公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教程課件：政府的經(jīng)濟(jì)職能

政府的經(jīng)濟(jì)職能第1頁引子在我們的日常生活中，政府扮演著重要的角色。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰穆勒對政府有過這樣的論斷：一個仁慈的政府應(yīng)該盡量減少干涉，政府只要管好國防、司法和公共事業(yè)就行了，政府職能行使所依據(jù)的共同理由除了增進(jìn)普遍的便利外，不可能再找到其他任何理由，也不可能用任何普遍使用的準(zhǔn)則來限制政府的干預(yù)，能限制政府干預(yù)的只有這樣一條簡單而籠統(tǒng)的準(zhǔn)則，即除非政府干預(yù)能帶來很大便利，否則決不允許政府干預(yù)（AllanJA，2003）。那么，政府在市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任是什么呢？在對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的管理和監(jiān)督的過程中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式和措施又是什么呢？具體來看，政府經(jīng)濟(jì)職能的主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個方面：一是對公民權(quán)利的保護(hù)，二是政府參與市場生產(chǎn)，三是政府對市場失靈等現(xiàn)象的管制。第2頁4.1政府經(jīng)濟(jì)職能概述4.1.1政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)涵美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫.斯蒂格里斯（1988）在通過對美國政府職能進(jìn)行梳理，認(rèn)為政府可以通過生產(chǎn)、購買商品和服務(wù)，以及國民收入再分配等形式干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能；PaulASamuelson（2009）在其專著《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，他認(rèn)為：要建立和維持一個健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府的作用至關(guān)重要。政府必須推崇法治，強(qiáng)調(diào)合同的有效性，并使其管制有利于競爭和創(chuàng)新。通過對教育、醫(yī)療、交通設(shè)施的投資，政府在開發(fā)人力資源過程中可以起到重要的作用。但在那些政府沒有比較優(yōu)勢的部門，則必須依靠私人部門。對那些市場不靈信號明顯的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)集中精力加以管理；而對那些政府具有相對劣勢的部門，政府則應(yīng)該放松管制和解除干預(yù)，讓私人部門發(fā)揮作用。而如HendrikusJ.Blommestein（1994）和MuthiSamudram（2009）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家均從政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的角度進(jìn)行了探索。第3頁政府經(jīng)濟(jì)職能：以政府機(jī)構(gòu)為行為主體，基于全體社會成員的基本利益，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的過程；它是為了達(dá)到一定目標(biāo)而采取的協(xié)調(diào)和組織經(jīng)濟(jì)活動的各種方式、方法的總稱。政府經(jīng)濟(jì)職能的特征：第一，政府經(jīng)濟(jì)職能的行為主體是政府機(jī)構(gòu)，而不是任何其他經(jīng)濟(jì)組織、單位和個人。第二，行為的目的是為達(dá)到一定的政府目標(biāo)。在不同的歷史時期，政府都是代表國家和公眾利益的，其經(jīng)濟(jì)職能也一定是為達(dá)到政府目標(biāo)和維護(hù)公眾利益而施行的。第三，行為的實施范圍是具有全局性的。第4頁4.1.2政府經(jīng)濟(jì)職能定位及歷史變遷從歷史角度來看，西方政府經(jīng)濟(jì)職能的定位與資本主義制度的產(chǎn)生和發(fā)展相吻合。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識存在自由放任主義和國家干預(yù)主義兩種不同的主張；在不同的歷史時期，為適應(yīng)資本主義市場的發(fā)展變化及應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)的特定問題，政府經(jīng)濟(jì)職能的兩種主張交替占據(jù)了主題位置。整體來看，西方政府經(jīng)濟(jì)職能的變遷主要經(jīng)歷了以下四個階段，其時間進(jìn)程如圖4-1所示：政府職能定位時間進(jìn)程重商主義全面干預(yù)保護(hù)公民權(quán)利干預(yù)最小化第5頁1.“重商主義”的政府經(jīng)濟(jì)職能定位“重商主義”產(chǎn)生于18世紀(jì)初資本主義的萌芽階段。核心內(nèi)容：這一理念認(rèn)為貨幣是財富的唯一形式，商品流通是財富產(chǎn)生的源泉，對外貿(mào)易則是增加一國財富的根本途徑，在這種假設(shè)的基礎(chǔ)上，西方國家極力主張政府對市場經(jīng)濟(jì)采取各種積極的干預(yù)政策：首先，在國內(nèi)市場上，政府通過國家政權(quán)的力量掃除封建割據(jù)對商業(yè)資本充分發(fā)展的障礙，積極保護(hù)商業(yè)利益，發(fā)展商品生產(chǎn)。其次，在對外貿(mào)易的過程中，政府施行貿(mào)易保護(hù)政策，采用各種手段來擴(kuò)展本國商業(yè)的銷售市場，擴(kuò)展商業(yè)資本的生存空間，以獲得更多的財富。這種理論首次提出了政府的經(jīng)濟(jì)職能即是保護(hù)本國商業(yè)，且強(qiáng)大的政權(quán)力量是國家致富的重要保證。第6頁2.“保護(hù)公民權(quán)利”的有限政府定位背景：18世紀(jì)中葉，資本主義已完成資本的原始積累，資本短缺現(xiàn)象已基本消除。隨著私有產(chǎn)權(quán)制度的牢固確立以及市場競爭規(guī)則的健全，資本主義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)日漸成熟，市場機(jī)制也已趨于完善。核心內(nèi)容：國家是人類在由自然狀態(tài)向政治社會轉(zhuǎn)化的過程中，經(jīng)過人民內(nèi)部的契約活動而產(chǎn)生的社會共同體。政府的權(quán)力是人們?yōu)榱吮ＷC自己以及其他人的權(quán)利不受非法傷害而自愿讓渡給政府的，因此，國家在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中應(yīng)將其職責(zé)定位于保護(hù)個人最大程度的自由及其私有財產(chǎn)權(quán)、保護(hù)國家安全等方面，政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)是“有限”的，是市場經(jīng)濟(jì)的“守夜人”和“警察”，政府應(yīng)該給予個人和企業(yè)最大限度的自由和放任。第7頁3.“全面干預(yù)”的政府職能定位背景：20世紀(jì)30年代，西方國家發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這一背景下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍對市場的自由調(diào)節(jié)作用產(chǎn)生了懷疑，對有限政府的職能定位進(jìn)行了新的探索，以英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在批判自由主義的基礎(chǔ)上，提出了現(xiàn)代國家干預(yù)主義的政府職能理論。核心內(nèi)容：凱恩斯指出：由于存在信息不對稱、外部效應(yīng)、交易成本等原因，市場的自我調(diào)節(jié)并不完善，往往會存在“市場失靈”的現(xiàn)象，在市場失靈的情況下，政府應(yīng)當(dāng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過各種貨幣政策、財政政策以及行政管制等手段來全面引領(lǐng)市場發(fā)展，提高社會的有效需求，以此克服市場缺陷所帶來的種種經(jīng)濟(jì)困難。第8頁4.“干預(yù)最小化”的政府職能定位背景：進(jìn)入20世紀(jì)70年代，西方各國的經(jīng)濟(jì)先后遇到了麻煩，先是通貨膨脹加劇，隨即出現(xiàn)了在物價總水平急劇上升的同時失業(yè)也大量增加的“滯脹”現(xiàn)象。這些問題的出現(xiàn)使人們對政府干預(yù)調(diào)節(jié)的功效失去了信心，特別是70年代的兩次石油危機(jī)嚴(yán)重地打擊了西方各國的經(jīng)濟(jì)，動搖了凱恩斯主義的基礎(chǔ)。核心內(nèi)容：由于政治家在政治活動中同樣要追求自己利益的最大化，加上不同政黨之間存在相互競爭的關(guān)系，政府本身也具有各種各樣的缺陷和不足。因而，政府對于社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，并不一定能夠彌補(bǔ)市場的失效，政府干預(yù)的范圍應(yīng)該盡可能地縮小。第9頁4.1.3政府經(jīng)濟(jì)職能定位的影響因素影響政府在公共行政中的經(jīng)濟(jì)職能定位的制度因素是多方位的，既受制度環(huán)境的影響也受制度中組織的影響，如圖4-2所示。一般來說，決定一國政府的行政生態(tài)環(huán)境因素包括社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和非正式約束。其中社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響是決定性的，政治狀況的影響最為直接，而非正式約束對政府職能的制約作用是間接性的。

政府經(jīng)濟(jì)職能定位社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府自身因素政治環(huán)境圖4-2政府經(jīng)濟(jì)職能定位影響因素第10頁1.社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有決定性的影響第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對政府經(jīng)濟(jì)職能的影響是通過制度供給與制度需求兩種途徑實現(xiàn)的。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低決定了政府對于公共物品的供給能力的大小。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高帶來了國民收入水平的提高，由此形成國民社會資源需求的不斷提高，從而要求政府不斷增加對社會公共資源的投入。第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化影響政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。第三，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的影響。在市場經(jīng)濟(jì)國家，政府對社會經(jīng)濟(jì)干預(yù)的方式與范圍也因選擇不同的市場經(jīng)濟(jì)模式而各不相同，其政府在社會經(jīng)濟(jì)中的作用也不同。越發(fā)達(dá)的市場越要求高效率、高素質(zhì)的政府調(diào)節(jié)。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，總會不斷出現(xiàn)新問題，對于這些新問題，已經(jīng)發(fā)育起來的市場總有不適應(yīng)的方面，因而要求不斷引入并完善政府調(diào)節(jié)。第11頁2.政治環(huán)境因素

第一，政治體制對政府經(jīng)濟(jì)職能作用的影響。人類社會目前現(xiàn)存的政治體制主要有議會民主制和獨(dú)裁專制政體兩種。目前世界上尚有近半數(shù)的國家采用獨(dú)裁制，在這種類型國家，究竟采用何種經(jīng)濟(jì)制度、政府在經(jīng)濟(jì)管理中應(yīng)該承擔(dān)何種職能，主要視政府的施政目標(biāo)與施政理念而定。而對議會民主制國家而言，其政府在社會經(jīng)濟(jì)中的作用則更多地受到政黨結(jié)構(gòu)與利益集團(tuán)的影響。第二，政黨狀況方面的影響。不同政黨有著不同的政治理念和不同的經(jīng)濟(jì)管理政策觀點(diǎn)。不同理念的政黨上臺執(zhí)政后必然會形成迥然不同的社會經(jīng)濟(jì)公共政策，并影響政府在其中的職能調(diào)整。第三，利益集團(tuán)對政府經(jīng)濟(jì)職能的影響。利益集團(tuán)存在的一個重要目的是影響政策制定過程，以便實現(xiàn)自己的目的和主張。利益集團(tuán)的力量分布狀況與博弈過程，都影響著政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中承擔(dān)的職能范圍。第12頁3.政府組織自身因素的影響第一，政府規(guī)模與政府效能的影響。政府規(guī)模及效能同社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之間是一種互動的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，公眾會比較自然地選擇比較成熟的政府機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)在政府規(guī)模比較龐大，政府雇員相對穩(wěn)定，具有較好的施政經(jīng)驗和能力，社會成員對于政府的認(rèn)同感較好。第二，政府管理方式的影響。一般來講，實行不同的經(jīng)濟(jì)體制會影響政府對于社會經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的范圍和力度。如我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制時，政府采取行政手段對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行集中的直接控制與干預(yù)，各級政府設(shè)立了許多專業(yè)管理部門，直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；當(dāng)我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制時，政府的管理方式轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和公共管理，實行專業(yè)管理方式的目的更多體現(xiàn)在滿足社會的有效需求，從而保證社會總供給和總需求的平衡。第13頁4.2政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容——保護(hù)公民權(quán)利

4.2.1保護(hù)社會安全1.社會安全概述社會是一組通過共同的認(rèn)同感聯(lián)合起來的制度化群體，是各種社會關(guān)系的總和。社會安全實際上就是認(rèn)同的安全，是指社會公眾的正常生活、切身利益乃至生命的安全。社會安全是社會穩(wěn)定程度的一種反映，是國家安全的重要內(nèi)容，是與經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、文化安全、意識形態(tài)安全密切相關(guān)的一種安全。社會安全是影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定及構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵因素，目前傳統(tǒng)的社會安全體系受到了市場經(jīng)濟(jì)體制、社會轉(zhuǎn)型、社會變革等各方面的沖擊，社會安全面臨的嚴(yán)峻形勢越來越凸現(xiàn)出來，各種安全事件頻頻發(fā)生，給國家、社會和人民帶來了重大的損失。政府對公民社會安全的保護(hù)是實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展的前提，也是政府其他經(jīng)濟(jì)職能實施的必要條件。第14頁2.政府保護(hù)社會安全的手段政府保護(hù)社會安全主要是要求政府積極培育社會自治能力，并進(jìn)行有效的管理。落實政府的這種責(zé)任可以從以下幾個方面做起：一是，盡量降低政府對社會的干預(yù)，創(chuàng)建“有限政府”。政府應(yīng)該逐步還權(quán)于社會，減少對社會的行政干預(yù)，積極與非政府的其他社會組織合作，由社會組織承擔(dān)政府的部分職能，增強(qiáng)社會的自治能力。二是，強(qiáng)化社會性組織的職能建設(shè)。與政府相比，社會性組織具有公益性、公眾性、自治性及非盈利性的特征，其在信息服務(wù)、反映民眾訴求、引導(dǎo)社會自律等方面具有比政府更大的優(yōu)勢，可以更有效的發(fā)揮公共服務(wù)職能。強(qiáng)化社會性組織的職能建設(shè)就是降低社會性組織對政府的依賴，增強(qiáng)其自治能力，使之脫離政府附屬物的行列。第15頁三是，維護(hù)穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)。社會的穩(wěn)定與社會群體收入比例結(jié)構(gòu)有關(guān)，一般情況下，“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)最為穩(wěn)定，所謂“橄欖型”是指社會群體中中等收入階層的群體所占比例最大，而高收入和低收入階層群體盡可能小。維護(hù)社會的穩(wěn)定就是政府通過各中手段，將偏離“橄欖型”的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整到“橄欖型”上來，如圖4-3所示。圖4-3“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)中等收入者低收入者高收入者第16頁4.2.2保護(hù)公民的權(quán)利保護(hù)公民權(quán)利的意義：保護(hù)公民權(quán)利是市場主體對政府的需求，也是政府存在的基礎(chǔ)和前提，正如洛克所言“國家是由個人組成的社會，它的目的只是為了謀求、維護(hù)、增進(jìn)公民們自己的利益；而公民利益就是生命、自由和身體的健康無恙以及諸如對金錢、土地、房屋、家具等外在財產(chǎn)的占有權(quán)；政府的職責(zé)就是公正無私地執(zhí)行平等的法律，總體上保護(hù)所有的人并具體地保護(hù)每一個公民屬于今生的對這些東西的所有權(quán)”。第17頁1.保護(hù)公民基本權(quán)利公民基本權(quán)利定義：公民基本權(quán)利是一國憲法確認(rèn)的公民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人身等方面所享有的基本權(quán)利。我國憲法對公民基本權(quán)利的規(guī)定主要包括公民政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身與人格權(quán)、監(jiān)督權(quán)、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會文化權(quán)利和自由等，體現(xiàn)了廣泛性、平等性、真實性以及權(quán)利和義務(wù)的一致性。保護(hù)公民權(quán)利類型政府對公民基本權(quán)利的保護(hù)可以分為積極和消極兩種。消極保護(hù)是指政府具有對個人的某些權(quán)利有依法保護(hù)和在任何情況下不得侵犯的義務(wù)。消極權(quán)利包括自由權(quán)（個人的行動、安全、居住、遷徙、言論、著作、出版、信仰、請愿、職業(yè)、通訊、集會、結(jié)社等自由）和平等權(quán)（男女平等、宗教平等、種族平等、政治平等、經(jīng)濟(jì)平等、黨派平等、人格平等等）。積極權(quán)利是指個人要求政府加以積極行為的權(quán)利，也即社會福利權(quán)利，主要指各種受益權(quán)（如工作權(quán)、勞動受益權(quán)、受教育權(quán)、社會救濟(jì)權(quán)、保健權(quán)、休假權(quán)、娛樂權(quán)等），對這些權(quán)利政府不得消極無為，而必須積極地實現(xiàn)和加以保護(hù)。第18頁2.明確市場主體產(chǎn)權(quán)在市場交易中，產(chǎn)權(quán)是公民的一項非常重要的權(quán)利，保護(hù)產(chǎn)權(quán)也是政府的一項特殊經(jīng)濟(jì)職能表現(xiàn)，在市場化的進(jìn)程中具有非常重要的意義。（1）產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)是指因物的存在而產(chǎn)生的，與這些物的利用相聯(lián)系的，人們之間一種被認(rèn)可的行為性關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)是人與人在物的基礎(chǔ)上的關(guān)系，是指人們是否有利用自己的財產(chǎn)采取某種行動并造成相應(yīng)后果的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的確定可以明確產(chǎn)品的排他性和競爭性，從而避免市場競爭中的外部性現(xiàn)象，有效降低市場交易成本。所謂產(chǎn)權(quán)制度是指為產(chǎn)權(quán)的界定和使用，產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和收益而建立的制度性規(guī)則。第19頁（2）產(chǎn)權(quán)界定的意義一、產(chǎn)權(quán)的界定可以誘導(dǎo)市場主體的經(jīng)濟(jì)行為，在市場環(huán)境的各種約束下，激勵市場主體做出理性選擇。在市場交易中，市場主體需要面對環(huán)境的不確定性，但是在不完全競爭市場的背景下，市場主體之間信息是不對稱的，并且各經(jīng)濟(jì)主體對環(huán)境的反應(yīng)和行為方式也存在有限理性的特征，產(chǎn)權(quán)的界定就是通過一系列的制度和規(guī)則減少環(huán)境的不確定性及信息的不對稱，提高市場主體對環(huán)境的認(rèn)知能力，減少市場對其行為的約束，進(jìn)而做出理性選擇。二、產(chǎn)權(quán)的界定還可使經(jīng)濟(jì)的外部性內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)的外部性會使市場中存在“搭便車”等機(jī)會主義行為。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與產(chǎn)權(quán)的不清晰有很大關(guān)系，在產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，市場主體難以對其經(jīng)濟(jì)行為的效果進(jìn)行合理預(yù)期，也不能對其經(jīng)濟(jì)行為享有（承擔(dān)）完全的收益（責(zé)任），從而導(dǎo)致各市場主體對財產(chǎn)的爭奪或?qū)蠊奶颖?。而只有?dāng)產(chǎn)權(quán)清晰的時候，各市場主體才能將市場競爭的焦點(diǎn)瞄準(zhǔn)生產(chǎn)效率的提升和創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。第20頁（3）政府在界定及實施產(chǎn)權(quán)中的作用對產(chǎn)權(quán)的界定及實施過程中并非只有政府發(fā)揮作用，習(xí)俗和道德，契約和市場等都會從某一層面約束市場主體的行為。相比其他方式的制約，政府在產(chǎn)權(quán)的界定和實施過程中有著更為重要的作用，這主要體現(xiàn)為政府是一種被高度認(rèn)可且具有合法使用強(qiáng)制性手段的社會機(jī)構(gòu)，是一種具有較高權(quán)威的仲裁者，可以彌補(bǔ)其他方式強(qiáng)制性不足的問題。第21頁4.3

政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容——政府生產(chǎn)一般情況下，政府主要參與生產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)本身無法有效完成的任務(wù)，如公共物品的生產(chǎn)；政府通過使用和消耗物質(zhì)資料和行政費(fèi)用，生產(chǎn)并向社會提供公共物品，解決市場在公共物品領(lǐng)域的失靈問題。第22頁4.3.1政府生產(chǎn)必要性

一、克服市場缺陷政府生產(chǎn)主要用來應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)、個人不能或不能有效解決的問題，用來克服市場缺陷，滿足社會公共需要。二、公共物品要求存在政府生產(chǎn)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)存在天然的缺陷，是市場失靈的領(lǐng)域。在沒有政府主體參與的市場經(jīng)濟(jì)中，公共物品因其自身存在的正外部性，公共物品的私人生產(chǎn)難以從市場價格機(jī)制中得到合適的回報，在這種情況下，社會將面臨公共物品供給短缺，或者公共物品的利用不足等問題。政府參與公共物品的生產(chǎn)可以克服這一市場失靈的現(xiàn)象。三、提供基礎(chǔ)服務(wù)政府在進(jìn)行區(qū)域社會治理的過程中，需要為區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)服務(wù)以及良好的制度生存環(huán)境，而這些服務(wù)和環(huán)境的有效發(fā)揮均要求政府完成公共物品的充分供應(yīng)。可以說，政府參與公共物品的生產(chǎn)是政府調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)的重要手段，也是發(fā)揮政府職能的重要條件。第23頁4.3.2政府生產(chǎn)的有限性

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨說：“政府是否應(yīng)該提供公共物品，這似乎已沒有什么疑問，但是，政府不應(yīng)該大包大攬企圖成為公共物品供應(yīng)的惟一主體，政府在公共物品的供應(yīng)方面應(yīng)該發(fā)揮市場力量和其他社會組織的作用”。政府生產(chǎn)范圍的有限性受以下幾個方面的影響。第24頁1.政府能力的有限性一是政府能力是社會生產(chǎn)能力的組成部分，政府能力的提升受限于社會整體生產(chǎn)能力的提升；而社會整體生產(chǎn)能力又是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的結(jié)果，是有限的，因此，政府能力也不可能是無限的；二是政府能力的提升小于社會需求的增長。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制在逐步完善和改進(jìn)，政府能力呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢。然而，在同一時期，社會需求的數(shù)量及類型也在不斷提高。盡管政府生產(chǎn)范圍不斷擴(kuò)大，但仍有大量非政府供應(yīng)的產(chǎn)品逐漸滲透到了政府的生產(chǎn)范圍；第25頁三是政府財政收入的有限性決定了政府生產(chǎn)范圍的有限性。政府生產(chǎn)需要財政資金的支撐，從生產(chǎn)資料的采購，到社會產(chǎn)品的加工生產(chǎn)，再到社會產(chǎn)品的維修和保養(yǎng)都需要政府資金的投入；不僅如此，政府職能的正常發(fā)揮，需要多層次管理人員的加入，政府的管理經(jīng)費(fèi)也是必不可少的。這一切政府支出都需要政府通過政治權(quán)力，強(qiáng)制性地征收一部分社會產(chǎn)品，也即通過稅收的方式籌集資金。受限于選民對政府的投票，在任何社會中，政府稅收的范圍和規(guī)模都是有限的，因此，政府財政收入的有限性決定了政府生產(chǎn)范圍是有限的。第26頁2.政府生產(chǎn)主體的特殊性政府生產(chǎn)主體的特殊性體現(xiàn)在兩個方面：一是，生產(chǎn)主體強(qiáng)制性。政府作為商品的生產(chǎn)主體，所生產(chǎn)產(chǎn)品與私人產(chǎn)品在商品性質(zhì)上并無差別，都是需要通過物質(zhì)資源的消耗產(chǎn)生的，但是，產(chǎn)品的私人主體并不具備政府的強(qiáng)制力，在同一生產(chǎn)資料的競爭中處于劣勢地位。二是，政府與其他經(jīng)濟(jì)主體之間具有競爭性。并非所有公共物品都需要通過政府的行為參與生產(chǎn)，市場力量和其他社會組織有能力，也有動力提供某些公共物品。也即在某些公共物品的生產(chǎn)中，政府和其他經(jīng)濟(jì)主體之間存在一定的競爭關(guān)系，政府沒有必要取代和排斥市場力量和其他社會組織而成為公共物品的惟一供應(yīng)者，沒有必要提供所有的公共物品。第27頁3.政府生產(chǎn)的低效性

一、政府生產(chǎn)會損害社會公平這一層面的表現(xiàn)與公共物品的公共性程度有關(guān)，有些政府產(chǎn)品的受益人是全體國民，而有些政府產(chǎn)品的使用存在較高的門檻和限制，其受益人或消費(fèi)者只是一部分人，如一個社區(qū)的居民，一個城市的居民等。因此，社會對公平性也要求政府生產(chǎn)的范圍必須是有限的。二、政府生產(chǎn)還具有低效率的特征由于行為目標(biāo)、經(jīng)營方式、激勵制度、軟預(yù)算約束、效率評價困難等方面的原因，往往效率不高，世界上許多國家都試圖通過改革來提高政府供應(yīng)公共物品的效率。退一步講，假設(shè)政府供應(yīng)范圍是無限性，在這種情況下，政府將面臨管理層次多、管理復(fù)雜程度高、監(jiān)督成本高昂或監(jiān)督機(jī)制缺乏等問題，從而造成低效率的管理；同時由于政府供應(yīng)所有公共物品，難以避免消費(fèi)者對公共物品的浪費(fèi)性使用或者漠視公共物品的有效利用，這也將造成整體社會福利的下降。第28頁4.3.3政府生產(chǎn)的內(nèi)容

政府生產(chǎn)的有限性決定了政府生產(chǎn)內(nèi)容必須是有選擇的。一般情況下，政府生產(chǎn)的內(nèi)容應(yīng)該圍繞在以下幾個方面：1.公共性程度高的公共物品2.其他市場主體生產(chǎn)可能損害社會安全的公共物品3.正外部性較強(qiáng)而又不具排他性的公共物品第29頁1.

公共性程度高的公共物品由公共物品的性質(zhì)可知，一種公共物品的受益人或者消費(fèi)者的人數(shù)越多，則公共性程度越高，反之，則公共程度越低。公共程度越高的物品，其外部的影響性也越大，因此，政府應(yīng)該首先選擇生產(chǎn)公共程度高的純公共物品，隨著政府自身能力的增長，再逐漸擴(kuò)大范圍，生產(chǎn)公共程度較低的公共物品。第30頁2.其他市場主體生產(chǎn)可能損害社會安全的公共物品

在現(xiàn)實生活中，有的公共物品也可以由非政府的其他市場主體進(jìn)行提供，但由于非政府的其他市場主體僅代表了某一群體的利益，由他們生產(chǎn)特定類型的公共物品可能會造成社會穩(wěn)定的危害。比如國防建設(shè)和司法建設(shè)，前者可能直接威脅社會的穩(wěn)定，造成國家動亂，并且多市場主體擁有國防力量，會使其在市場經(jīng)濟(jì)中擁有強(qiáng)制性力量，造成市場競爭的不公平性；后者則可能使某些市場主體成為少數(shù)人謀取私利，而損害大多數(shù)人利益的工具。第31頁3.正外部性較強(qiáng)而又不具排他性的公共物品

大部分公共物品具有很強(qiáng)的正外部性，但不具有排他性，如傳染病防治、基礎(chǔ)科學(xué)研究等，類似公共產(chǎn)品難以從市場價格中體現(xiàn)其真正的價值，“搭便車”現(xiàn)象普遍，市場主體不能從這類公共物品的生產(chǎn)中獲取應(yīng)有的利益，因此其并無生產(chǎn)的偏好。除此之外，此類公共物品往往需要大量的成本投入，這也是一般市場主體所不能承擔(dān)的，在政府不進(jìn)行干預(yù)的情況下，此類公共物品會出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。第32頁4.3.4政府生產(chǎn)的方式1.免費(fèi)生產(chǎn)與有償生產(chǎn)政府生產(chǎn)方式存在免費(fèi)供應(yīng)和有償供應(yīng)兩種，前者是指政府通過征稅等手段籌集資金，進(jìn)行直接生產(chǎn)或購買某種產(chǎn)品，然后無償提供給消費(fèi)者的生產(chǎn)供應(yīng)方式；而后者則是政府直接生產(chǎn)或購買某種產(chǎn)品后，通過直接或間接向消費(fèi)者收取一定使用費(fèi)用的生產(chǎn)供應(yīng)方式。政府選擇是否收費(fèi)的生產(chǎn)過程中應(yīng)考慮兩個方面的因素：一是，政府產(chǎn)品的公共性程度對于純公共產(chǎn)品應(yīng)采用免費(fèi)供應(yīng)的方式；公共性程度低的產(chǎn)品可采用有償供應(yīng)的方式，以更大程度地實現(xiàn)社會公平。二是，政府自身能力政府在生產(chǎn)產(chǎn)品時應(yīng)首先考慮產(chǎn)品供應(yīng)的均衡性，然后再依照公共性程度的高低決定是否免費(fèi)供應(yīng)；除此之外，對于有償供應(yīng)的政府產(chǎn)品，應(yīng)該根據(jù)政府的供應(yīng)能力、供應(yīng)成本、公共物品的外部性等來決定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)第33頁2.直接生產(chǎn)與非直接生產(chǎn)政府生產(chǎn)還存在直接生產(chǎn)和非直接生產(chǎn)兩種方式。對這兩種生產(chǎn)方式的選擇應(yīng)考慮以下幾個因素：一是政府產(chǎn)品的公共性程度，公共性程度越高，非排他性越強(qiáng)，則政府越應(yīng)該直接生產(chǎn)。二是政府產(chǎn)品的外部性程度，外部性程度越大，越應(yīng)由政府直接生產(chǎn)。三是政府生產(chǎn)的成本與效率問題某些政府產(chǎn)品既可由政府直接生產(chǎn)也可以進(jìn)行間接生產(chǎn)，在這種情況下，應(yīng)綜合考慮兩種生產(chǎn)方式的成本與效率，政府生產(chǎn)過程中，應(yīng)該選擇成本更低，效率更高的生產(chǎn)方式。如果一項政府產(chǎn)品的供應(yīng)，間接供應(yīng)的成本低于直接供應(yīng)，效率高于直接供應(yīng)，則應(yīng)該選擇間接供應(yīng)，反之，則應(yīng)該選擇直接供應(yīng)。第34頁3.直接經(jīng)營與委托經(jīng)營政府產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)束后可由政府直接經(jīng)營，也可由政府委托給非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營。對政府產(chǎn)品的經(jīng)營方式的選擇需做如下考慮：一是不同經(jīng)營方式的后果，如國防、司法等政府產(chǎn)品就不便實行委托經(jīng)營，因為一旦受托人因某種原因而不提供服務(wù)，就會失去國家安全。二是經(jīng)營方式的效率比較，經(jīng)營方式不同，提供同樣數(shù)量和質(zhì)量的公共物品，所需要耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源、運(yùn)作效率會存在差別，政府應(yīng)該進(jìn)行比較，選擇效率高的經(jīng)營方式。第35頁4.4政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容——政府管制

政府管制是指政府以治理市場失靈為己任，以法律為依據(jù)，以頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟(jì)主體的不完全公正的市場交易行為進(jìn)行直接的控制和干預(yù)。從整體上看，政府主要是對市場失靈的內(nèi)容進(jìn)行管制，包括對市場壟斷行為、市場交易中信息的不對稱性、經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性，以及經(jīng)濟(jì)成果分配層面的管制。第36頁4.4.1市場壟斷行為管制

市場機(jī)制只有在充分競爭的情況下，才能實現(xiàn)資源的有效配置，但是，在競爭的過程中，生產(chǎn)會逐漸集聚和集中，從而形成壟斷。為了防止壟斷力量過分破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序，政府需要利用各種手段對市場壟斷現(xiàn)象進(jìn)行管制。第37頁1.市場壟斷行為的影響壟斷行為帶來的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是，社會福利水平下降由于壟斷生產(chǎn)者是產(chǎn)品價格的控制者而非價格的接受者，在生產(chǎn)過程中，壟斷主體可以通過降低產(chǎn)量而抬高價格的方式獲得更多的壟斷利潤，這種情況下，消費(fèi)者剩余大量損失，造成整個社會福利的降低。二是，壟斷生產(chǎn)中資源配置無效率在壟斷的條件下，市場主體可以憑借其壟斷優(yōu)勢獲取額外利潤，而不會受到其他市場主體的競爭，因此，壟斷主體沒有主觀降低生產(chǎn)成本及管理成本的意愿，從而造成生產(chǎn)過程中資源配置無效率。三是，壟斷會滋生尋租現(xiàn)象壟斷主體為了持續(xù)獲得超額的壟斷利潤，會通過游說、行賄等手段捕獲政府政策的支持，從而產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象；由于尋租行為并不能增加任何社會財富，只是社會財富的再分配形式，第38頁2.政府管制手段市場壟斷阻礙了正常的市場競爭，降低了市場效率，造成社會資源的浪費(fèi)，因而需要政府對壟斷行為進(jìn)行管制。反壟斷也是政府經(jīng)濟(jì)行為的重要組成部分，當(dāng)前，政府主要依托反壟斷法規(guī)并配合其他經(jīng)濟(jì)和行政手段對市場壟斷行為進(jìn)行管制，具體來看政府管制手段主要包括：第39頁（1）管制壟斷價格管制壟斷價格的核心是對產(chǎn)品進(jìn)行正確的定價，并運(yùn)用行政及法律手段對壟斷行業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制實施。當(dāng)前，對壟斷價格進(jìn)行管制的辦法有兩種：一是合理收益定價法合理收益率定價方法起源于19世紀(jì)的美國，目前在美國、日本、瑞士等國家得到廣泛運(yùn)用。這種方法通過限制企業(yè)資本投資收益率來使企業(yè)獲得公正的報酬。在收益率規(guī)制下，允許企業(yè)的投資獲得公正的收益，但不允許企業(yè)獲得超過公正收益率水平以上的利潤。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯格和采爾哈特的研究，投資收益率定價方法包括三部分內(nèi)容：第一，評價企業(yè)的成本，消除不必要的成本；第二，保證收益率對特定行業(yè)是公正的；第三，設(shè)定價格以使收入能夠超過成本，并且獲得一個公正的收益率。二是價格上限定價法價格上限定價方法起源于上個世紀(jì)80年代的英國。這種方法規(guī)定，被規(guī)制企業(yè)價格的平均增長率不得超過零售物價指數(shù)與技術(shù)進(jìn)步率之差。通過設(shè)定價格上限，一方面可以防止壟斷企業(yè)通過壟斷地位設(shè)置壟斷高價，另一方面還可以通過合理確定技術(shù)進(jìn)步率來激勵企業(yè)降低成本、提高效率。企業(yè)只要通過努力使自己的效率提高到超過規(guī)定技術(shù)進(jìn)步率的水平，就可以獲得相應(yīng)的超額利潤。第40頁（2）防止破壞性競爭

這一層面的政府管制主要出現(xiàn)在由政府授予特權(quán)而產(chǎn)生的自然壟斷上。自然壟斷具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、投資成本沉淀等經(jīng)濟(jì)特征。自然壟斷行業(yè)大多集中在電信、電力、鐵路、煤氣、供水等公益性行業(yè)。這些行業(yè)一般需要巨額投資，投資回收期較長，資產(chǎn)具有很強(qiáng)的專用性，只有由一家或少數(shù)幾家進(jìn)行壟斷經(jīng)營才能使效率最大化，過度競爭反而會造成社會資源的浪費(fèi)。政府對這類壟斷行為進(jìn)行管制就是避免其他企業(yè)進(jìn)行破壞性競爭，導(dǎo)致重復(fù)投資和過度競爭，從而影響社會的整體福利。第41頁4.2.2信息不對稱行為管制信息不對稱是指在市場交易的過程中，交易一方比另一方擁有更多關(guān)于交易對象及內(nèi)容的信息狀況。政府管制信息不對稱的原因在信息不對稱的情況下，市場信息難以有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體做出經(jīng)濟(jì)決策，從而影響資源的配置效率，導(dǎo)致市場失靈，面對信息不對稱性，市場本身會產(chǎn)生一些應(yīng)對機(jī)制和方法，但是都具有很大的局限性，需要政府介入，靠政府的力量對這一現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)。信息不對稱會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”兩種低效率的市場行為，造成市場交易雙方利益失衡，影響社會公平及市場配置資源的效率。第42頁1.信息不對稱會產(chǎn)生以下一些經(jīng)濟(jì)影響：（1）劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)劣幣驅(qū)逐良幣是指當(dāng)一個國家同時流通兩種實際價值不同而法定比價不變的貨幣時，實際價值高的貨幣（良幣）必然要被融化，收藏或輸出而退出流通領(lǐng)域，而實際價值低的貨幣（劣幣）反而充斥市場。信息不對稱也會帶來類似效應(yīng)。在商品市場上，如果買賣雙方均擁有產(chǎn)品質(zhì)量的完全信息，價廉物美的商品將逐漸贏得市場。但是，在現(xiàn)實的交易過程中，消費(fèi)者對產(chǎn)品的信息掌握的并不全面，難以有效區(qū)分產(chǎn)品的真假及優(yōu)劣。當(dāng)面臨貨幣投票時，往往對真貨及假貨做出相同的選擇，也即市場上“良幣”與“劣幣”面臨這相同的市場價格。在這種情況下，生產(chǎn)優(yōu)良產(chǎn)品的廠商其利潤將大大低于生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的廠家，優(yōu)良產(chǎn)品的生產(chǎn)就會逐漸減少，甚至消失，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。第43頁（2）市場萎縮及需求不足在市場交易中，買方往往處于信息劣勢地位。在購買某種商品時，買家通過有限信息辨識良貨及劣貨的能力較低。在這種情況下，為了避免買到劣質(zhì)產(chǎn)品，一些買家將會選擇“一律拒買”的消費(fèi)行為。其結(jié)果會導(dǎo)致整個社會的需求降低，相關(guān)市場也會逐漸萎縮。如在2004年發(fā)生的高致病禽流感時間，就曾使消費(fèi)者拒絕購買所有的畜禽產(chǎn)品，曾導(dǎo)致一些地區(qū)的雞鴨及蛋品市場消失或萎縮。（3）市場交易的公平性難以保障信息對稱是市場進(jìn)行公平交易和競爭的必要條件，如果在市場交易中雙方的信息不對稱，具有信息優(yōu)勢的乙方就會利用其信息優(yōu)勢欺詐對方，實施不公平的交易行為，從而損害對方的經(jīng)濟(jì)利益，也即所謂的“道德風(fēng)險”問題。而信息弱勢一方由于缺乏必要信息，在選擇購買商品時會出現(xiàn)“逆向選擇”的差錯。第44頁2.政府對信息不對稱的管制一般情況下，政府對信息不對稱管制的方式包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是政府通過立法的形式強(qiáng)制生產(chǎn)商向消費(fèi)者提供足夠的商品信息。二是政府制定統(tǒng)一的商品標(biāo)準(zhǔn)，并建立商品的出售審核制度。三是對利用信息優(yōu)勢進(jìn)行不公平交易的行為進(jìn)行處罰，從而保障消費(fèi)者的安全。四是政府制定和實施經(jīng)濟(jì)合同法。第45頁4.4.3外部性問題管制一、外部性定義及影響：外部性又稱為溢出效應(yīng)、外部影響或外差效應(yīng)，指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況。經(jīng)濟(jì)外部性是經(jīng)濟(jì)主體(包括廠商或個人)的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響。即社會成員(包括組織和個人)從事經(jīng)濟(jì)活動時其成本與后果不完全由該行為人承擔(dān)。分為正外部性(PositiveExternality)和負(fù)外部性(NegativeExternality)。正外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費(fèi)代價，負(fù)外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負(fù)外部性的人卻沒有為此承擔(dān)成本。二、外部性原因：產(chǎn)生外部性的原因在于經(jīng)濟(jì)活動中個體成本與社會成本，個體收益與社會收益之間的差異，也即外部性時經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為的外在影響。在現(xiàn)實生活中，外部性是經(jīng)常存在的，只要存在外部性，社會中資源配置就不是有效的，第46頁

三、外部性管制手段1.行政規(guī)制行政規(guī)制即是對生產(chǎn)消費(fèi)行為作出某些限制，主要用來對一些負(fù)外部性行為的校正。一般情況下，政府對負(fù)外部性的行政規(guī)制可從兩個方面進(jìn)行，一是對負(fù)外部性水平的規(guī)制，如對污染水平的限制，通過設(shè)定排污標(biāo)準(zhǔn)來控制外部性；二是對直接生產(chǎn)過程的規(guī)制，如限制使用某種污染性較強(qiáng)的原料。除此之外，政府的行政規(guī)制還包括對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的理論，產(chǎn)權(quán)模糊是外部性的根源，因此，政府明確界定并有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)可以極大減少外部性的產(chǎn)生。2.政府稅收或罰款政府稅收或罰款主要用來矯正負(fù)外部性，通過向具有負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行征稅或處罰，增加負(fù)外部性經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)成本，使之與社會邊際成本相一致，也即實現(xiàn)負(fù)外部性的內(nèi)部化。這種矯正的稅收和罰款有以下兩個方面的作用，一是將外部邊際成本加大私人邊際成本之上，以此增加產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和售價，進(jìn)而將產(chǎn)品的產(chǎn)量減少至社會邊際效益同社會邊際成本相等的最佳水平。二是將部分收入轉(zhuǎn)移到遭受負(fù)外部性影響的個人或廠商。第47頁3.補(bǔ)貼補(bǔ)貼手段主要用來矯正正外部性的經(jīng)濟(jì)行為，通過對具有正外部性的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，使其私人邊際效益提高到同社會邊際效益相一致的水平，實現(xiàn)正外部性內(nèi)在化；這種補(bǔ)貼與經(jīng)濟(jì)行為的正外部性呈正比如圖4所示。圖4外部性強(qiáng)弱與政府補(bǔ)貼的關(guān)系弱強(qiáng)外部性政府補(bǔ)貼第48頁4.法律手段政府主要通過法律手段對權(quán)益界限不明確造成的外部性進(jìn)行矯正。如科斯所說，在相關(guān)交易方之間，將既定的權(quán)利自由交換為現(xiàn)金支付是有效率的，政府可以通過設(shè)定資源使用