調(diào)研報告：基層耕地“非糧化”問題、成因及建議

調(diào)研報告：基層耕地“非糧化”問題、成因及建議2020年7月，中央領(lǐng)導(dǎo)在全國糧食安全省長責(zé)任制考核工作動員部署視頻會議上指出，要全面加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管制，防止過度“非糧化”特別是“非食物化”，堅決保住中華民族的“鐵飯碗”。筆者認(rèn)為，防止過度“非糧化”必須準(zhǔn)確把握我國現(xiàn)階段“非糧化”的成因，分析其影響，才能有針對性地拿出有效措施，切實解決問題。耕地“非糧化”問題嚴(yán)重且區(qū)域差異較大從實地調(diào)查情況來看，我國耕地“非糧化”現(xiàn)象呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢。通過實地調(diào)查并結(jié)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)，初步判斷目前我國耕地“非糧化”率約為27%，但是全國各地區(qū)耕地“非糧化”的類型、程度存在差異。第一種是食物性生產(chǎn)的“非糧化”。華東地區(qū)主要種植茶葉、柑橘、油料等，“非糧化”率約為21%；華南地區(qū)除種植橡膠外，主要種植甘蔗、香蕉、菠蘿、火龍果等熱帶水果，“非糧化”率約為41%；華北地區(qū)主要是山區(qū)種植蘋果、梨、板栗等，“非糧化”率約為10%；華中地區(qū)主要是稻田蟹、油料、茶葉等，“非糧化”率約為34%；西南地區(qū)主要是種植花卉、茶葉、烤煙、柑橘等，“非糧化”率約為46%；西北地區(qū)主要是種植蘋果、香梨、哈密瓜等，“非糧化”率約為32%；東北地區(qū)“非糧化”現(xiàn)象不明顯，“非糧化”率約為7%；黃土高原地區(qū)主要種植蘋果，“非糧化”比例為30%左右。第二種是非食物性生產(chǎn)的“非糧化”，如：北方種植楊樹、景觀林、草坪；南方種植桉樹以及一些區(qū)域景觀化建設(shè)。耕地“非糧化”的成因種糧經(jīng)濟(jì)效益低是耕地“非糧化”的根本原因。由于種子、農(nóng)藥、化肥、薄膜、機(jī)械等生產(chǎn)資料和勞動力價格的連年上升，農(nóng)戶種植糧食作物的成本越來越高，而糧食收購價格仍相對較低，加之農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營，導(dǎo)致種糧收益下降甚至出現(xiàn)種糧虧損的情況。相反，種植非糧作物，雖然投入成本較高，但收益也高，尤其是種植林業(yè)作物，不需要投入大量勞動進(jìn)行打理，還能夠解放勞動力外出務(wù)工獲得額外收入，因此，農(nóng)民會理性選擇種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。工商資本下鄉(xiāng)逐利推動耕地“非糧化”。工商資本在成本倒逼、市場引導(dǎo)機(jī)制下，進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域后，大多會種植經(jīng)濟(jì)作物。同時，傳統(tǒng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶也因社會資本進(jìn)入引起土地流轉(zhuǎn)租金上升而導(dǎo)致種糧收益降低，嚴(yán)重削弱了種糧積極性，甚至轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，加劇了耕地“非糧化”。個別地方政府對有關(guān)政策的片面理解助長“非糧化”。一是“景觀工程”過度化。二是地方政府為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政策上鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”種植。如規(guī)定流轉(zhuǎn)的土地“用于發(fā)展苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項目，并從財政上給予一定補(bǔ)貼”等。三是出于對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的片面理解，地方政府著力推動以特色經(jīng)濟(jì)作物為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步加劇耕地“非糧化”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化格局的形成，加速了“非糧化”趨勢。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化格局正在加速形成，空間擴(kuò)散效應(yīng)引導(dǎo)著農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)與調(diào)整方向。目前，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已初步形成東北平原、華北平原、長江中下游平原、四川盆地種植糧食作物，華東地區(qū)種植茶葉、柑橘，華南地區(qū)種植熱帶水果，西北地區(qū)種植油料、棉花、蔬菜及瓜果，西南地區(qū)種植油料、茶葉、烤煙的農(nóng)業(yè)地理集聚空間大格局，相應(yīng)的“生產(chǎn)—加工—銷售”產(chǎn)業(yè)鏈也在不斷完善，區(qū)域比較優(yōu)勢更加顯著，這種專業(yè)化格局引導(dǎo)著農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)的“非糧化”調(diào)整。耕地“非糧化”對耕地資源的影響有利有弊。依據(jù)果樹種植專家的判斷，現(xiàn)在的果樹種植在向矮化和密植方向發(fā)展，因此，北方果樹根系與傳統(tǒng)果樹根系相比呈現(xiàn)變小、變短趨勢，對耕地特別是永久基本農(nóng)田優(yōu)質(zhì)耕作層產(chǎn)生的負(fù)面影響越來越小，并且由于種植經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動，農(nóng)戶在耕作過程中，更多的是使用有機(jī)肥與化肥結(jié)合的方法，在一定程度上還提高了土壤有機(jī)質(zhì)含量；南方（西南地區(qū)、華南地區(qū)）在耕地上種植的新型矮株果樹（香蕉、熱帶水果等），采用三年一輪作的方式，有利于地力培肥。但如果是種植林木如南方桉樹、北方楊樹等，則對耕地耕作層產(chǎn)生的負(fù)面影響大，如果修建景觀林等，則負(fù)面影響更大。對策建議我國城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)升級換代已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，人們的食物結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)主糧比例降低化、結(jié)構(gòu)多樣化特征。因此，耕地保護(hù)應(yīng)尊重城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變化的客觀規(guī)律，耕地保護(hù)目標(biāo)也應(yīng)從側(cè)重糧食安全保障向食物安全保護(hù)轉(zhuǎn)變。因此，應(yīng)該承認(rèn)耕地“非糧化”中合理的需求，允許合理的耕地“食物化”利用，嚴(yán)格禁止耕地“非食物化”結(jié)構(gòu)調(diào)整。嚴(yán)格管控。一是嚴(yán)格禁止耕地進(jìn)行“非食物化”生產(chǎn)。嚴(yán)格禁止農(nóng)民在耕地上種植桉樹、楊樹、構(gòu)樹等喬木類經(jīng)濟(jì)林，嚴(yán)格禁止在耕地上建設(shè)“生態(tài)景觀工程”等。二是加強(qiáng)耕地食物化生產(chǎn)的監(jiān)管。在保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕作層、壓實地方各級政府部門耕地保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)耕地食物化生產(chǎn)對土壤質(zhì)地、土體構(gòu)型、土壤養(yǎng)分、pH等指標(biāo)的監(jiān)管和預(yù)警，確保不破壞耕地優(yōu)質(zhì)耕作層。三是加大對耕地“良田糧用”的監(jiān)管，建立東北平原、華北平原和長江中下游平原等糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“良田糧用”的監(jiān)管機(jī)制，確保糧食播種面積不減少，糧食生產(chǎn)主體功能不動搖、不改變。部門協(xié)同。進(jìn)一步明晰自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、國家林業(yè)和草原局的職責(zé)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)同。林業(yè)部門的造林綠化工作要避開耕地尤其是永久基本農(nóng)田，確保不侵占永久基本農(nóng)田空間。自然資源部門應(yīng)明確永久基本農(nóng)田保護(hù)空間；應(yīng)成立專門權(quán)威的鑒定機(jī)構(gòu)，明確耕地耕作層破壞鑒定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對既有“非食物化”生產(chǎn)的耕地及時進(jìn)行核實整改，對耕地“食物化”生產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。建立“非糧化”復(fù)墾專項儲備基金。自然資源部門應(yīng)成立針對耕地“非糧化”復(fù)墾的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，地方各級政府部門應(yīng)建立耕地“非糧化”復(fù)墾專項儲備基金制度，逐年足額預(yù)存復(fù)墾專項儲備基金?；鹬饕糜诋?dāng)下耕地“非食物化”種植以及特殊時期“非糧化”種植地塊的復(fù)墾，確保在一定的技術(shù)水平條件下耕地能夠短時間恢復(fù)“良田糧用”，保障我國糧食安全。盡快落實縱橫結(jié)合的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。一是國家層面加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。積極推進(jìn)