公共政策概論（第二版）政策執(zhí)行

政策執(zhí)行

政策執(zhí)行的含義、特點(diǎn)、作用和方法了解政策執(zhí)行的研究認(rèn)識(shí)政策執(zhí)行的內(nèi)容理解政策執(zhí)行的原則熟悉政策執(zhí)行的影響因素掌握政策執(zhí)行的策略8.1政策執(zhí)行概述8.1.1政策執(zhí)行的含義基本含義政策執(zhí)行是政策實(shí)施的具體過程，包括使政策作用于目標(biāo)群體以及使政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。政策執(zhí)行研究一般涉及政府機(jī)構(gòu)及其官員、他們所依賴的行政程序和技術(shù)（工具）、他們所遇到的政治上的支持和反對(duì)，以及目標(biāo)群體給予的服從與反抗，所以政策執(zhí)行所關(guān)注的是日常的政府運(yùn)行過程，需要通過一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、推動(dòng)、宣傳、服務(wù)、協(xié)調(diào)、指揮、控制等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果。理論界定行動(dòng)學(xué)派行動(dòng)學(xué)派關(guān)注政策作為行動(dòng)指南的指導(dǎo)性作用，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的關(guān)鍵問題在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)。強(qiáng)調(diào)只要政策行動(dòng)堅(jiān)強(qiáng)有力、行動(dòng)方法切實(shí)可行，就可以較為順利地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，合理的政策執(zhí)行活動(dòng)甚至在一定程度上可以彌補(bǔ)政策決定的局限和無能。組織理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用，政策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主客觀條件，主觀上要看能否理解和領(lǐng)會(huì)政策，能否具有執(zhí)行的積極性，客觀上要看是否擁有足夠的資源，是否擁有足夠的執(zhí)行能力。8.1.2政策執(zhí)行的特征對(duì)象的實(shí)用性執(zhí)行的靈活性執(zhí)行的有序性過程的動(dòng)態(tài)性執(zhí)行的協(xié)調(diào)性執(zhí)行的時(shí)限性8.1.3政策執(zhí)行的功能確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)政策成效為后續(xù)政策制定提供依據(jù)8.1.4政策執(zhí)行過程政策宣傳政策細(xì)化物質(zhì)與組織準(zhǔn)備組織協(xié)調(diào)選擇政策試點(diǎn)政策推廣政策監(jiān)督8.2政策執(zhí)行的研究途徑8.2.1政策執(zhí)行研究的演變1、第一代政策執(zhí)行研究：自上而下的模式自上而下的模式主要是基于決策出自中央政府這一前提假設(shè)，強(qiáng)調(diào)政策制定者的超凡地位，要求政策執(zhí)行者必須秉承上級(jí)的旨意，忠誠(chéng)地貫徹政策制定者的意圖，努力實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。第一代政策執(zhí)行研究偏重政策執(zhí)行實(shí)務(wù)及個(gè)案研究，其基本命題包括五個(gè)方面。一是政策制定與執(zhí)行是分離的、有界限的；二是政策制定者設(shè)定目標(biāo)，政策執(zhí)行者達(dá)成目標(biāo)；三是兩者之間的任務(wù)界限決定了執(zhí)行過程必然發(fā)生在政策制定之后；四是涉及政策執(zhí)行的決定本質(zhì)上是技術(shù)性的而非政治性的；五是執(zhí)行者的責(zé)任為中立的、客觀的，表現(xiàn)為理性的與科學(xué)的形式。米特—霍恩的政策執(zhí)行過程模型執(zhí)行的部署資源執(zhí)行部門的特征標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境組織間的溝通和實(shí)施行為政策執(zhí)行政策執(zhí)行能否獲得成功或者獲得多大程度的成功主要取決于條件變化的程度和目標(biāo)共識(shí)的大小。政策薩巴蒂爾—馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型政策問題的可處理程度項(xiàng)目的技術(shù)難度目標(biāo)群體行為的多樣性目標(biāo)群體的人數(shù)目標(biāo)群體行為需要調(diào)試的幅度政策本身的規(guī)制能力政策本身具備的充分因果邏輯明確的政策指令充分的財(cái)政資源執(zhí)行機(jī)構(gòu)間與執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)整合執(zhí)行機(jī)關(guān)的決策規(guī)則政策執(zhí)行官員對(duì)政策指令的認(rèn)同程度外界人士參與的機(jī)會(huì)與渠道政策以外的因素經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)媒介對(duì)問題注意的轉(zhuǎn)移公眾的支持贊助團(tuán)體的態(tài)度與資源監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持執(zhí)行機(jī)關(guān)的熱忱與領(lǐng)導(dǎo)技能執(zhí)行過程的各個(gè)階段執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出目標(biāo)群體對(duì)政策產(chǎn)出的服從政策產(chǎn)出的實(shí)際影響政策產(chǎn)出的認(rèn)知影響政策的調(diào)整與修正自上而下模式的局限性其研究關(guān)注的焦點(diǎn)實(shí)際上只是公共政策制定者，主要考察他們的所作所為，分析他們?nèi)绾斡行У貙⒐舱吒吨T實(shí)踐。對(duì)其持批評(píng)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，自上而下模式背后所隱含的是科學(xué)管理理論，即泰勒主義，這種所謂的規(guī)范性執(zhí)行理論只是將政策執(zhí)行者視為機(jī)器，認(rèn)為他們只會(huì)唯命是從，缺少獨(dú)立思考，沒有反抗意識(shí)。根據(jù)組織行為理論，工作人員的動(dòng)機(jī)、意愿與態(tài)度都是影響執(zhí)行效率的關(guān)鍵因素。這一階段政策執(zhí)行研究忽略執(zhí)行者內(nèi)心世界與價(jià)值觀的做法是一種嚴(yán)重的缺失。2、第二代政策執(zhí)行研究：自下而上的模式自下而上的模式的出發(fā)點(diǎn)并非始于政策制定者，而是把注意力集中于執(zhí)行階層，從對(duì)于某一特定問題進(jìn)行互動(dòng)的多元行動(dòng)者入手。自下而上的模式強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行的功能互動(dòng)性，主張應(yīng)該給予基層官僚或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)必要的自由裁量權(quán)，使其能夠在一定的政策背景下應(yīng)對(duì)復(fù)雜的問題。自下而上的模式的基本命題主要包括五個(gè)方面。政策執(zhí)行能否有效完全要看最基層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)中到底有哪些多元組織涉入其中；政策執(zhí)行是上級(jí)與下級(jí)達(dá)成共識(shí)的過程，因?yàn)橄录?jí)會(huì)自行選擇他自己認(rèn)為合適可行的方式來達(dá)到政策目標(biāo)；有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機(jī)關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定構(gòu)建者的意圖與雄心，是多元行動(dòng)者的復(fù)雜互動(dòng)結(jié)果，而非單一機(jī)構(gòu)貫徹政策目標(biāo)的行動(dòng)結(jié)果；有效的政策執(zhí)行取決于基層官僚或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，而不是階層結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)；有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟活動(dòng)，因而，互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更為重要。根據(jù)利普斯基的觀點(diǎn)，所謂的基層官僚，主要是指在提供公共服務(wù)過程中，必須直接與目標(biāo)群體成員及廣大公眾互動(dòng)，并且享有自由裁量權(quán)的第一線基層官員，即公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中那些職位較低的、直接面對(duì)公眾的雇員，包括警官、法官、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員、公益律師、就業(yè)咨詢官以及一些衛(wèi)生官員等。基層官僚才是決定政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素，基層官僚在執(zhí)行政策的過程中有著廣泛的“自由裁量權(quán)”，因此實(shí)際上是基層官僚真正作出了政策選擇，而不是僅僅執(zhí)行政策選擇。邁克爾?利普斯基的基層官僚理論影響基層官僚政策執(zhí)行質(zhì)量的因素：1）自由裁量權(quán)的大小2）抵制的資源3）預(yù)算的資源4）機(jī)構(gòu)的目標(biāo)5）個(gè)人的目標(biāo)6）評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)7）與顧客的關(guān)系8）當(dāng)前的政治氣候9）顧客的服務(wù)需求10）顧客的政治權(quán)力11）顧客從服務(wù)中受益的概率估計(jì)麥克拉夫林的互動(dòng)理論模型政策相互調(diào)試部分受影響者政策執(zhí)行者調(diào)試策略環(huán)境因素反饋?zhàn)韵露系哪Ｊ郊m正了自上而下模式的焦點(diǎn)偏差，開始重視對(duì)政策過程中利害關(guān)系人的研究。但批評(píng)者認(rèn)為，自上而下的模式確實(shí)存在過分重視中心而忽略邊陲的問題，但自下而上的模式則過分重視邊陲而忽略中心，表現(xiàn)出矯枉過正的缺陷。同時(shí)，自下而上模式過于肯定基層官員所扮演的角色，強(qiáng)調(diào)他們?cè)谡邎?zhí)行過程中所發(fā)揮的影響作用，但基層官員的行為對(duì)于政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)并不一定是“正面的”。相對(duì)于自上而下的模式，自下而上的模式過分強(qiáng)調(diào)或高估地方和基層的目標(biāo)、策略與行動(dòng)能力，而且忽略了民主政治系統(tǒng)中的政策指導(dǎo)與政治責(zé)任的歸屬問題。3、第三代政策執(zhí)行研究：整合途徑第三代政策執(zhí)行研究將關(guān)注對(duì)象擴(kuò)展到了府際關(guān)系層面，變縱向研究為橫向研究，由此提出了第三代政策執(zhí)行研究的整合途徑。戈金（M·L·Goggin）等人在1990年出版的著作《政策執(zhí)行理論與實(shí)務(wù)：邁向第三代政策執(zhí)行模式》中首先提出了“府際間政策執(zhí)行溝通模式”，確立了第三代政策執(zhí)行研究的主旋律。他們所提出的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”更為關(guān)注政策執(zhí)行動(dòng)態(tài)層面的理論探討，強(qiáng)調(diào)多種因素的系統(tǒng)分析。戈金等人的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”主要建立在三點(diǎn)假設(shè)之上：第一，聯(lián)邦政府和州政府之間具有沖突與合作關(guān)系；第二，州政府具有政策裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計(jì)劃的命令內(nèi)容或指明地方亟須解決的問題；第三，不同時(shí)間和不同管轄權(quán)下具有不同的執(zhí)行形態(tài)變量。府際間政策執(zhí)行溝通模型州政府自身的決策結(jié)果州政府能力聯(lián)邦政府層次的誘因與限制州與地方政策層次的誘因與限制州政府的政策執(zhí)行回饋?zhàn)宰兞恐虚g變量因變量“府際間政策執(zhí)行溝通模式”分析的重點(diǎn)在于府際關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行的影響，關(guān)注了團(tuán)體間相互妥協(xié)的問題，強(qiáng)調(diào)了政府間所表現(xiàn)出的獨(dú)立特征，明確區(qū)分了各影響因素之間的制約關(guān)系，體現(xiàn)出綜合的視角，認(rèn)為政策執(zhí)行的結(jié)果實(shí)際上既取決于自上而下研究途徑所關(guān)注的影響因素，又取決于自下而上研究途徑所關(guān)注的影響因素?！案H間政策執(zhí)行溝通模式”的提出意義重大，充分體現(xiàn)了政策執(zhí)行研究的整合特征。8.2.2研究政策執(zhí)行的其他理論和模型1、公共選擇理論公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末50年代初，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄧肯·布萊克被尊為“公共選擇理論之父”，領(lǐng)袖級(jí)的人物為美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南。公共選擇理論最突出的特點(diǎn)就是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究政治問題。布坎南提出了公共選擇理論的三大要素，即個(gè)人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治。公共選擇理論對(duì)政策執(zhí)行研究具有重要的啟示。政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行官僚、地方組織以及受影響者都具有自己的利益趨向，他們的很多行為正是基于自身利益最大化的考慮，而這些行為都會(huì)對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生制約作用。2、博弈理論博弈論（GameTheory），亦名“對(duì)策論”、“賽局理論”，主要用來研究競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的博弈現(xiàn)象。1994年馮·諾依曼和摩根斯坦恩合著的《博弈論和經(jīng)濟(jì)行為》奠定了博弈論的理論基礎(chǔ)。美國(guó)公共政策學(xué)者尤金·巴達(dá)克在1977年出版的《執(zhí)行博弈》一書中運(yùn)用了博弈論的方法，提出了政策執(zhí)行的博弈模型，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行是一個(gè)各方進(jìn)行博弈的過程，政策執(zhí)行的有效與否，主要取決于各方參與者的策略選擇。巴達(dá)克指出，政策執(zhí)行實(shí)為一種“游戲”或賽局，其中包括的因素有：參與者、利害關(guān)系、競(jìng)賽資源、競(jìng)賽規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)者之間信息溝通的性質(zhì)和所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度。3、循環(huán)模型美國(guó)學(xué)者馬丁·雷恩（MartinRein）和弗朗西·拉賓諾維茨（FrancineRabinovitz）在1978年發(fā)表的《執(zhí)行：一種理論透視》一文中提出了政策執(zhí)行循環(huán)模型。他們認(rèn)為，政策執(zhí)行是介于政策意向與政策行動(dòng)之間的一個(gè)動(dòng)態(tài)變化過程。這一過程包括三個(gè)不同的階段：擬定綱領(lǐng)、分配資源和監(jiān)督執(zhí)行。環(huán)境條件1.目標(biāo)顯著性；2.程序復(fù)雜性；3.可利用資源的性質(zhì)與層次擬定綱領(lǐng)分配資源監(jiān)督執(zhí)行執(zhí)行原則1.合法原則2.理性原則3.共識(shí)原則4、過程模型美國(guó)學(xué)者史密斯(T·B·Smith)在1973年發(fā)表《政策執(zhí)行過程》一文，首次提出了一個(gè)分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)的政策執(zhí)行過程模型，人稱“史密斯模型”。執(zhí)行機(jī)關(guān)目標(biāo)群體理想化的政策環(huán)境因素政策制定過程建制政策處理回應(yīng)緊張8.3政策執(zhí)行的原則權(quán)變?cè)瓌t創(chuàng)新原則法治原則效率原則人本原則8.4政策執(zhí)行的影響因素8.4.1政策資源經(jīng)費(fèi)資源人力資源信息資源權(quán)威資源8.4.2目標(biāo)群體受到政策直接影響和作用的對(duì)象，即政策制約的社會(huì)成員，被稱為政策目標(biāo)群體或政策對(duì)象。目標(biāo)群體的作用不可小視。政策能否落實(shí)，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不能單靠政策制定者或政策執(zhí)行者的一廂情愿，它與目標(biāo)群體的態(tài)度有著直接的聯(lián)系。目標(biāo)群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性要素。政策對(duì)象對(duì)政策有接受或不接受兩種選擇。他們對(duì)政策接受的情況又可分為三種狀態(tài)：服從、認(rèn)同與內(nèi)化。政策認(rèn)同的緣由政治社會(huì)化的影響傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約對(duì)公平過程的看法成本收益的權(quán)衡大局或整體的考慮避免受到懲罰環(huán)境條件的變化政策抗拒的起因合法性危機(jī)缺乏對(duì)政府官員的信任社會(huì)心理負(fù)擔(dān)過大政策執(zhí)行存在偏差政策自身存在缺陷政策評(píng)估存在問題8.4.3執(zhí)行手段公共政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行者為完成一定的政策任務(wù)，達(dá)到一定的政策目標(biāo)，而采取的各種措施和方法。政策執(zhí)行活動(dòng)的復(fù)雜性決定了政策執(zhí)行手段的多樣性。執(zhí)行手段的恰當(dāng)與否直接關(guān)系到執(zhí)行工作的成敗。1、行政手段：“以力服人”所謂行政手段，就是通過各級(jí)政府的行政部門，依靠行政組織的權(quán)威，采用行政管理的慣用方式（行政命令、指示、規(guī)定、規(guī)章等形式），按照系統(tǒng)、層次、區(qū)劃來實(shí)施政策的方法。2、法律手段：“以律服人”所謂法律手段，是指通過各種法律形式（法律、法令、規(guī)章、司法審判、仲裁等）來調(diào)整政策執(zhí)行活動(dòng)中各種關(guān)系、貫徹落實(shí)政策的方法。3、經(jīng)濟(jì)手段：“以利服人”經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用經(jīng)濟(jì)杠桿，如工資、利潤(rùn)、利息、地租、價(jià)格、稅收、獎(jiǎng)金、罰款、合同等，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促進(jìn)政策順利實(shí)施的各種方法。4、教育手段：“以理服人”教育手段是一種人本主義的管理方法，常用形式有制造輿論、說服教育、協(xié)商對(duì)話、獎(jiǎng)功罰過等。8.4.4執(zhí)行隊(duì)伍執(zhí)行人員的基本素質(zhì)要求：政治素質(zhì)品德素質(zhì)知識(shí)素質(zhì)能力素質(zhì)心理素質(zhì)身體素質(zhì)8.4.5信息溝通政策執(zhí)行中的溝通主要是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門之間、上下級(jí)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所進(jìn)行的信息交換。信息溝通的渠道有正式和非正式兩種。正式渠道按組織結(jié)構(gòu)和管理層次來進(jìn)行信息溝通的渠道。特點(diǎn)：權(quán)威、正式、約束力強(qiáng)，一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但溝通速度慢且較為刻板。非正式渠道不受正式組織約束的組織成員之間和社會(huì)成員之間的信息溝通渠道。特點(diǎn)：靈活多樣、信息傳遞速度快、量大、覆蓋面廣，但無規(guī)可循，極易失真。1、溝通媒介直面溝通自然、親近，往往能加深彼此之間的感情、加速問題的解決,溝通快捷、信息量大、能夠即時(shí)反饋。電話溝通比較快捷和經(jīng)濟(jì)的溝通方式。會(huì)議溝通成本較高，溝通的時(shí)間一般比較長(zhǎng)，因此常用于解決較重大、較復(fù)雜的問題。E—mail（或書面）溝通經(jīng)濟(jì)，溝通的時(shí)間一般不長(zhǎng)，溝通成本也比較低。一般不受場(chǎng)地的限制。2、溝通障礙溝通中存在著多種障礙，信息失真現(xiàn)象常有發(fā)生。這些障礙主要包括如下幾個(gè)方面。語言障礙觀念障礙角色障礙時(shí)空和習(xí)俗障礙心理障礙3、非正式信息的主要特點(diǎn)在危機(jī)狀態(tài)下易于泛濫，如突發(fā)事件的出現(xiàn)，組織的撤銷、合并、改組等。某個(gè)人的地位和角色表現(xiàn)超群或變化突然時(shí)，傳言和議論會(huì)驟然增加。非正式群體在非正式信息傳播中起著很關(guān)鍵的作用。非正式信息傳遞速度極快，多勝于正式信息的傳播。在一定的制度環(huán)境里，非正式信息往往比正式信息