公路建設(shè)項(xiàng)目電子文件“來源可靠”的實(shí)現(xiàn)路徑分析

摘要：文章基于國(guó)家推行電子文件歸檔和電子檔案管理的大背景，針對(duì)廣西高速公路建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)有各業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的各類電子文件情況以及現(xiàn)今社會(huì)檔案信息化管理的發(fā)展趨勢(shì)，分析建設(shè)項(xiàng)目各類電子文件與所形成的電子文檔的差異，探討電子文件形成的各類路徑，界定評(píng)判安全可靠的電子文件，探索確保電子檔案“來源可靠”的保障措施。關(guān)鍵詞：公路；建設(shè)項(xiàng)目；電子文檔；電子文件；來源可靠中圖分類號(hào)：G271文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣西交通投資集團(tuán)旗下的全資子公司承建的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，自河都高速公路開展檔案信息管理以來，全面推行電子文件歸檔和電子檔案管理。但由于系統(tǒng)差異性，制度滯后性，觀念不一致，加上施工單位為節(jié)約成本，采用檔案外包服務(wù)方式，因此，如何確保電子檔案的真實(shí)性亟須研究?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》明確提出，電子檔案必須滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的要求。結(jié)合國(guó)家檔案局立項(xiàng)的智慧歸檔課題，以大新經(jīng)龍州高速公路為依托項(xiàng)目（下稱“依托項(xiàng)目”），提出從電子文件形成階段開始，通過制度、原始記錄、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、合法電子簽章、檔案管理系統(tǒng)等方面，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)電子檔案“來源可靠”的保障措施。一、電子文件的形成1.電子文檔的分析（1）電子文檔的形成以公路建設(shè)項(xiàng)目中一份變更活動(dòng)材料為例，說明電子文檔、電子文件的差異。施工現(xiàn)場(chǎng)需要將原設(shè)計(jì)的路基變更為3～40m箱梁橋梁。該變更由施工單位提出，經(jīng)監(jiān)理審核，項(xiàng)目公司向監(jiān)管單位上報(bào)變更意向，經(jīng)監(jiān)管單位審核后，由建設(shè)單位組織專家論證、評(píng)審后報(bào)交通運(yùn)輸主管部門批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后再按正式變更流程報(bào)送，正式變更流程與變更意向流程相同。整個(gè)變更申請(qǐng)通常由以下環(huán)節(jié)組成：由施工單位測(cè)量專工現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，形成手工記錄的紙質(zhì)版測(cè)量數(shù)據(jù)，經(jīng)清稿、“謄抄”到計(jì)算機(jī)系統(tǒng)表格，形成文檔；計(jì)量合約管理人員實(shí)行單價(jià)分析，形成變更單價(jià)分析及變更可能發(fā)生的變更估算表；設(shè)計(jì)單位基于GIS+BIM實(shí)施方案優(yōu)選；專業(yè)工程師拍照，獲取現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地、變更方案討論會(huì)議等環(huán)節(jié)聲像文件。這些材料在施工單位內(nèi)部流轉(zhuǎn)，簽字、蓋章，報(bào)送總監(jiān)辦?？偙O(jiān)辦內(nèi)部經(jīng)過專業(yè)監(jiān)理工程師、計(jì)量監(jiān)理工程師、監(jiān)理處主任、副總監(jiān)，簽字、蓋章。由建設(shè)單位向交通運(yùn)輸主管部門申請(qǐng)變更批復(fù)。施工單位填報(bào)經(jīng)監(jiān)理審批形成變更令，并把變更方案等材料作為變更令附件。如果涉及重大變更，則由建設(shè)單位向交通運(yùn)輸主管部門申請(qǐng)變更批復(fù)。交通運(yùn)輸主管部門組織專家論證，形成論證報(bào)告，最終對(duì)這份變更實(shí)行批復(fù)。走完這些流程，簽字、蓋章后，由施工單位組織實(shí)施。在實(shí)施前，變更材料由計(jì)算機(jī)形成電子文檔，有紙質(zhì)材料、聲像材料、業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成的GIS+BIM。紙質(zhì)版材料既有手工填報(bào)的測(cè)量表格，也有電腦打印蓋章的紙質(zhì)材料。變更實(shí)施完畢后，又形成了質(zhì)量控制檢測(cè)文件、收方文件、變更結(jié)算。到此為止，這一份變更活動(dòng)才算辦結(jié)。從變更醞釀到變更實(shí)體完工，時(shí)間跨越可能長(zhǎng)達(dá)一年甚至兩年。項(xiàng)目實(shí)行電子檔案管理。就此變更活動(dòng)，依照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文獻(xiàn)的定義，需要討論哪些材料屬于電子文檔，哪些屬于電子文件，紙質(zhì)版的材料如何處理。根據(jù)計(jì)算機(jī)學(xué)科的定義，文檔是特指用來存儲(chǔ)文字、數(shù)據(jù)格式的文本信息，可以修改、增刪、轉(zhuǎn)換格式。可以這樣理解，文檔是處于電子文件最原始的草稿擬寫，在沒有實(shí)施發(fā)布、由接收者據(jù)此作出規(guī)范反應(yīng)前的階段，是電子數(shù)據(jù)來源可靠的源頭。分析上面的案例，此份變更在報(bào)建設(shè)單位核備蓋章，變更實(shí)施前所形成的材料，都屬于文檔。變更活動(dòng)中，采集的聲像文件，掃描變更依據(jù)的圖片或PDF，不能作為“草稿”記錄?，F(xiàn)場(chǎng)手工記錄的紙質(zhì)版測(cè)量數(shù)據(jù)，不屬于電子設(shè)備生成。因此，這些聲像、掃描、紙質(zhì)記錄的資料，不能歸屬為文檔。（2）電子文檔源數(shù)據(jù)的可靠性保證電子檔案“來源可靠”，源頭在文檔和輔助性的手工紙質(zhì)記錄、聲像、掃描圖片等輔助性資料所形成的源數(shù)據(jù)鏈。因此，只有確保文檔源數(shù)據(jù)的真實(shí)、齊全，才能保證電子文件及形成的電子檔案“來源可靠”。本案例中文檔在最后一個(gè)簽章結(jié)束后，變更實(shí)施前的各種源數(shù)據(jù)，包括紙質(zhì)版的測(cè)量記錄表、聲像、掃描等材料，在約定保管期限內(nèi)，如項(xiàng)目竣工前，必須歸檔、保管，才能保證文檔數(shù)據(jù)來源可靠。2.電子文件的分析（1）電子文件的界定學(xué)界對(duì)電子文件有不同的定義。比較定型的如（GB/T18894—2016）的定義：電子文件指通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景組成。S16949/ISO對(duì)電子文件的定義：以文字或圖示描述管理內(nèi)容或業(yè)務(wù)內(nèi)容、通過規(guī)定程序由有權(quán)人員簽署發(fā)布、要求接收者據(jù)此作出規(guī)范反應(yīng)的電子文檔或紙質(zhì)文檔。其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對(duì)電子文件的定義也往往側(cè)重于某一目的而自我定義。比較這些權(quán)威的、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)電子文件的定義，以本文的案例，需要回答如下問題：一是從電子文檔轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮游募?，需要哪些條件；二是整個(gè)變更活動(dòng)中，一共形成了幾個(gè)電子文件；三是電子文件元數(shù)據(jù)著錄在哪一個(gè)階段完成，哪些元數(shù)據(jù)是系統(tǒng)生成，哪些元數(shù)據(jù)需要人工輔助錄入；四是變更活動(dòng)所形成的電子文件，如何歸檔；五是這些電子文件形成的集合，是否算電子檔案；六是現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量的手工記錄表格、會(huì)議簽到表等紙質(zhì)版記錄如何處理。上述6個(gè)問題的答案，對(duì)如何確保電子檔案“來源可靠”，具有普遍性的意義。（2）電子文件的形成公路建設(shè)項(xiàng)目電子文件定義可改良為：通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的文檔，或以攝影器材采集的聲像，或業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成的原生電子信息，如GIS、BIM，各種信息記錄，或數(shù)字化形成的指定格式的圖片、PDF、OFD，完成元數(shù)據(jù)著錄，簽署完畢，接收者據(jù)此具備作出規(guī)范反應(yīng)的各種信息，才能轉(zhuǎn)換成為電子文件（見表1）。從表1可以看出，按照一份電子文件的形成，從狹義來定義，是某個(gè)事件或活動(dòng)在一定范圍內(nèi)簽署完畢，下一階段開始前所形成的材料；從廣義上定義，這份變更文件是從變更批復(fù)階段直到交通運(yùn)輸主管部門批復(fù)為止所形成電子文件的集合。元數(shù)據(jù)著錄是電子文件的重要組成部分，是今后檔案“收、管、用”的重要信息來源。表1不同階段形成的電子文件，應(yīng)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)或檔案系統(tǒng)中完成元數(shù)據(jù)著錄。結(jié)合公路建設(shè)項(xiàng)目所形成的電子文件，聲像、原生電子文本、數(shù)字化電子文本所形成的電子文件，其元數(shù)據(jù)著錄信息差異性比較大。二、電子文件的合法性1.電子文件合法性的要件文獻(xiàn)規(guī)定，一份電子文件能有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容，并可以隨時(shí)調(diào)取查用數(shù)據(jù)電文，符合法律法規(guī)要求的書面形式，才是具備法律認(rèn)可的電子文件。一份合法的電子文件，需要安全、可靠的電子簽章技術(shù)支撐。電子簽名應(yīng)滿足文獻(xiàn)的規(guī)定。當(dāng)采用第三方認(rèn)證的電子簽名，提供者應(yīng)具有企業(yè)法人資格，并有與之適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，具有國(guó)家密碼管理機(jī)構(gòu)同意使用密碼的證明文件，取得國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門頒發(fā)電子認(rèn)證許可證書。根據(jù)現(xiàn)有公路建設(shè)各業(yè)務(wù)板塊電子文件形成特點(diǎn)，建設(shè)期在業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接形成的電子文件，業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)一體化的電子檔案管理系統(tǒng)生成的電子文件，或通過導(dǎo)入、掃描等方式形成的聲像文件、數(shù)字化處理的文本文件，均視為符合法律法規(guī)規(guī)定的原件形式要求。因此，判斷一個(gè)電子文件的合法性，安全、可靠的電子簽章是不可或缺的基本要件。2.電子簽章技術(shù)依托項(xiàng)目在電子簽名技術(shù)基礎(chǔ)上采用人臉識(shí)別身份認(rèn)證技術(shù)，在試驗(yàn)、辦公等業(yè)務(wù)系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)采用安全、可靠的電子簽章。（1）電子簽章關(guān)鍵技術(shù)。即責(zé)任單位或個(gè)人以電子形式在電子文件中的確認(rèn)形式，統(tǒng)稱電子簽名，為確保其安全、可靠，重點(diǎn)在于業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口兼容性、加密、電子簽名等算法，包括身份識(shí)別、數(shù)字水印技術(shù)以及智能設(shè)備。依托項(xiàng)目系統(tǒng)以PKI技術(shù)為基礎(chǔ)，與第三方CA身份認(rèn)證系統(tǒng)相結(jié)合，通過加密、簽章等手段，提高文檔安全強(qiáng)度，并為文檔提供完整性和抗抵賴保護(hù)，達(dá)到高安全性要求。同時(shí)，簽章后的文檔支持在公眾環(huán)境中驗(yàn)證其安全性及真實(shí)性，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資人擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的電子簽名系統(tǒng)。（2）聲像文件的防篡改技術(shù)。依托項(xiàng)目直接引用荔玉高速公路有限公司承擔(dān)的國(guó)家檔案局課題科研成果。基于盲取技術(shù)圖像真?zhèn)舞b別方法，系統(tǒng)自動(dòng)判斷錄入系統(tǒng)的照片是否經(jīng)過篡改。該項(xiàng)技術(shù)獲取了兩項(xiàng)國(guó)家專利。（3）系統(tǒng)對(duì)doc文檔、PDF文檔、圖片或者HTML文檔都支持在線閱讀、批注和簽章等功能。PC和手機(jī)設(shè)備上的應(yīng)用程序均可電子簽名。依托項(xiàng)目采用PKI/CA電子簽名技術(shù)。PKI是公鑰基礎(chǔ)設(shè)施（PublicKeyInfrastructure）的簡(jiǎn)稱，利用公開密鑰理論和技術(shù)建立的提供安全服務(wù)的在線基礎(chǔ)設(shè)施。它利用加密、數(shù)字簽章、數(shù)字證書來保護(hù)應(yīng)用、通信或事務(wù)處理的安全。如同電力基礎(chǔ)設(shè)施為家用電器提供電力一樣，PKI為各種互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用提供安全保障。PKI的技術(shù)基礎(chǔ)是公開密鑰技術(shù)和數(shù)字簽章技術(shù)。而數(shù)字簽章是使用非對(duì)稱密鑰加密的一種技術(shù)，整個(gè)電子簽章的流程圖。實(shí)際中，最后一個(gè)相關(guān)責(zé)任人或單位已經(jīng)電子簽章，在電子管理系統(tǒng)中已經(jīng)完成元數(shù)據(jù)著錄，但在電子文檔內(nèi)容填報(bào)至元數(shù)據(jù)著錄完成前的階段，還不能視為電子文件。依托項(xiàng)目推行全程無紙化建檔。直接應(yīng)用國(guó)家檔案局立項(xiàng)的兩個(gè)科研課題成果，計(jì)量與支付、試驗(yàn)、聲像溯源、征地拆遷、辦公等業(yè)務(wù)，全部委托或購買或合作等方式，采用業(yè)務(wù)系統(tǒng)所形成電子文件。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建立了檔案數(shù)據(jù)集成平臺(tái)。三、紙質(zhì)文件的歸檔1.數(shù)字化處理本文案例上報(bào)、批復(fù)環(huán)節(jié)，可能產(chǎn)生紙質(zhì)文件。依托項(xiàng)目按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，采用掃描方式對(duì)紙質(zhì)版文件數(shù)字化，生成PDF格式的數(shù)字化副本。這些數(shù)字化副本文件導(dǎo)入系統(tǒng)后，加蓋安全、可靠的電子簽章，得到合法的電子文件。目前，我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目還不能全面實(shí)行無紙化管理。各建設(shè)項(xiàng)目不可避免地產(chǎn)生大量的紙質(zhì)版文件。推行電子檔案管理的項(xiàng)目，均需要將紙質(zhì)版文件數(shù)字化后轉(zhuǎn)換為規(guī)定的格式，加蓋安全、可靠的電子簽章，形成合法的電子文件。2.紙質(zhì)文件的收集、整理與歸檔（1）唯一的紙質(zhì)文件處理例如，本案例中需要交通運(yùn)輸行業(yè)主管單位批復(fù)。在這一活動(dòng)過程中，上報(bào)、批復(fù)都不可避免產(chǎn)生紙質(zhì)文件，且批文往往是唯一的紙質(zhì)文件。這些唯一的紙質(zhì)文件經(jīng)過數(shù)字化，形成合法的電子文件后，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)整理、歸檔。公路建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生大量的紙質(zhì)文件。盡管這些紙質(zhì)文件經(jīng)過數(shù)字化導(dǎo)入系統(tǒng)，形成合法的電子文件，但仍應(yīng)按照傳統(tǒng)的方法整理、歸檔。（2）原始的手工記錄紙質(zhì)版處理試驗(yàn)、測(cè)量、會(huì)議紀(jì)要、日記等文件，一般會(huì)產(chǎn)生手工的原始記錄。將這些原始記錄錄入業(yè)務(wù)系統(tǒng)或檔案系統(tǒng)，形成電子文檔，實(shí)際就是“清稿”“謄抄”。按照傳統(tǒng)的檔案管理要求，這些原始記錄應(yīng)按照紙質(zhì)檔案要求整理、歸檔。本課題依托項(xiàng)目采用建設(shè)單位、參建單位一體化建檔，檔案共享，分工存檔。這些紙質(zhì)文件經(jīng)“謄抄”錄入電子檔案管理系統(tǒng)后，由責(zé)任單位保管，在項(xiàng)目竣工前，建設(shè)單位隨時(shí)抽查。為方便檢查，一些重要的試驗(yàn)記錄，“謄抄”系統(tǒng)的同時(shí)，采用掃描方式形成電子文件，存入系統(tǒng)。四、制度依托項(xiàng)目籌備階段，建設(shè)單位明確全面推行無紙化建檔，寫入招標(biāo)