生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風(fēng)險分配基本框架施工方案

生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風(fēng)險分配基本框架施工方案項目風(fēng)險因素識別與分析1、投資估算風(fēng)險投資估算風(fēng)險是指因投資匡算不準(zhǔn)確，或沒能完全覆蓋項目初期的投資成本，導(dǎo)致項目實際建設(shè)投資成本超預(yù)算，項目被擱置或是需要追加資本金。本項目建設(shè)不涉及到前期征拆工程，投資估算風(fēng)險較小。項目建設(shè)過程中，按照每半年進(jìn)行一次投資匡算，合理對資金需要作出安排和規(guī)劃，如因投資各方或雙方因素導(dǎo)致投資估算增加的，由各投資方或雙方增加投資金額。2、資金風(fēng)險擬建項目投資規(guī)模較大，資金供應(yīng)不足或者資金來源中斷導(dǎo)致項目施工工期拉長。擬建項目中，社會資本出資2888萬元，外部融資35750萬元。本項目對社會資本的資金實力和融資能力考察較大，社會資本資金不雄厚，或融資能力太弱，會在項目建設(shè)過程中面臨資金鏈中斷、融資等風(fēng)險。為避免資金風(fēng)險發(fā)生，建議在資格審查中重點考察社會資本的資金實力和融資能力，設(shè)置較高的門檻，同時提高本項目的履約保證金金，規(guī)避因投資人不按照合同規(guī)定期限出資或融資。3、施工技術(shù)風(fēng)險施工技術(shù)風(fēng)險主要指因施工圖未按照最新建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)［2001］213號）建設(shè)，未參考《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施，或施工單位未按照施工圖操作所產(chǎn)生的風(fēng)險。本項目涉及到了焚燒、機械傳動、尾氣處理、滲濾液處理、發(fā)電等多個學(xué)科，技術(shù)指導(dǎo)人員綜合素質(zhì)要求較高。建議采用公開招標(biāo)方式采購施工方、設(shè)備供應(yīng)商和設(shè)備安裝方，最大程度減少施工技術(shù)風(fēng)險。4、完工風(fēng)險對項目公司來說，在工程建設(shè)獲得批準(zhǔn)并進(jìn)入營建階段所面臨的最大風(fēng)險便是工程能否順利完工。工程能否順利完工，決定著項目能否按期投入運營。因此識別這類風(fēng)險并進(jìn)行有效管理也顯得相當(dāng)重要。完工風(fēng)險包括工程不能完工風(fēng)險、成本超支風(fēng)險和完工遲延風(fēng)險。（1）不能完工風(fēng)險由于項目選址不當(dāng)，施工條件不夠滿足，使用了復(fù)雜的技術(shù)工藝，工程設(shè)計不合理，工程施工過程中變更設(shè)計方案，項目發(fā)起人和工程總承包商技術(shù)能力和經(jīng)驗不足以及其它一些原因，項目到交付時間無法完工，達(dá)不到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)甚至根本無法投運，其后果可能導(dǎo)致發(fā)起人和債權(quán)人不得不放棄該項目。（2）完工遲延風(fēng)險由于通貨膨脹、建筑和設(shè)計等承包商技術(shù)不過關(guān)、經(jīng)驗不足、建筑材料和設(shè)備不能及時取得或者勞動力來源得不到保障，以及其它一些原因，導(dǎo)致項目不能按照預(yù)計的時間完成從而使項目發(fā)起人和債權(quán)人遭受完工遲延風(fēng)險。工程遲延使建設(shè)期融資本息以及其它費用增加。同時，由于項目不能按時投入運營，預(yù)期的項目利潤也不能按計劃取得。延期過久，勞動力和原材料因通貨膨脹其成本也會大大提高，這將會嚴(yán)重影響項目的經(jīng)驗效益，造成超支。（3）成本超支風(fēng)險成本超支風(fēng)險是指項目工程在建設(shè)期間的費用超過了預(yù)計。遲延完工、通貨膨脹、匯率波動、利率變化以及環(huán)境和技術(shù)方面產(chǎn)生的問題都可能造成此風(fēng)險。由于項目運營費用和還貸資金的來源基于預(yù)計的項目收益，成本超支便給項目帶來嚴(yán)重后果，除非超支費用有資金來源，否則這個項目很可能半途而廢或不能按期產(chǎn)生償還項目債務(wù)的資金流量。5、原材料采購價格波動風(fēng)險原材料包括項目在工程建設(shè)期使用的建筑材料和運營后需要的原料，如水、氣、電、油、煤、化學(xué)品、鋼材、水泥、石灰石、活性炭、除塵器濾袋、固化飛灰用鰲合劑等。由于本項目投資大、回收期長，項目預(yù)算時的預(yù)計的原材料價格，可能受經(jīng)濟波動等因素造成成本增加，使得實際收益低于預(yù)期。6、組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部管理風(fēng)險項目公司由于內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理、分工不明確、工作人員業(yè)務(wù)操作能力低和管理協(xié)調(diào)機制缺乏導(dǎo)致項目運營過程中管理成本高，嚴(yán)重影響到項目正常運營。本項目運營成本除了外購原材料和動力燃料外，還有工資福利、設(shè)備維修、日常管理、廢棄物處理費等。運營風(fēng)險考察的是投資人的成本控制能力和風(fēng)險管理能力，建議本項目采購環(huán)節(jié)中重點考察投資人的運營水平和管理能力。7、運營維護(hù)風(fēng)險項目運營過程中，由于運營商的疏忽，發(fā)生重大經(jīng)營問題，如燃料（垃圾）供給不上、設(shè)備安裝和使用不當(dāng)、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低劣、發(fā)生重大工傷事故以及職工隊伍混亂等等，將致使項目達(dá)不到預(yù)期運營指標(biāo)。這些問題如不妥善處理，可能使項目無法按計劃運營，最終影響債權(quán)人和項目發(fā)起人的利益。運營指標(biāo)一般由政府或有關(guān)主管部門具體規(guī)定，通常包括如下內(nèi)容：采用的工藝、技術(shù)設(shè)備是否先進(jìn)、適用，價格是否合理，是否符合國家的技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策；引進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備是否符合國情，引進(jìn)技術(shù)后有無消化吸收的能力；資源利用是否節(jié)能、高效，是否符合政府的能源政策；技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備進(jìn)口，是否屬于重復(fù)引進(jìn)；人員培訓(xùn)和教育是否充分、到位。8、垃圾供應(yīng)不足垃圾量是保證綜合處理廠正常運營和達(dá)到預(yù)期財務(wù)指標(biāo)的關(guān)鍵，直接影響項目公司的上網(wǎng)售電收入和垃圾處理服務(wù)費收入，垃圾處理量低于垃圾焚燒爐的最低設(shè)計量，將會影響焚燒爐的使用壽命。政府方作為項目服務(wù)區(qū)內(nèi)垃圾收集主體，需要按時收集服務(wù)區(qū)內(nèi)的垃圾，并保證每天最低垃圾需求量。9、發(fā)電量評估準(zhǔn)確性風(fēng)險本垃圾焚燒發(fā)電項目的發(fā)電量取決于所供應(yīng)的許可垃圾的數(shù)量和質(zhì)量、焚燒工藝的效率和可用率、外部供電網(wǎng)絡(luò)的可靠性和供電價格。如果發(fā)電量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于先前的預(yù)測，項目就不能按預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)電量和提供服務(wù)，就不會有足夠的現(xiàn)金流量支付經(jīng)營費用，提供利潤和償還債權(quán)人本息。因此，發(fā)電量估計是否準(zhǔn)確，對于項目融資的成敗至關(guān)重要。10、財務(wù)風(fēng)險財務(wù)風(fēng)險是指因融資結(jié)構(gòu)、融資期限安排不合理，項目出現(xiàn)資金缺口，導(dǎo)致項目公司無法到期償還債務(wù)。通過現(xiàn)金流測算，項目的收入可以覆蓋經(jīng)營成本和財務(wù)費用，不存在流動性缺口，只要不存在政府信用風(fēng)險，有效控制運營成本和防范風(fēng)險，財務(wù)風(fēng)險在可控范圍之內(nèi)。11、政策風(fēng)險政策風(fēng)險是指因政策變動對項目的收益產(chǎn)生影響。比如環(huán)保部門為了提高該處環(huán)境質(zhì)量，修改原來的有關(guān)法規(guī)，提出更為嚴(yán)格的污染控制要求，使得煙氣、飛灰、廢水的處理系統(tǒng)在新標(biāo)準(zhǔn)條件下變得更為復(fù)雜，原有的系統(tǒng)需要增加、改造、拆遷。此外政府對上網(wǎng)電價的補貼、增值稅優(yōu)惠政策的取消、項目無償用地性質(zhì)的改變等等，這些風(fēng)險多來源于政府領(lǐng)導(dǎo)班子更迭、政府宏觀規(guī)劃、社會經(jīng)濟需要等因素，由于政策的改變，增加項目公司的成本或是減少項目公司的收入。12、社會風(fēng)險社會風(fēng)險指發(fā)生罷工、戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、民眾鬧事等事件。本項目距離市中心5公里，會引發(fā)“鄰避現(xiàn)象”，民眾反對在其周邊建設(shè)危害性的工廠。如果由于項目公司對污染氣體和廢棄物的處理不當(dāng)，招致公眾的投訴，將會影響到項目公司正常運營。建議項目公司嚴(yán)格控制污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門制定嚴(yán)格有效的監(jiān)管措施，將煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)與保監(jiān)測中心互聯(lián)，實現(xiàn)對其煙氣排放進(jìn)行24小時實時監(jiān)測。13、競爭性風(fēng)險垃圾焚燒處理廠項目完成建設(shè)投入運營后，在特許期內(nèi)，如果項目經(jīng)營收益可觀，當(dāng)?shù)卣蚱渌苓叺胤秸僭谕粎^(qū)域建設(shè)或許可建設(shè)與該項目同樣性質(zhì)的項目，勢必使本項目的處理量減少，從而給項目公司帶來收益風(fēng)險。14、環(huán)境風(fēng)險垃圾在焚燒所產(chǎn)生的燃燒產(chǎn)物當(dāng)中，含有大量的污染物。如粉塵、重金屬、有毒廢氣、酸性氣體、惡臭等。這些污染物對周邊的居民和動植物具有很大的危害，如果得不到有效的控制和處理，對環(huán)境的破壞相當(dāng)之大。本方案中采用績效付費方式將項目公司的服務(wù)付費和環(huán)境檢測指標(biāo)或運營績效相掛鉤，從而約束項目公司的對環(huán)境保護(hù)意識和對公眾的責(zé)任意識，如果環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)不達(dá)標(biāo)或出現(xiàn)公眾投訴現(xiàn)象，將根據(jù)績效考核辦法，減少對公司服務(wù)付費或是責(zé)令項目公司更換管理層。15、不可抗力風(fēng)險不可抗力風(fēng)險通常分為兩類：①因自然因素導(dǎo)致的不可抗力風(fēng)險由于不能合理預(yù)見的自然災(zāi)害（如地震、洪水、臺風(fēng)等）、病疫等事件導(dǎo)致本項目失敗或收益大幅度減少的風(fēng)險。②因非自然因素導(dǎo)致的不可抗力風(fēng)險由于不可合理預(yù)見的戰(zhàn)爭、暴亂、罷工等事件發(fā)生導(dǎo)致本項目失敗或收益大幅減少的風(fēng)險。風(fēng)險分配基本框架按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。分項分配的基本原則：1、承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力；2、承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移；3、承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益或動機；4、由該方承擔(dān)風(fēng)險最有效率；5、如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由項目公司承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。表5-1風(fēng)險分配基本框架