拆遷案例：標桿舊改楊箕村改造與現(xiàn)行舊村改造的對比

標桿舊改楊箕村改造與現(xiàn)行舊村改造的對比一、項目簡介（一）改造背景楊箕村，明末清初建村，距今已有960多年。楊箕村位于廣州城區(qū)東部、中山一路東端南側，地處廣州的主要交通干道，地理位置優(yōu)越，但直到改革開放其仍是一個貧窮的舊村。隨著改革開放的推進，廣州迎來了高速發(fā)展的重要時期，政府作出東擴建設的重要戰(zhàn)略決定后，于20世紀80年代在五羊新城落成廣州最早的商品房區(qū)，90年代廣州未來的CBD——珠江新城又拔地而起。但彼時緊鄰五羊新城、珠江新城的楊箕村如同一座孤島。一方面，楊箕村為眾多外來務工者、低收入人群提供廉價出租屋，為外來人員提供出租檔口；另一方面，也因此形成了密密麻麻的“握手樓”“接吻樓”“擁抱樓”。在這種擁擠幽暗的環(huán)境下，村內(nèi)人員魚龍混雜，搶劫等刑事案件頻發(fā)。這與周邊一幢幢奢華現(xiàn)代的高樓大廈相比，楊箕村顯得落后了幾十年。隨著廣州城市化進程的加快，楊箕村與周邊快速發(fā)展環(huán)境的矛盾日益凸顯。為促使楊箕村舊貌換新顏、改善當?shù)卮迕竦木幼…h(huán)境，政府于2008年啟動了楊箕村的改造工作。（二）政策環(huán)境背景廣州的城市更新工作可以追溯到20世紀60年代，早期的改造工作主要以政府資助、居民自發(fā)為主的住房改建模式，但真正意義上的改造工作始于1978年改革開放以后，大致經(jīng)歷了自由市場摸索（1999年前）、政府強力主導（1999—2009年）、政府指導監(jiān)督探索（2009—2015年）、政策體系化建設（2015年至今）4個時期。1999年以前，基于改革開放的主旋律，我國由原來的福利分房逐步轉為商品房開發(fā)，政府支持民營企業(yè)進入房地產(chǎn)領域，這個時期的廣州城市更新是以自由市場為發(fā)展的摸索時期。這個時期的房地產(chǎn)環(huán)境為城市開發(fā)快、房價相對收入高。但在1999年以后，為了避免因房地產(chǎn)開發(fā)商追求高額回報的逐利驅動而導致城市開發(fā)過度的現(xiàn)象，同時得益于改革開放的紅利，相比內(nèi)地，廣州市財政實力相對雄厚，這個時期的城市更新形態(tài)呈現(xiàn)為政府強力主導模式。這個時期城市更新表現(xiàn)為更新速度慢、政府計劃性強、政府補償成本高的特點。直到2009年，廣州市出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》突破了政府強力主導模式，并于次年成立“‘三舊’改造辦公室”作為主管機構，這標志著廣州城市更新進入了新的歷史時期。這個階段的特點主要體現(xiàn)在出臺政策多、項目推進快、各部門政策存在沖突和矛盾。在2015年廣州市機構改革中，以城市更新局取代“‘三舊’改造辦公室”作為常設機構，并于2016年出臺了《廣州市城市更新辦法》，市政府提出“中調”概念（政府主導為前提、允許社會資本參與，以加快改造步伐），并在這個階段先后提出“1+1+3”“1+1+N”的政策體系，從此開始系統(tǒng)化建設時期。廣州城市更新的進展跨度相對較大，各階段政府主導的強度不同，政策的連貫性不強，導致各階段的城市更新項目在執(zhí)行上有很大的差別。楊箕村的舊改就始于政府強力主導與政府指導監(jiān)督探索過度的特殊時期（2008年）。（三）項目情況2008年，楊箕村被市政府列為“亞運前必須改造的9條城中村”之一。楊箕村舊村改造項目總用地面積11.49萬平方米，規(guī)劃建筑面積64.8萬平方米，分為村民復建房地塊和公開出讓地塊。其中，公開出讓地塊的用地性質為商業(yè)金融業(yè)用地、二類居住用地和中小學用地，用地面積為6.2808萬平方米，容積率6.18，建筑面積27.38萬平方米，其中包括10萬平方米住宅面積、16.0272萬平方米的商業(yè)金融業(yè)及共建配套。項目涉及拆遷村民1416戶，拆遷面積34.7萬平方米，總投資約20億元，最終由富力地產(chǎn)摘牌并開發(fā)改造項目。該項目于2010年4月通過改造方案及拆遷安置補償辦法，同年5月正式啟動動遷工作，7月開始拆遷。但該項目的拆遷工作于2010年年底陷入僵局，近99%的村民與廣州市天河區(qū)天河南街楊箕村股份合作經(jīng)濟聯(lián)社（以下簡稱經(jīng)濟聯(lián)社）達成拆遷補償協(xié)議，僅有17戶村民未達成拆遷補償協(xié)議，拒絕搬遷。雙方利益沖突，歷時3年，最終通過法律途徑得以解決。2015年11月，楊箕村舊村改造項目復建安置房A區(qū)、B區(qū)15棟回遷房主體結構封頂，2016年5月村民回遷。1.楊箕村舊村改造模式楊箕村舊村改造項目誕生于政府強力主導期末、政府指導監(jiān)督探索期前的特殊時期，因此楊箕村舊村改造先是由政府一手操辦，再轉變?yōu)橐哉疄橹鲗?、由村民和開發(fā)商合作開發(fā)的模式，是廣州城市更新歷程中極具特色的成功項目案例。在楊箕村舊村改造項目中，由政府負責征地拆遷工作，并通過土地招拍掛出讓項目地塊。由競得項目地塊的開發(fā)商負責開發(fā)建設復建安置房、公建配套及開放融資地塊，建成后村民進行回遷。圖-2楊箕村舊村改造架構2.楊箕村舊村改造規(guī)劃方案楊箕村舊村改造規(guī)劃方案于2008年6月獲批，項目總占地11.5萬平方米，總建筑面積81.5萬平方米，分為北面回遷安置區(qū)及南面融資區(qū)兩個地塊。回遷安置區(qū)主要規(guī)劃建設15棟36—40層超高層住宅，重修宗祠并進行公建配套。融資地塊主要規(guī)劃建設包括4棟45—49層住宅、一棟超高層甲級寫字樓、酒店式公寓、商業(yè)街等在內(nèi)的大型商業(yè)綜合體。該規(guī)劃方案是在綜合考慮多方利益訴求，經(jīng)過多次修改平衡后設計而成的。特別是對區(qū)域內(nèi)變電站選址及建設，在最初的規(guī)劃設計方案中，變電站的選址就受到了回遷村民的強烈反對，經(jīng)過3年的時間，最終安置于項目西南方并采用變電站全埋設計得以建設實施。3.楊箕村舊村改造拆遷補償方案楊箕村舊村改造項目作為廣州最早一批全面改造項目，給廣州的城市更新工作從政策及實施方面帶來很多經(jīng)驗和教訓。近十幾年，廣州經(jīng)濟飛速發(fā)展，廣州的城市更新環(huán)境及房地產(chǎn)市場與過去已經(jīng)有了很大的差別，特別是如今的房價和地價與楊箕村舊村改造時期相比，已有了大幅度的增長。隨著廣州市城市更新工作的推進，或許楊箕村當年的補償標準已經(jīng)不太適合現(xiàn)在的市場環(huán)境，但其階梯式的補償方式對城市更新工作仍有重要的指導意義。楊箕村拆遷補償方式如下：（1）房屋補償：按照階梯式的安置補償獲得面積①四層以下有證住宅按拆一補一拆復建；②四層以上有證住宅按2∶1轉為商業(yè)物業(yè)交由村集體組織經(jīng)營。（2）權益面積購買價：3500元/平方米。（3）臨遷費：序號層數(shù)性質給付標準（元/平方米/月）給付月1首層有證營業(yè)商鋪4524無證營業(yè)商鋪4024住宅35242010年6月30日后搬遷25242二層以上-30242010年6月30日后搬遷2524（4）一次性獎勵及補助：序號獎勵/補助條件標準（元）次數(shù)1簽約獎勵2010年5月30日前簽訂安置協(xié)議的1000012搬遷獎勵2010年6月30日前騰空并交付房屋的1000013拆遷補助2010年6月30日前搬遷150022010年6月30日后搬遷10002（5）材料損失補償：按照不同部分進行補償，此處不予贅述。二、楊箕村舊村改造與現(xiàn)行舊村改造的對比分析楊箕村舊村改造處在廣州城市更新由政府強力主導轉變?yōu)檎笇ПO(jiān)督探索的轉折期，根據(jù)當時的政策環(huán)境，楊箕村的舊村改造有其歷史特定性和特殊性，筆者通過對楊箕村舊村改造的模式進行分析，并將其與在廣州現(xiàn)行有效的制度下建立起來的改造模式進行對比，發(fā)現(xiàn)以下兩點關鍵的區(qū)別。（一）引入市場主體的時間點存在差異楊箕村的舊村改造工作是政府在2008年決定實施的，按照廣州市舊村改造“政府主導、以村為主”的原則，由越秀區(qū)負責指導楊箕村經(jīng)濟聯(lián)社開展改造工作。因楊箕村的改造主要是由政府主導的，合作企業(yè)介入的時間較晚，故楊箕村的舊村改造實施流程是先進行數(shù)據(jù)摸查，將改造的范圍，拆遷涉及的戶數(shù)、人數(shù)、面積等基礎數(shù)據(jù)進行摸查，編制改造方案并表決、審批后才開始選擇合作企業(yè)的。楊箕村舊村改造操作流程圖如下：圖-3楊箕村舊村改造操作流程2015年，廣州市機構改革并出臺《廣州市城市更新辦法》等一系列政策文件，對市場主體的引入時間點作出了具體的規(guī)定，即在基礎數(shù)據(jù)摸查結束之后便開始著手準備招商文件，通過公開的方式進行招商選擇合作企業(yè)。但經(jīng)過幾年的城市更新工作試點發(fā)現(xiàn)，舊村改造因為其涉及的主體廣泛、利益群體多且復雜，在很多前期工作中都需要市場主體的協(xié)助和參與。所以，為了更好地推動舊村改造的相關工作，通過在前期工作中引入合作意向企業(yè)協(xié)助改造主體共同開展項目，能更好地提高效能。但市場主體的訴求往往是逐利的，故市場主體的引入須慎重。為此，原廣州市城市更新更新部門在2018年出臺了《廣州市城市更新更新部門關于印發(fā)關于進一步規(guī)范舊村合作改造類項目選擇合作企業(yè)有關事項的意見的通知》（穗更新規(guī)字〔2018〕1號）、廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局在2020年出臺了《關于印發(fā)〈關于進一步規(guī)范舊村合作改造類項目選擇合作企業(yè)有關事項的意見〉的通知》，對引入合作意向企業(yè)、合作企業(yè)的標準、程序進行了規(guī)范。隨后，廣州各區(qū)根據(jù)市級政策及本區(qū)的特色，相繼出臺本區(qū)的相關配套文件。2021年，廣州城市更新工作進入了新的階段，為更好地推動本市城市更新工作，廣州政府不斷優(yōu)化現(xiàn)有制度及文件，加快完成系統(tǒng)化建設。2021年1月21日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局發(fā)布《關于印發(fā)〈廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引〉的通知》（穗建規(guī)字〔2021〕1號），結合本市的實際情況，進一步出臺了指引文件規(guī)范合作意向企業(yè)及合作企業(yè)的引入工作。（二）合作企業(yè)引入的條件不同楊箕村舊改引入合作企業(yè)是根據(jù)2002年國土資源部發(fā)布并經(jīng)2007年修訂的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》，并通過招牌掛的方式最終選定了合作企業(yè)，對合作企業(yè)的引入主要是根據(jù)國有建設用地出讓相關法律法規(guī)、制度文件執(zhí)行的。但城市更新項目與常規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)項目不同，依照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)項目是指在依法取得土地使用權的國有土地上進行基礎設施、房屋建設的項目；根據(jù)《廣州市城市更新辦法》規(guī)定，城市更新是指由政府部門、土地權屬人或者其他符合規(guī)定的主體，按照“三舊”改造政策、棚戶區(qū)改造政策、危破舊房改造政策等，在城市更新規(guī)劃范圍內(nèi)，對低效存量建設用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。由此可知，城市更新項目與常規(guī)的房地產(chǎn)項目是存在很大差異的，其中舊村改造的城市更新項目就更為特殊了，其是在集體所有土地上進行的更新。因此，如果單純地參照國有建設用地的出讓方式開展城市更新項目，哪怕只是其中的一個環(huán)節(jié)，也是不能完全適用的。經(jīng)過多年的實踐，廣州市的城市更新項目更注重產(chǎn)業(yè)導入，除改善當?shù)鼐用裆钭》客?，更注重通過改造后城市產(chǎn)業(yè)集群的構建。因此，原廣州市城市更新更新部門在2018年出臺了“1號文”；廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局于2020年出臺了《關于進一步規(guī)范舊村合作改造類項目選擇合作企業(yè)有關事項的意見》、于2021年1月21日發(fā)布了《廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》，對合作企業(yè)的條件、程序作出了進一步的規(guī)定。特別是2021年《廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》分別根據(jù)廣州城中村改造三個圈層的實際需求，對各圈層的合作企業(yè)非房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的布局或導入能力進行了詳細的規(guī)定：1.引入企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型、行業(yè)地位、數(shù)量要求不同（1）第一、二圈層：要踐行新發(fā)展理念，突出高質量發(fā)展，實現(xiàn)老城市新活力，重點引進新一代信息技術、數(shù)字新基建、生物醫(yī)藥、專業(yè)服務業(yè)、科技服務業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)、文化創(chuàng)意、金融保險等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)企業(yè)，吸引先進制造業(yè)的總部或研發(fā)平臺落戶，或者引進具有關鍵技術和先進工藝，能創(chuàng)新產(chǎn)品和管理模式促進本地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級的企業(yè)。引入企業(yè)的行業(yè)地位及數(shù)量原則上不低于下列條件之一：·引入世界500強投資的企業(yè)1家；·引入全球2000強、央企或中國500強、上市公司（含新三板精選層和創(chuàng)新層企業(yè)，以及其他新三板高新技術企業(yè)）控股公司2家；·引入行業(yè)榜單及創(chuàng)新型榜單（見《引入產(chǎn)業(yè)企業(yè)榜單》第四類）企業(yè)控股公司4家；·上述三類榜單企業(yè)（母公司）1家整體遷入我市；·引入專業(yè)服務機構（見《引入產(chǎn)業(yè)企業(yè)榜單》第五類）20家，其中引進榜單企業(yè)地區(qū)總部或同級別分支機構不少于5家，境外專業(yè)服務機構分支機構不少于1家，打造業(yè)態(tài)關聯(lián)專業(yè)服務集聚區(qū)或主題樓宇，聚集會計、稅務、法律、設計、咨詢、知識產(chǎn)權、檢驗檢測、創(chuàng)業(yè)投資、人力資源、信用評估等專業(yè)服務業(yè)；·引入獲評為A類的國家級或（廣東）省級科技企業(yè)孵化器、國家備案眾創(chuàng)空間的運營機構負責運營，打造科技企業(yè)孵化器或眾創(chuàng)空間1家，并承諾5年內(nèi)獲得市級或以上認定；·引入國家級、省級文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）的運營機構或者自營，導入文化旅游新業(yè)態(tài)，集聚一批動漫游戲、數(shù)字音樂影視、高清視頻、電競等數(shù)字文化創(chuàng)意、文化科技、文旅裝備制造、智慧旅游企業(yè)，承諾5年內(nèi)創(chuàng)建1家市級以上文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)（基地）；·市商務部門牽頭會同發(fā)展改革、科技、工業(yè)和信息化、文化廣電旅游、金融、體育等產(chǎn)業(yè)部門認可的產(chǎn)業(yè)類型、企業(yè)行業(yè)地位和數(shù)量，包括促進本地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級的產(chǎn)業(yè)類型、企業(yè)行業(yè)地位和數(shù)量。（2）第三圈層：圈層內(nèi)重點功能區(qū)內(nèi)引入企業(yè)的要求參照第一、二圈層要求執(zhí)行。重點功能區(qū)以外的區(qū)域，重點促進產(chǎn)城融合發(fā)展，構建城鄉(xiāng)一體發(fā)展格局，圍繞產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，優(yōu)先打造一批產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及一批眾創(chuàng)空間、科技企業(yè)孵化器等創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)載體。引入企業(yè)的行業(yè)地位及數(shù)量原則上不低于下列條件之一：·引入行業(yè)榜單及創(chuàng)新型榜單企業(yè)控股公司2家以及上下游企業(yè)10家；·引入國家級或（廣東）省級科技企業(yè)孵化器、國家備案眾創(chuàng)空間的運營機構負責運營，打造科技企業(yè)孵化器或眾創(chuàng)空間1家，并承諾5年內(nèi)獲得市級或以上認定；引入國家級制造業(yè)創(chuàng)新中心、國家級企業(yè)技術中心的運營機構負責運營，打造創(chuàng)新中心或者技術中心1家，并承諾5年內(nèi)獲得省級或以上認定；·引入國家級、省級文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）的運營機構1家或者自營，導入文化旅游新業(yè)態(tài)，集聚一批動漫游戲、數(shù)字音樂影視、高清視頻、電競等數(shù)字文化創(chuàng)意、文化科技、文旅裝備制造、智慧旅游等企業(yè)，承諾5年內(nèi)創(chuàng)建1家市級以上文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)（基地）；·區(qū)政府認可的產(chǎn)業(yè)類型、企業(yè)行業(yè)地位和數(shù)量。（3）跨兩個圈層：對于跨圈層界限的村，采用占地相對較多圈層的標準。2.引入合作企業(yè)的產(chǎn)業(yè)及稅收等要求不同合作企業(yè)引入企業(yè)的營業(yè)收入、稅收等經(jīng)濟指標原則上不低于同地段國有儲備用地引入產(chǎn)業(yè)項目準入條件的50%。各區(qū)政府對城中村改造引入企業(yè)經(jīng)濟效益已經(jīng)有明確規(guī)定的可按其規(guī)定執(zhí)行。引入企業(yè)數(shù)量和經(jīng)濟效益的具體要求，由區(qū)政府組織區(qū)城市更新部門、產(chǎn)業(yè)主管部門、招商部門綜合考慮具體城中村改造地塊的產(chǎn)業(yè)定位、區(qū)域位置、可建建筑面積等因素提出初步方案，征詢市商務部門意見后指導村集體納入招商文件。同時，廣州各區(qū)根據(jù)本區(qū)的具體情況，相繼出臺了區(qū)級文件。通過這些區(qū)級文件中我們發(fā)現(xiàn)，有些區(qū)除對合作企業(yè)的條件進行了規(guī)定外，同時還增加了一些對促進本地經(jīng)濟或生活等發(fā)展有利，或者嘗試設置更有利于保障本區(qū)城市更新工作的特殊條件。廣州市花都區(qū)《花都區(qū)舊村莊合作改造類項目公開引入合作企業(yè)的指導意見（試行）》第七條引入合作企業(yè)優(yōu)先選取的條件。在符合本指引第六條的前提下，如符合下列條件之一的，優(yōu)先考慮引入作為合作企業(yè)：（1）在2016年1月1日后通過政府組織公開出讓方式競得我區(qū)商業(yè)（面積50畝以上）或者住宅用地；（2）在2018年9月1日后報名參與政府組織的我區(qū)商業(yè)（面積50畝以上）或者住宅用地公開出讓活動，并進行報價競拍。上述企業(yè)每競得或參與競拍一塊用地，對應區(qū)內(nèi)一個舊村莊全面改造項目。鼓勵并支持以上企業(yè)積極參與我區(qū)老舊工業(yè)園區(qū)的改造。廣州荔灣區(qū)《廣州市荔灣區(qū)舊村莊更新改造項目公開引入合作企業(yè)工作指引》第二款引入的合作企業(yè)應具備以下條件中第5項：引入的合作企業(yè)須投資并實施荔灣區(qū)不少于一所公辦學校的環(huán)境整治提升工作（具體學校由荔灣區(qū)政府指定），該投資不納入改造地塊項目的改造成本。廣州海珠區(qū)《舊村莊更新改造項目公開引入合作企業(yè)及合作意向企業(yè)工作指引（第二次征求意見稿）》第二條第一款合作企業(yè)及合作意向企業(yè)引入條件中第5項：具備與改造地塊相匹配的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)導入能力，符合《廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》（穗建規(guī)字〔2021〕1號）第八條的規(guī)定。廣州白云區(qū)《白云區(qū)加快推進城市更新高質量發(fā)展（舊村莊全面改造）的補充意見（試行）（征求意見稿）》第三條鼓勵區(qū)屬國企參與重點區(qū)域的舊村莊全面改造前期工作，由屬地鎮(zhèn)街組織，委托區(qū)屬國企作為前期服務企業(yè)，并形成前期服務關系，約定由前期服務企業(yè)協(xié)助屬地街道籌措前期工作經(jīng)費以及開展基礎數(shù)據(jù)測繪、方案編制、地價評估等工作。如鎮(zhèn)街使用財政資金組織有關企業(yè)在實施舊村改造過程中提供相關服務且達到限額標準以上的，應按政府采購法相關規(guī)定并按程序進行政府采購。3.引入合作企業(yè)的公建配套要求不同楊箕村舊村改造方案為：回遷安置區(qū)主要規(guī)劃建設15棟36—40層超高層住宅，重修宗祠并進行公建配套。融資地塊主要規(guī)劃建設包括4棟45—49層住宅、一棟超高層甲級寫字樓、酒店式公寓、商業(yè)街等在內(nèi)的大型商業(yè)綜合體。在楊箕村舊村改造中，開發(fā)商的共建義務僅僅是重修宗祠，并無其他強制性的要求。而現(xiàn)在廣州開展的城市更新項目，特別是舊村全面改造項目中，政府、街道、村集體除對產(chǎn)業(yè)有要求外，還對待建公建配套提出了要求。根據(jù)《廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局關于印發(fā)〈廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引〉的通知》第十二條規(guī)定：市教育和衛(wèi)生健康部門結合城中村改造明確優(yōu)質中學和三級醫(yī)院布點，指導各區(qū)政府做好優(yōu)質中學和三級醫(yī)院規(guī)劃。合作企業(yè)應按照以上規(guī)劃