共管理范式的興起與特征”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期。4．學(xué)者王樂夫教授認(rèn)為，公共行政是公共行政主體為了實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。[4][4]王樂夫：“論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵”，《政治學(xué)研究》，2001年第3期。5．蔡立輝博士認(rèn)為，公共行政即是以政府為核心的公共部門、非盈利部門等社會(huì)公共組織運(yùn)用政治的、法律的和管理的理論與方法，為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益所進(jìn)行的管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的各種活動(dòng)。[5][5]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)政府法制建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年12月版，第7—8頁(yè)。中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于公共行政概念的認(rèn)識(shí)，反映了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也反映了具有新時(shí)代理念的公共行政學(xué)在中國(guó)才剛剛起步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。因此，在公共行政的主體、公共行政的活動(dòng)領(lǐng)域與范圍、活動(dòng)的內(nèi)容、活動(dòng)的目的、活動(dòng)方式與手段諸方面均沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，或者含混不清。一方面受傳統(tǒng)“行政管理”觀念的影響，對(duì)公共行政所包含的主體和活動(dòng)內(nèi)容的理解過窄，還是局限于運(yùn)用政治學(xué)的研究方式來研究公共行政。例如，有學(xué)者認(rèn)為“公共行政（PublicAdministration）簡(jiǎn)稱行政，是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其它社會(huì)組織?！薄肮残姓W(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)。”[6]曾明德、羅德剛主編：《公共行政學(xué)》，中央黨校出版社1999年版，第2——3頁(yè)。很明顯，對(duì)公共行政概念的這種認(rèn)識(shí)，與我國(guó)第一個(gè)階段對(duì)“行政管理”概念的認(rèn)識(shí)相同，所不同的是用“公共行政”代替了[6]曾明德、羅德剛主編：《公共行政學(xué)》，中央黨校出版社1999年版，第2——3頁(yè)。另一方面，受西方管理主義（Managerialism）的影響，對(duì)公共行政的主體、活動(dòng)方式、活動(dòng)內(nèi)容的外延進(jìn)行夸大，混淆了公共行政與私域管理的差別。這兩種極端的傾向都不利于公共行政學(xué)科在我國(guó)的建立與發(fā)展，也不利于我國(guó)公共行政的改革實(shí)踐。（三）公共行政的概念公共行政（PublicAdministration）不同于我國(guó)過去所稱謂的“行政管理”，它在主體、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍和活動(dòng)方式等方面發(fā)生了重大變化；也不同于工商企業(yè)管理，“公共”是它最根本的特征。在考察了國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政概念的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，公共行政的概念必須回答和解決由誰來進(jìn)行公共行政、什么是公共行政活動(dòng)的內(nèi)容與范圍以及如何行政三個(gè)問題，即公共行政的主體問題、公共行政的內(nèi)容與范圍問題，以及公共行政的行為方式問題。這是公共行政與過去“行政管理”概念、與工商企業(yè)管理或私域管理最顯著的區(qū)別。因此，我們對(duì)公共行政的概念可以作這樣的概括：公共行政是指政府公共部門、非盈利部門等社會(huì)公共組織為了實(shí)現(xiàn)建立與維持公共秩序、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的各種理論與方法，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。二、公共行政與公共管理在西方國(guó)家，公共行政一般用英文“PublicAdministration”表示；公共管理則一般用英文“PublicManagement”表示。我們不能只停留在這是兩種不同的表達(dá)習(xí)慣的認(rèn)識(shí)上，我們還應(yīng)該更深入地認(rèn)識(shí)到為什么會(huì)出現(xiàn)這兩種表達(dá)習(xí)慣？它們之間有什么聯(lián)系與區(qū)別？公共行政（PublicAdministration）作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的理論研究領(lǐng)域或?qū)W科形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，已經(jīng)歷了100多年。公共管理作為一種實(shí)踐活動(dòng)早已存在，但它作為一種理論派別，則形成和產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代。公共管理形成和產(chǎn)生的原因來自與兩個(gè)方面。第一，來自于公共行政的改革實(shí)踐。眾所周知，從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)客觀需要出發(fā)，壟斷資產(chǎn)階級(jí)不得不改變自由資本主義時(shí)期的自由主義統(tǒng)治方法，采用對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的積極干預(yù)主義。壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合在一起，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了。政府公共行政的極權(quán)化和官僚主義化，形成了政府壟斷，從而導(dǎo)致了低效率、巨額的政府財(cái)政赤字和政府干預(yù)的高額成本。針對(duì)這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，西方國(guó)家普遍掀起了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)政府改革以市場(chǎng)化為取向，采取了在政府公共行政中大量引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制、采用私營(yíng)部門的一些管理方法、績(jī)效管理、樹立顧客至上與服務(wù)意識(shí)等措施。其根本目的就是為了尋求一種新的責(zé)任機(jī)制，既能提高政府公共行政的效率和管理能力，又能提高公共服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意程度。因此，有人正是從這種改革的內(nèi)容和目的出發(fā)，將這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)（NewPublicManagementMovement）”。這在實(shí)踐上推動(dòng)了公共行政中大量吸收和采用管理的理論和方法；并導(dǎo)致了管理主義（Managerialism）、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理（Market-basedPublicmanagement）、企業(yè)家政府（EntrepreneurialGovernment）等名詞概念的產(chǎn)生。第二，來自于公共行政的理論研究。公共行政自19世紀(jì)末20世紀(jì)初形成和產(chǎn)生以后，它的理論研究經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段。從產(chǎn)生到20世紀(jì)60年代，公共行政著重研究的是行政組織或官僚體制，主要包括研究行政組織的內(nèi)部取向；研究行政組織的機(jī)構(gòu)組成、活動(dòng)程序、行政原則等，把如何追求行政效率作為理論研究和公共行政實(shí)踐的最高目標(biāo)。60年代后期，出現(xiàn)了以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）為代表的“新公共行政學(xué)（NewPublicAdministration）”。新公共行政學(xué)對(duì)過去公共行政學(xué)的“效率至上”進(jìn)行了批判與反思，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”；強(qiáng)調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型；提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)目標(biāo)：a)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即將公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為組織存在和發(fā)展的前提。b)應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，加大組織結(jié)構(gòu)的彈性。新公共行政學(xué)所提出的理論，擴(kuò)大了公共行政學(xué)研究的視野，豐富和發(fā)展了公共行政學(xué)，并對(duì)公共行政體制改革產(chǎn)生了廣泛的影響。70年代出現(xiàn)和興起的政策科學(xué)（PolicyScience）和公共政策分析（PublicPolicyAnalysis），成為了公共行政中的主流學(xué)派。后來逐漸脫離公共行政學(xué)而發(fā)展成為獨(dú)立的學(xué)科。政策科學(xué)和公共政策分析是一種以政策為研究對(duì)象，重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的新學(xué)科。但在研究過程中發(fā)現(xiàn)，不能只停留在政策制定或規(guī)劃的研究上而忽視政策執(zhí)行的研究。因?yàn)椋瑢?shí)際的公共行政部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì)，卻對(duì)政策執(zhí)行和政策管理有更多的要求。因此，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政的結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行，以普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（AaronWildavsky）為主要代表。政策執(zhí)行研究集中研究的是公共項(xiàng)目（PublicPrograms），而不是機(jī)構(gòu)（Institution）。正如公共管理的主要代表人物凱特爾（DonaldF.Kettl）在他所編輯的《公共管理的現(xiàn)狀》（TheStateofPublicManagement）一書中所說，政策執(zhí)行研究推動(dòng)了公共管理的發(fā)展。一是因?yàn)閳?zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織，特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上（theperformanceofpublicprograms）。[1]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.3.這樣就使績(jī)效管理問題成為了公共行政中人們所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。二是因?yàn)閳?zhí)行研究是以更廣泛、綜合的跨學(xué)科為基礎(chǔ)，包括了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)。[2]同上書，第5頁(yè)。這些不同學(xué)科學(xué)者的共同努力，促成了公共管理研究范式的興起。1991年9月20至21日，美國(guó)第一次“國(guó)家公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)（NationalPublicManagementResearchConference）”在錫拉丘茲大學(xué)（SyracuseUniversity[1]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.3.[2]同上書，第5頁(yè)。[3]BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,“Perface”SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.P.xiii—xiv.通過整理第一次大會(huì)的研究成果出版了一本題為《公共管理：國(guó)家的藝術(shù)》（PublicManagement:TheStateoftheArt）論文集。該書由波齊曼（BarryBozeman）編輯，并于1993年出版。1993年10月，麥迪遜——威斯康星大學(xué)羅伯特公共事務(wù)研究中心（TheRobertM.LaFolletteInstituteofPublicAffairs）召集了美國(guó)第二次“國(guó)家公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)。”[4]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.1.通過整理這次大會(huì)的研究成果出版了一本題為《公共管理的現(xiàn)狀》的論文集。該書由凱特爾（DonaldF.Kettl）和米爾瓦特（[4]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.1.什么是公共管理（PublicManagement）？H.BrintonMilward認(rèn)為，公共管理與社會(huì)科學(xué)理論有著、而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法（experience-basedprescription）和管理技術(shù)。公共管理中的所有問題都與績(jī)效和管理有關(guān)，績(jī)效的意義在于公共組織或非盈利組織如何在各種形勢(shì)背景條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性；管理則是指在一個(gè)賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域中，對(duì)公平、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。[5][5]DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.307—310.詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）認(rèn)為，“簡(jiǎn)而言之，公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢(shì)條件下如何做出行為的有用的、實(shí)用的普遍性原理。‘有用的和實(shí)用的’這個(gè)詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價(jià)值和以問題為導(dǎo)向(problem-oriented)。”[6]JamesL.Perry,“PublicManagementTheory:Whatisit?Whatshoulditbe?”.BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.P.16.[6]JamesL.Perry,“PublicManagementTheory:Whatisit?Whatshoulditbe?”.BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.P.16.公共管理的倡導(dǎo)者胡德(Hood)也認(rèn)為：“公共管理即“‘國(guó)家的藝術(shù)’，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和運(yùn)作公共服務(wù)部門并且細(xì)化政府執(zhí)行部門的工作?！盵1][1]Hood,Christpher,TheArtoftheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.ClaredonPress,Oxford1998,P.3.從國(guó)外學(xué)者關(guān)于“公共管理（PublicManagement）”的論述中我們發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政（PublicAdministration）中重視公共組織或非盈利組織實(shí)施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實(shí)施公共管理的主體、公共管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然堅(jiān)持與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設(shè)計(jì)”，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目的的具體“運(yùn)作”過程；公共行政更加強(qiáng)調(diào)管理過程中的政治的、法律的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理過程中的管理的、經(jīng)濟(jì)的手段。公共管理理論吸取了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理的理論與方法，包括從“理性人”的假設(shè)中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇與交易成本分析理論中獲得政府公共部門應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)的效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度的依據(jù)；從成本——效益分析中獲得確定政府績(jī)效目標(biāo)、測(cè)量與評(píng)估政府績(jī)效的依據(jù)；從私營(yíng)管理中吸取管理的具體方法，提出在公共部門的管理中也應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、采取績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、推行服務(wù)承諾制、決策與執(zhí)行分開等方法。因此，公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力，使公共行政獲得了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的新手段，從而極大地推動(dòng)了公共行政的自我發(fā)展。公共管理是公共行政中的一個(gè)理論派別或分支學(xué)派。因此，在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中國(guó)流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“PublicAdministration”；或者有人根本不再提“公共行政”這個(gè)詞，一律改用“公共管理”，認(rèn)為“公共行政”是傳統(tǒng)說法，只有“公共管理”才是現(xiàn)代的和時(shí)髦的。這種做法只會(huì)進(jìn)一步造成理論上的混亂和認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，不利于公共行政的學(xué)科建設(shè)，更不利于改革實(shí)踐的發(fā)展。三、公共行政學(xué)的基本問題公共行政學(xué)的基本問題是公共行政學(xué)必須研究與回答的問題，也是公共行政學(xué)科與其它學(xué)科相區(qū)別的關(guān)鍵所在。公共行政的概念涉及到了它所包含的基本問題：公共行政的主體、公共行政的內(nèi)容與范圍、公共行政的行為方式。這三個(gè)問題決定了公共行政的存在，決定了公共行政的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)；任何公共行政學(xué)的分支學(xué)派或理論派別，也都是圍繞這三個(gè)問題展開說明的。因此，它們構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本問題。對(duì)這三個(gè)基本問題的認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)說明就構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本理論。1．公共行政的主體公共行政的主體是公共服務(wù)的供給者。我國(guó)過去使用的“行政管理”概念中的主體只是政府；工商企業(yè)管理或私域管理的主體是各類企業(yè)（有的學(xué)者和國(guó)家把國(guó)有企業(yè)納入公共服務(wù)供給者的范疇）、私人組織和個(gè)人。公共行政的主體是社會(huì)公共服務(wù)的供給者，它不僅包括政府等公共部門（PublicSector），而且還包括非盈利部門（NonprofitSector）、第三部門(TheThirdSector)和權(quán)威性機(jī)構(gòu)（AuthoritativeInstitution）等社會(huì)公共組織(PublicOrganization)。值得指出的是公共行政的主體是公共服務(wù)的供給者，但公共服務(wù)的供給者并不只有公共行政的主體，而且還包括私營(yíng)部門或個(gè)人。2．公共行政活動(dòng)的內(nèi)容與范圍在“行政管理”概念下政府主體，與高度集權(quán)的管理體制相適應(yīng)，其活動(dòng)范圍無邊界，政府大包大攬，直接配置經(jīng)濟(jì)資源、直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)。由此導(dǎo)致政企不分，使許多本來應(yīng)該通過市場(chǎng)和社會(huì)中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機(jī)構(gòu)來管理，從而把過多的社會(huì)責(zé)任和事物矛盾都集中在政府身上，形成了權(quán)力壟斷、權(quán)力混淆、權(quán)力無法可依、權(quán)力制衡機(jī)制不足等問題。[1]蔡立輝：[1]蔡立輝：“政府部門自我擴(kuò)張行為分析”，《人文雜志》1999年第6期，中國(guó)人民大學(xué)圖書復(fù)印資料《公共行政》2000年第2期。[2]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)政府法制建設(shè)研究》中的第三章“政府法制建設(shè)：以基本的實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范為首要內(nèi)容”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年12月版，第65頁(yè)。3．公共行政的行為方式“行政管理”概念中行政主體政府壟斷了公共服務(wù)的供給。政府往往以行政命令、供給和救助等方式逐步介入商業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，甚至涉足個(gè)人的私事。法處于從屬于政府行政權(quán)力的地位。[3]同上書，第45頁(yè)。“計(jì)劃就是法律，法律手段本身也喪失了獨(dú)立的品格，其作用是十分有限的。”[3]同上書，第45頁(yè)。[4]李步云：《中國(guó)特色社會(huì)主義法制通論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第13頁(yè)。公共行政的公共性特征決定了公共行政的主體作為國(guó)家管理的代表，它的活動(dòng)是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)。一方面，為了實(shí)現(xiàn)建立和維持公共秩序、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，它必須運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的各種理論與方法；另一方面，為了防止這種“公共權(quán)力”對(duì)社會(huì)和社會(huì)公眾的異化，[5]政府公共部門作為國(guó)家的重要組成部分，都“是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者，后者屬于社會(huì)之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國(guó)家代表?！盵5]政府公共部門作為國(guó)家的重要組成部分，都“是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者，后者屬于社會(huì)之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國(guó)家代表?！?《列寧選集》第3卷，人民出版社1995年版，第47頁(yè)。)。國(guó)家公共權(quán)力是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又凌駕于人民大眾之上，凌駕于社會(huì)之上，表現(xiàn)出同人民大眾和社會(huì)“分離”的特征。如果缺乏對(duì)它予以約束和制約，它就會(huì)成為人民大眾和社會(huì)的異己力量。第二節(jié)公共行政學(xué)的基本理論公共行政學(xué)的基本理論是對(duì)公共行政基本問題的認(rèn)識(shí)與系統(tǒng)說明，從而為公共行政實(shí)踐活動(dòng)提供具體的方法和理論指導(dǎo)。一、公共行政學(xué)理論的起源正如公共行政學(xué)家沃爾多（Waldo,D）所說的，公共行政既標(biāo)明和表示知識(shí)探索的一個(gè)領(lǐng)域、一門學(xué)科或一種理論研究；也是一個(gè)過程或一種管理公共事務(wù)的行為。[6]Waldo,D.TheStudyofPublicAdministration.Doubleday,NewYork,19[6]Waldo,D.TheStudyofPublicAdministration.Doubleday,NewYork,1955.（一）公共行政學(xué)理論源于豐富的行政實(shí)踐公共行政作為一種執(zhí)行國(guó)家意志的實(shí)踐活動(dòng)，自從人類社會(huì)出現(xiàn)了國(guó)家形態(tài)以后，這種實(shí)踐活動(dòng)也就出現(xiàn)了。馬克思主義認(rèn)為，“政治就是參與國(guó)家事務(wù)，給國(guó)家定方向，確定國(guó)家的活動(dòng)方式、任務(wù)和內(nèi)容?！盵1]《列寧全集》第21卷，第41頁(yè)，俄文版?！罢问墙?jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，政治同經(jīng)濟(jì)相比不能不占首位。”[2]《列寧全集》第40卷，人民出版社1986年版，第279頁(yè)。馬克思主義還認(rèn)為，“國(guó)家絕不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量”；“這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國(guó)家”。[3]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1972年版，第187、166頁(yè)。因此，作為國(guó)家的伴生物——政府行政組織也不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的力量，而是從社會(huì)中產(chǎn)生又作用于人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)之中；既適應(yīng)社會(huì)，又服務(wù)于社會(huì)，并且是保障人類生產(chǎn)交換這一維系人類生存活動(dòng)必不可少的重要條件，以至于成為了人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)決定性因素。執(zhí)行國(guó)家意志的政府行政活動(dòng)，在不同程度上都是對(duì)各種利益主體的矛盾的協(xié)調(diào)與均衡，都直接或間接地體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)的意志[1]《列寧全集》第21卷，第41頁(yè)，俄文版。[2]《列寧全集》第40卷，人民出版社1986年版，第279頁(yè)。[3]《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1972年版，第187、166頁(yè)。美國(guó)行政學(xué)家古立克（Gulick,Luther）1937年發(fā)表的學(xué)術(shù)論文“組織理論概述”，把這種公共行政活動(dòng)概括為計(jì)劃（Planning）、組織（Organization）、人事（Staffing）、指揮（Direction）、協(xié)調(diào)（Coordination）、報(bào)告（Reporting）、預(yù)算（Budgeting）七個(gè)方面。[4][4]Gulick,Luther,1937.NotesontheTheoryofOrganization.JayM.ShafritzandAlbertC.HydeeditedClassicsofPublicAdministration.FourthEdition1997HarcourtBrace&Company.同時(shí)，公共行政作為社會(huì)上層建筑的重要組成部分，它不是一成不變的，而是伴隨著這種實(shí)踐活動(dòng)外部環(huán)境的變化而發(fā)生變化。根據(jù)歷史的觀點(diǎn)來總結(jié)公共行政實(shí)踐活動(dòng)變化發(fā)展的規(guī)律和軌跡，我們發(fā)現(xiàn)：從公共行政職能與活動(dòng)領(lǐng)域的變化發(fā)展來看，伴隨著公共行政職能由以政治職能為重心向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心的轉(zhuǎn)移，它發(fā)生作用的活動(dòng)領(lǐng)域也由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向發(fā)展變化；公共行政作用的深度與廣度呈現(xiàn)出“守夜政府”——“萬能政府”——“有限政府”的變化發(fā)展規(guī)律；公共行政職能行使和活動(dòng)的方式也由人治為主、行政命令為主向以法治為主，綜合運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的手段變化發(fā)展。從公共行政組織結(jié)構(gòu)的變化發(fā)展來看，伴隨著公共行政過程的發(fā)展變化，公共行政組織的橫向結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息部門向重監(jiān)督、咨詢、信息部門，力求與決策、執(zhí)行部門平衡的方向變化過程；伴隨著政府公共部門從社會(huì)中的部分退出、將其職能部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織、私營(yíng)部門和個(gè)人的發(fā)展變化，公共行政的橫向結(jié)構(gòu)同時(shí)又經(jīng)歷了由微觀管理部門為主向以宏觀管理部門為主的變化過程；伴隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化、法治化的發(fā)展變化，公共行政組織的縱向結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由集權(quán)式、“金字塔型”的結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式變化的過程，公共行政的權(quán)力關(guān)系經(jīng)歷了對(duì)一般事務(wù)的管理由集權(quán)走向分權(quán)和對(duì)宏觀事務(wù)的管理由分權(quán)走向集權(quán)并存的變化過程。[5][5]蔡立輝：“中西方法治理念下的政府行為比較研究”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版），2002年第2期。公共行政學(xué)理論來源于豐富的公共行政實(shí)踐活動(dòng)，是對(duì)公共行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與認(rèn)識(shí)，公共行政實(shí)踐推動(dòng)了公共行政理論的產(chǎn)生與發(fā)展。公共行政理論反過來又指導(dǎo)著公共行政實(shí)踐。因?yàn)椤叭魏尉哂猩王r明時(shí)代特色的社會(huì)科學(xué)理論，都是對(duì)其所處時(shí)代重大社會(huì)實(shí)踐的總結(jié)及其對(duì)實(shí)踐問題和要求的回應(yīng)，并因此對(duì)這個(gè)時(shí)代的實(shí)踐具有了前瞻性的指導(dǎo)意義。”[6][6]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)政府法制建設(shè)研究》中的“緒論”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年12月版，第1頁(yè)。（二）公共行政學(xué)理論源于具體的社會(huì)歷史條件公共行政的實(shí)踐活動(dòng)伴隨著它外部環(huán)境條件的變化而不斷地調(diào)整和發(fā)生變化；同樣，公共行政學(xué)理論不僅受它實(shí)踐地推動(dòng)，而且外部環(huán)境條件對(duì)公共行政學(xué)理論的產(chǎn)生也具有決定性的意義。正如理查德·J斯蒂爾蒙（RichardJ.StillmanII）教授所說，美國(guó)在19世紀(jì)晚期開始注意到公共行政學(xué)理論的研究與發(fā)展，是因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的迅猛發(fā)展和日益加深的美國(guó)、西班牙兩國(guó)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)等外界因素，與政府管理中增加公共參與的要求緊密相聯(lián)。[1][1]RichardJ.StillmanII,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),HoughtonMifflinCompany,2000,P.3.概括起來，公共行政學(xué)理論源于的具體社會(huì)歷史條件包括如下方面：1．日益激發(fā)的社會(huì)矛盾沖突導(dǎo)致了“行政國(guó)家的出現(xiàn)”。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，資本主義發(fā)展到壟斷階段。在這個(gè)階段，資本主義所固有的各種矛盾與利益沖突日益激發(fā)。從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)客觀需要出發(fā)，壟斷資產(chǎn)階級(jí)打破了自由資本主義時(shí)期消極的不干預(yù)主義，不得不采用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的積極干預(yù)主義，充分運(yùn)用和強(qiáng)化政府的政治統(tǒng)治職能，出現(xiàn)了“行政國(guó)家”（AdministrativeState）。具體表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，過去那種依靠“無形的手”來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。這一時(shí)期，生產(chǎn)資料和社會(huì)財(cái)富集中到了少數(shù)壟斷資本手中，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)。壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合在一起，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了。政府的管理手段也日益復(fù)雜，政府通過行政手段和法律手段來保證市場(chǎng)秩序的維持，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)起某些社會(huì)公共事務(wù)。在收入再分配領(lǐng)域內(nèi)采取一系列福利措施等，以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治穩(wěn)定。政府行政權(quán)力正是在這種背景下日益強(qiáng)化。政府職能急劇擴(kuò)張，政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大，政府干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)的程度也急劇加深，“無法律即無行政”的法治行政代之以“合法及適法行政”，以應(yīng)付日趨復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和各種利益沖突。正如列寧所說：“資產(chǎn)階級(jí)從一種方法轉(zhuǎn)而采用另一種方法，并不是由于個(gè)別人的惡意，也不是由于什么偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性。”[2][2]《列寧全集》第23卷，人民出版社1986年版，第34頁(yè)。因此，從自由資本主義時(shí)期發(fā)展到壟斷資本主義時(shí)期，自由競(jìng)爭(zhēng)的極端化制造了可以摧毀自由競(jìng)爭(zhēng)制度本身的社會(huì)矛盾和沖突?？陀^上需要有一個(gè)超脫于所有競(jìng)爭(zhēng)主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官，需要有一個(gè)維持基本社會(huì)公正而免于社會(huì)崩潰的社會(huì)產(chǎn)品分配者。生產(chǎn)高度社會(huì)化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力，又需要有一個(gè)執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的組織者。正如日本社會(huì)學(xué)家真田足教授所說：“國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的出場(chǎng)是壟斷資本主義的資本積累和集中，比資本主義積累的發(fā)展速度更快、規(guī)模更大、競(jìng)爭(zhēng)更劇烈，從而越發(fā)增強(qiáng)了資本增殖的沖動(dòng)，為此就必然要?jiǎng)訂T一切方法和手段，其中最有利的是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的動(dòng)員?！盵3][3]轉(zhuǎn)引自王惠巖主編：《政治學(xué)概論》，高等教育出版社1999年12月版，第114頁(yè)。2．文官制度改革導(dǎo)致了核心價(jià)值與行為規(guī)范的孕育。1883年美國(guó)通過了《彭德爾頓法》（PendletonAct）。該法案廢除了政黨分贓制、引入功績(jī)制理念、建立了“中立的”文官制度，并成立了美國(guó)文官委員會(huì)。這樣公共行政人員的考核、培訓(xùn)、廉潔和工作效率等開始成為重要的研究課題。1887年——1930s，政治與行政分離理論開始出現(xiàn)。1910年，美國(guó)設(shè)立AB兩種職級(jí)的特別聘任機(jī)構(gòu)，聘任程序開始復(fù)雜化。1912年到1930s，科學(xué)管理所強(qiáng)調(diào)的主要原則，包括中立、經(jīng)濟(jì)、效率和標(biāo)準(zhǔn)化等，開始在文官制度中得到確立。1923年通過了《1923年職位分類法》，以五種專業(yè)類別區(qū)分公務(wù)人員的職別與職級(jí)。這個(gè)時(shí)期文官制度改革所通過的這些標(biāo)準(zhǔn)化的、集中化的規(guī)則孕育了文官制度的核心價(jià)值與行為規(guī)范：連續(xù)性（Continuity）、中立性（Neutrality）、能力（Competence）、功績(jī)制（Merit）、對(duì)公眾的責(zé)任（Responsibility）等。文官制度改革運(yùn)動(dòng)直接推動(dòng)了公共行政學(xué)理論研究的開展。3．多學(xué)科研究方法的形成與發(fā)展促進(jìn)了公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離。隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)和心理學(xué)得到了進(jìn)一步地發(fā)展與繁榮。這使政治學(xué)中新的分支學(xué)科和研究方法紛紛出現(xiàn)，理論流派呈現(xiàn)出紛繁多樣的景象。表現(xiàn)出的最主要特點(diǎn)就是政治學(xué)研究的領(lǐng)域日益擴(kuò)大，研究的課題日益更新，并且與其它學(xué)科交織在一起，形成了跨學(xué)科和多學(xué)科交叉研究的局面。[1]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)政府法制建設(shè)研究》中的“緒論”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年12月版，第7頁(yè)?！罢螌W(xué)朝著研究一切政治現(xiàn)象的方向發(fā)展以及吸收其他學(xué)科理論和方法的必要性，使它具有包羅萬象的取向[1]蔡立輝著：《政府法制論——轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)政府法制建設(shè)研究》中的“緒論”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年12月版，第7頁(yè)。[2]（美）羅納德·H·奇爾科特著：《比較政治學(xué)理論——新范式的探索》，高鈷、潘世強(qiáng)譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版，第4頁(yè)。4．公共行政職業(yè)教育的需要與發(fā)展使公共行政學(xué)教育和研究成為必需。公共行政實(shí)踐活動(dòng)所追求的效率的提高和公共行政改革目標(biāo)的達(dá)成，最終都取決于公共行政組織與行政方法的改善。而只有通過對(duì)公共行政學(xué)的學(xué)習(xí)與研究，才會(huì)發(fā)現(xiàn)政府能夠完全地、成功地做什么以及政府如何做才會(huì)以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣多的資源消耗取得最大的效果、提供最多的服務(wù)。[3]RichardJ.StillmanII,“[3]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.6.（三）公共行政學(xué)理論的產(chǎn)生19世紀(jì)80年代，美國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了許多基本的變革。在相當(dāng)短的時(shí)間里，美國(guó)成為了城市化的工業(yè)社會(huì)而代替了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，各種職業(yè)形式的體力勞動(dòng)代替了農(nóng)民的體力勞動(dòng)。但不幸的是，政治系統(tǒng)還沒有做好準(zhǔn)備來應(yīng)付傳統(tǒng)公共工作中日益增加的城市化的社會(huì)需要，城市成為了各黨派相互斗爭(zhēng)和影響公共政策的政治核心區(qū)域。[4][4]JosephA.Uveges,Jr.andLawrenceF.Keller,“ThefirstonhundredyearsofAmericanpublicadministration:thestudyandpracticeofpublicmanagementinAmericanlife”。參見JackRabin,W.BartleyHildreth,GeraldJ.Miller,HandbookofPublicAdministration,NewYorkandBasel:MarcelDekker,Inc.1998,P.4.正是在這樣的社會(huì)歷史條件下，威爾遜（Woodrow.Wilson）在1887年發(fā)表了美國(guó)第一篇公共行政學(xué)論文“行政學(xué)研究（theStudyofPublicAdministration）”，極力主張公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來。美國(guó)的第一篇行政學(xué)論文是在美國(guó)憲法頒布了一個(gè)世紀(jì)后才問世的；同時(shí)，也比歐洲大陸對(duì)公共行政學(xué)的研究晚了一個(gè)世紀(jì)。[5]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofPublicAdministrationintheUnitedStates:‘TheEminentlyPracticalScience’”.“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.18.德國(guó)行政法學(xué)家L.V.[5]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofPublicAdministrationintheUnitedStates:‘TheEminentlyPracticalScience’”.“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.18.[1]Wilson.W.1887.“TheStudyofPublicAdministration.”PoliticalScienceQuarterly2(June),p.197—222.威爾遜作為公認(rèn)的公共行政學(xué)奠基人，他認(rèn)為執(zhí)行憲法比制定憲法更要困難。為了使政府不走彎路，他把政府劃分為兩個(gè)領(lǐng)域（spheres）即“政治”與“行政”，他認(rèn)為就政府應(yīng)當(dāng)做什么而言，政治領(lǐng)域就是由大多數(shù)選舉出來的代表來決定各種選擇；行政領(lǐng)域就是政府貫徹執(zhí)行經(jīng)過合法程序所通過的各種規(guī)定，這種執(zhí)行過程不是政治干預(yù)。根據(jù)威爾遜的觀點(diǎn)，政治與公共政策的形成有關(guān)；行政與公共政策的執(zhí)行有關(guān)。在此基礎(chǔ)上，他進(jìn)一步闡發(fā)了公共行政應(yīng)當(dāng)從政治中分離出來的基本思想：“（1）行政學(xué)科應(yīng)當(dāng)建立在單一的組織原型的基礎(chǔ)上，它能普遍運(yùn)用于一切政治制度；（2）任何良好的行政科學(xué)必須使它自己從政治學(xué)領(lǐng)域中分離出來；（3）行政科學(xué)的指導(dǎo)價(jià)值是效率；（4）有效的公共行政要求政府權(quán)力有單一的領(lǐng)導(dǎo)中心。”同時(shí)，他還認(rèn)為建立獨(dú)立的公共行政學(xué)的目的就是“使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)和少作政治干預(yù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)。”[2][2]同上。從功能主義的角度來說，威爾遜關(guān)于“政治——行政二分法”（“thepolitics—administrationdichotomy”）的思想，雖然理論與實(shí)踐已證明政治與行政是不可分的，但這對(duì)于公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成為獨(dú)立的學(xué)科和形成公共行政學(xué)范式，以及調(diào)和發(fā)展民主與追求行政效率、行政專業(yè)化所產(chǎn)生的沖突具有十分重要的意義。因?yàn)槊裰鲬椪?nèi)涵要求民眾的控制和參與，這就會(huì)與行政效率理論和專業(yè)化理論相沖突。行政效率理論和專業(yè)化理論強(qiáng)調(diào)的是系統(tǒng)化的規(guī)則與內(nèi)部程序，這在相當(dāng)大的程度上不同于民主化的監(jiān)控。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下，威爾遜所面臨的基本難題就是如何調(diào)和這兩種思想或觀念。正是從解決這一基本難題出發(fā)，威爾遜提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個(gè)領(lǐng)域。繼威爾遜之后，1926年懷特（LeonardWhite）發(fā)表了美國(guó)第一本公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》（IntroductiontotheStudyofPublicAdministration）。這本書的核心觀點(diǎn)是：（1）行政是一個(gè)單獨(dú)的過程，無論從哪一級(jí)角度看，其基本特征是大致相同的；（2）行政研究應(yīng)當(dāng)建立在管理的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)當(dāng)建立在法律的基礎(chǔ)上；（3）行政由一門藝術(shù)轉(zhuǎn)化一門科學(xué)的趨勢(shì)日益具有重要意義；（4）行政已經(jīng)成為，而且將繼續(xù)是現(xiàn)代政府的中心問題。[3]LeonardWhite,1926.IntroductiontotheStudyofPublicAdministration.[3]LeonardWhite,1926.IntroductiontotheStudyofPublicAdministration.Macmillan,NewYork.[4]RichardJ.StillmanII,“TheStudyofPublicAdministrationintheUnitedStates:‘TheEminentlyPracticalScience’”.“TheStudyofAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.18.美國(guó)公共行政學(xué)者在研究公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷史時(shí)，也都提出這樣的問題：為什么美國(guó)在憲法頒布后的一個(gè)世紀(jì)才開始注重公共行政學(xué)的研究與學(xué)習(xí)？歐洲大陸對(duì)公共行政的研究與學(xué)習(xí)早于美國(guó)一個(gè)世紀(jì)，為什么直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初公共行政學(xué)才從政治學(xué)中分離出來成為獨(dú)立的學(xué)科？關(guān)于這類問題的研究直接誘發(fā)了“比較公共行政學(xué)”的理論研究（AStudyofComparativePublicAdministration）。二、公共行政的功能與目標(biāo)按照馬諾力(Marini,Frank)對(duì)公共行政的解釋，公共行政既是與政府和其它公共項(xiàng)目以及組織和活動(dòng)相關(guān)的政策形成及執(zhí)行等實(shí)踐活動(dòng)；又是與研究、改善和培訓(xùn)相關(guān)活動(dòng)的學(xué)術(shù)研究。[5]Marini,Frank,PublicAdministration.JayM.Shafritzedited:InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration.WestviewPress1998,P.1782.[5]Marini,Frank,PublicAdministration.JayM.Shafritzedited:InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration.WestviewPress1998,P.1782.（一）公共行政實(shí)踐的功能與目標(biāo)公共行政活動(dòng)作為社會(huì)上層建筑的組成部分，它所具有的功能與目標(biāo)應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是基本的功能與目標(biāo)；二是具體的功能與目標(biāo)。1．公共行政活動(dòng)的基本功能與目標(biāo)公共行政活動(dòng)基本的功能與目標(biāo)是與國(guó)家的存在相聯(lián)系的。只要有國(guó)家的存在，就會(huì)有這些基本的功能與目標(biāo)；而且國(guó)家的本質(zhì)、職能、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和政權(quán)組織形式（國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式）對(duì)公共行政活動(dòng)的基本功能與目標(biāo)具有決定性的作用。任何一種公共行政活動(dòng)都貫徹和體現(xiàn)的是一種意志。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)或個(gè)人的意志、或者表現(xiàn)為上升為國(guó)家意志的廣大社會(huì)公眾的意志。這種意志是在公共權(quán)力的作用下，由社會(huì)公共組織通過“供給”的方式來實(shí)現(xiàn)。例如公共項(xiàng)目對(duì)財(cái)政的分配和使用、公共服務(wù)項(xiàng)目的劃分與供給、績(jī)效目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都是某種意志的體現(xiàn)。正是在這種意義上，從20世紀(jì)40年代起，美國(guó)學(xué)者就對(duì)“政治——行政”二分法的觀點(diǎn)進(jìn)行了批評(píng)。但是，用完全的管理主義來看待公共行政，甚至把公共行政描繪成純粹的管理技術(shù)與管理方法，這同樣是從另一個(gè)側(cè)面來支持和鼓吹“政治——行政”二分，或者說是“政治——行政”二分法的翻版。公共行政活動(dòng)的基本功能與目標(biāo)，決定了公共行政為什么需要存在。社會(huì)公共組織是是一個(gè)國(guó)家政治總格局的組成部分，它不僅反映了這個(gè)國(guó)家國(guó)家機(jī)關(guān)的組成形式、職能體系、權(quán)力分割及其相互關(guān)系，而且還反映了這個(gè)國(guó)家中國(guó)家與社會(huì)公共組織、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)公眾的相互關(guān)系及其體制安排。社會(huì)公共組織所進(jìn)行的公共行政活動(dòng)，自然也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家管理的組成部分。社會(huì)公共組織所履行的這部分國(guó)家管理職能是其它主體所不可代替的。通過執(zhí)行國(guó)家意志（當(dāng)然，社會(huì)公共組織在執(zhí)行國(guó)家意志的過程也要做決策。而且所做的決策必須符合與體現(xiàn)國(guó)家意志，并與執(zhí)行國(guó)家意志的活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)范圍相聯(lián)系。）的活動(dòng)來緩和各種沖突、建立與維護(hù)社會(huì)公共秩序，是公共行政活動(dòng)的基本功能與目標(biāo)。公共行政活動(dòng)是一個(gè)國(guó)家解決社會(huì)和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié)。不僅“行政國(guó)家”的出現(xiàn)表明了這一點(diǎn)，而且在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、全球化的社會(huì)歷史條件下，更進(jìn)一步地強(qiáng)化了公共行政活動(dòng)的這一功能。公共行政活動(dòng)的基本目標(biāo)是公共行政活動(dòng)的方向。除了緩和各種沖突、建立與維護(hù)社會(huì)公共秩序這一最基本的目標(biāo)之外，還包括提高管理效率和能力、提高公共服務(wù)質(zhì)量、提高和改善公共責(zé)任等基本目標(biāo)。公共行政活動(dòng)無論采取什么措施和行為方式，其根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)它的基本目標(biāo)。2．公共行政活動(dòng)的具體功能與目標(biāo)公共行政的基本功能和目標(biāo)是與國(guó)家的存在及其基本特性相聯(lián)系的；公共行政的具體功能和目標(biāo)則是與具體的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)的意識(shí)形態(tài)相聯(lián)系，與一定時(shí)期、一定歷史條件下社會(huì)所面臨和所要解決的主要問題相聯(lián)系。因此，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、社會(huì)所處的歷史發(fā)展階段和社會(huì)所要解決的主要矛盾問題不同，公共行政活動(dòng)的具體功能和目標(biāo)也不相同，從而導(dǎo)致了公共行政活動(dòng)所采取方法、措施和所適用的理論也各不相同。這樣也就形成了豐富多樣的公共行政方法、措施和理論派別。就政治體制而言，規(guī)定規(guī)矩權(quán)力結(jié)構(gòu)形式、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成形式及各機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系的政治體制，決定了國(guó)家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式、政府行政組織的職能、具體組織形式及其在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中所處的地位與作用。具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件，包括自然資源狀況、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r、人口狀況、國(guó)民收入狀況、社會(huì)的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制，也都會(huì)導(dǎo)致不同的公共行政活動(dòng)功能與目標(biāo)。就經(jīng)濟(jì)體制而言，在自然經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗(yàn)支配，政府的經(jīng)濟(jì)功能微弱，主要限于全局性的農(nóng)田水利、交通、道路建設(shè)等方面。政府行政組織的社會(huì)服務(wù)功能也很微弱，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的部門少。政府行政組織行使國(guó)家權(quán)力的目的主要是出自對(duì)社會(huì)的管理與控制，其政治功能、社會(huì)治安功能較為突出；行使功能的手段比較簡(jiǎn)單，主要是采取行政手段進(jìn)行管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由政府配置各類資源，政府行政組織對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至包括人們的日常生活都實(shí)行全面、直接的指令管理，設(shè)置大量的經(jīng)濟(jì)管理部門。把太多的社會(huì)功能加在政府肩上，大大擴(kuò)充了政府行政組織的職能范圍。公共行政活動(dòng)功能所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性、管理手段的單一性和行政命令的強(qiáng)制性、企業(yè)主體的附屬性。公共行政活動(dòng)的具體目標(biāo)是實(shí)行對(duì)社會(huì)高度集中的管理與控制，政府計(jì)劃成為了各生產(chǎn)主體、社會(huì)組織和社會(huì)公眾活動(dòng)的邊界。指令體系成為了唯一與法律等同的東西。[1][1][美]戴維·杜魯貝克：“論當(dāng)代美國(guó)的法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)”，《比較法研究》1990年第2期。以價(jià)值觀和行為模式為核心的社會(huì)意識(shí)形態(tài)的差異，也會(huì)導(dǎo)致公共行政具體功能與目標(biāo)的多樣性。例如人們對(duì)治安政府、收稅少的政府的期盼，導(dǎo)致了社會(huì)只要求行政組織承擔(dān)一些簡(jiǎn)單的維持社會(huì)安定和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造適宜條件等管理功能。人們對(duì)“守夜政府”、“管得越少的政府就越是好政府”的期盼，導(dǎo)致了政府行政權(quán)力及其活動(dòng)被限制在比較狹窄的范圍內(nèi)，公共行政的功能僅局限于維護(hù)公共安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共交通、公共教育、財(cái)政及市場(chǎng)管理、基本社會(huì)秩序的維持和消除社會(huì)危險(xiǎn)等方面；并把追求效率作為公共行政最重要的目標(biāo)。人們對(duì)“最好政府，最多服務(wù)”、“花錢少、工作好的政府”的期盼，導(dǎo)致了公共服務(wù)市場(chǎng)化、減少政府職能、實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的部分撤退、建立小政府模式、尊重社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)選擇的權(quán)利、以績(jī)效為本、樹立顧客至上意識(shí)；政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，而是強(qiáng)調(diào)政府公共行政對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)力、重視公共行政活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果、重視公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。公共行政以提高公共服務(wù)的效率、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意程度為目標(biāo)。同時(shí)，政治民主化的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)公共行政活動(dòng)有較大的取向，要求公共行政活動(dòng)以社會(huì)公眾的需要為其行為導(dǎo)向，照顧與采納社會(huì)各方面的利益與意見。