強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施

強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施

摘要

:在目前通貨緊縮

,消費市場持續(xù)低迷的情況下

,強化財政投融資體制

,實施積極的財政政策

,對于擴大內需

,促進經(jīng)濟進一步穩(wěn)定、持續(xù)增長有著重要的現(xiàn)實意義。本文通過對我國現(xiàn)行財政投融資體制的分析

,提出了今后如何強化與完善我國財政投融資體制的看法。

財政投融資是在一般財政預算無償分配以外

,由財政部門直接管理和調控

,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自

80年代我國開始發(fā)行生產(chǎn)建設性國債

,政策性銀行投入運轉以來

,我國已初步建立了財政投融資體制

,對推動改革開放、現(xiàn)代化建設起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題

,主要是財政投資日益弱化

,財政投融資渠道單一

,財政信用與商業(yè)信用界限不清

,財政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要

,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。

一、財政投融資的特點、作用和必要性

(一

)財政投融資是我國經(jīng)濟發(fā)展初級階段的需要

根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型

,市場經(jīng)濟條件下

,一國經(jīng)濟增長的初級階段

,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重

,為經(jīng)濟和社會發(fā)展“起飛”奠定基礎。進入中級階段之后

,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經(jīng)濟發(fā)展的所有階段都存在市場失靈

,因此政府始終要通過增加公共投資來進行宏觀調節(jié)。我國尚處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段

,脫胎于高度集中的計劃經(jīng)濟體制

,改革開放的年代又不長

,市場失靈的現(xiàn)象還相當突出

,因而財政投融資的調控作用必不可少。

(二

)財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本

,填補財政預算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現(xiàn)政府政策取向

,又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財政投資的主要領域是準公共產(chǎn)品

,這類產(chǎn)品若完全依賴財政無償投資

,因財力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸”制約

,供給不足

;若完全依靠籌資

,銀行融資

,因準公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點

,供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應平衡的情況下

,財政投融資介于二者之間

,填補了準公共產(chǎn)品投資的空白。

(三

)財政投融資的目標是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策

,建立對和商業(yè)銀行的誘導機制

,促進我國經(jīng)濟結構的調整、經(jīng)濟增長方式的轉變財政投融資對經(jīng)濟增長的作用不僅表現(xiàn)為短期內“數(shù)量增加”

,更表現(xiàn)為長期內“質量的提高”。1

996年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”后

,總需求與總供給的矛盾基本解決

,結構調整的問題更加突出。我國預算內財力貧乏

,而財政投融資作為一個投融資體系

,直接把資金引入優(yōu)先領域

,形成一種“財政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—投資隨后”的連鎖反應機制。

(四

)在當前我國通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟形勢下

,加強財政投融資又與反經(jīng)濟周期目標相吻合1998年中央銀行六次降息

,貨幣政策力度不可謂不大

,然而由于真實利率高于名義利率

,居民對貨幣的靈活性偏好

,預算約束硬化以及貨幣政策時滯等原因

,貨幣政策的效力一時還不能顯現(xiàn)。而財政擴張作用直接、力度大

,特別適合在經(jīng)濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調節(jié)

,不外乎兩種手段

,一是減稅

,二是增支。減稅在

1

998年上半年已經(jīng)啟動

,但我國財政的困境使減稅的空間不大

,增加財政投資是必然選擇。就啟動內需的兩大支柱消費推動和投資拉動來說

,投資拉動也是現(xiàn)實選擇。

1

997年我國經(jīng)濟增長

8.

8%,從需求拉動因素看

,投資約占

2

.

2個百分點

,消費約占

4.

9個百分點

,凈出口約占1

.

7個百分點。

1

998年以來

,消費市場持續(xù)低迷

,從需求走勢看

,消費對經(jīng)濟增長的貢獻率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下

,

1

998年下半年增發(fā)

1

0

0

0億國債融資用于加快基礎設施建設

,不僅?苤苯釉黽有棖?nbsp;,還能刺激和個人投資

,拉動相關產(chǎn)業(yè)

,間接增加社會需求。

(五

)財政投融資體制還能平衡資金在國民經(jīng)濟三大部門間的分配

,調節(jié)儲蓄、投資結構

,促進資金和資源的優(yōu)化配置在我國三大部門中

,居民是盈余部門

,是短缺部門

,財政則是國家宏觀調控的主體。改革開放以來

,居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化

,居民最終收入占國內生產(chǎn)總值的比重大幅上升

,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的

6

0

%以上

,而財政日見拮據(jù)

,

1

995年預算內投資占社會總投資僅

3

.1

%。在這種不平衡狀況下

,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉化為積累基金

,有利于調節(jié)儲蓄與投資結構的不對稱

,促進儲蓄向投資的轉化。

二、我國舊有財政投融資體制的問題分析

(一

)國家財政投資日益弱化

,影響國民經(jīng)濟長遠發(fā)展后勁

我國是發(fā)展中國家

,正處在經(jīng)濟轉型期

,不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟體制市場化

,還要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉變

,由此決定政府在強化、引導投資方面負有比發(fā)達國家更多的責任。但當前我國財力不足

,財政的經(jīng)濟建設性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢

,與政府的宏觀調控要求相去甚遠。據(jù)世界銀行對

1

2個發(fā)可觀

,

1

991年占到當年財政總資金

(財政預算資金與投融資資金之和

)的

56

.

5%,成為國家財政不可或缺的?暗詼に恪薄?/P>

我國目前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革

,筆者認為探索發(fā)展財政投融資制度

,在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為規(guī)范財政預算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看

,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債

,今后配合社會保障制度的改革

,可擴大特種定向國債的發(fā)放對象

,既拓寬了財政融資

,又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善

,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化

,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用

,今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度

,既充分又有度地運用國家信用。

(二

)投資環(huán)節(jié)

1

.投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭

,而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項目

,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑

,還會助長國有的依賴性和政府干預的不當性

,對經(jīng)濟增長作用卻不大?，F(xiàn)階段我國財政投資的主要領域是非經(jīng)營性公共基礎設施、高新技術及農(nóng)業(yè)。

2

.項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟上必須是有吸引力的

,在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格對比

,其他經(jīng)濟變量的反應

,對其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營性項目不同

,公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮

,即代表對一國經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的機會成本

(“影子”)

,而不是特定部門的成本效益。具體地說

,項目的純經(jīng)濟收益率、對就業(yè)的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素?！俺杀尽辈粌H包括初期基建費用

,也包括完成和經(jīng)營項目工程所需的一切經(jīng)常性支出

,后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程

,要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。

3

.項目施工的全程監(jiān)控和項目完工的評估。

針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向

,在項目施工全程中應建立包括工程質量、資本投入、費用支出的監(jiān)控

,尤其是經(jīng)濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質

,使財政投資置于嚴格的會計系統(tǒng)控制中

,體現(xiàn)“經(jīng)濟制約”而不是“政治驅動”。項目完工后還應對工程預期目標、預期收益的實現(xiàn)程度進行評估

,保持工程監(jiān)控的完整性

,對后續(xù)投資也具有啟示作用。

(三

)密切投融資環(huán)節(jié)

,革新財政投融資體制

1

.建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分

:公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算

,社會保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰

,財政投融資有了法律依據(jù)

,籌資渠道可以進一步拓寬

,同時受到預算約束又可保證投資效益。

2

.構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀行公共金融機構。前者我國已經(jīng)建立

,下一步應重點研究其職責范圍及活動領域

,后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯(lián)

,還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織

,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構

,一方面可以較靈活地籌資

,包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等

;另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、服務的職責。與一般的金融機構不同

,地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟審查和工程監(jiān)控職能

,因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家

,這也是與其財政投融資機構的性質相適應的。

3

.財政投融資預算應在收支自求平衡的基礎上

,努力實現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤

,各項目應自求平衡

,項目的還本付息由該項目收益負擔

,同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例

,允許每年將部分國債資金建成的或項目中的國有資產(chǎn)轉讓出售

,以收回投資資金

,利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務。而對國債的認購方來說

,國債收益與投資項目的收益直接掛鉤

,可考慮生產(chǎn)建設性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率

,并根據(jù)工程進度調整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度

,真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設性質

,又可增加國債靈活性

,吸引認購者

,還可強化對國債資金使用項目的預算約束。

參考文獻

:

[1

]蘇明

.我國中長期財政支出政策的未來