公共管理基礎(chǔ)知識

公共管理根底知識內(nèi)容一、公共事務(wù)的概念二、公共事務(wù)的特征三、公共事務(wù)的類別四、公共管理公共管理是政府、非營利組織等社會公共組織為建立與維持公共次序、實現(xiàn)和保護公眾利益的目的，運用政治、法律、經(jīng)濟和管理的理論和方法，依法制定和執(zhí)行公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共效勞的活動。社會進步標志

個體型公共型〔個人、家庭、家族〕〔集團、社會公眾〕專制民主一、公共事務(wù)的概念公共事務(wù)〔PublicAffairs〕是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和公共利益的那些社會事務(wù)，是政府的最根本職能之一。公共事務(wù)是社會分工的產(chǎn)物，它在私人事務(wù)的根底上集中了社會中所有公民共同關(guān)注的事務(wù)而形成，雖然公共事務(wù)與私人事務(wù)存在著排斥性，但更多的是具有互補性?！肮彩聞?wù)〞概念18世紀在西方產(chǎn)生，當時稱為社會事務(wù)。亞當·斯密在其名著?國富論?中指出，政府管理權(quán)限的劃分是社會進步和社會事務(wù)增多的結(jié)果，后者主要包括：①保護社會，使其不受其它獨立社會的侵害；②盡可能地保護社會上每個人，使其不受社會上其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴正的司法機關(guān)；③建立并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。撤退或卸載可以通過政府與民營機構(gòu)之間的正式合作來實現(xiàn)；影響經(jīng)濟效益的主要因素不是所有制變革，而是競爭機制的作用。該物品屬于公共資源，即有公共管理是政府、非營利組織等社會公共組織為建立與維持公共次序、實現(xiàn)和保護公眾利益的目的，運用政治、法律、經(jīng)濟和管理的理論和方法，依法制定和執(zhí)行公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共效勞的活動。還有一種有效的方法是效勞承諾制，由于承諾的明確和具體，也便于公眾對承諾者實施監(jiān)督，促進承諾者改善效勞質(zhì)量。1、個人或企業(yè)不愿辦或辦不了的，只能由政府負責(zé)，如環(huán)境治理等。在我國，政府迫切需要從法制建設(shè)和政策措施等方面著力完善，賦予不同主體平等的地位，進而形成良性化的競爭機制，使民營化發(fā)揮出應(yīng)有的效果。政府和企業(yè)，它們是管理者和被管理者的關(guān)系，是一對矛盾體，有時存在利益沖突，因此需要第三方的斡旋和溝通，平衡利益，在這些方面都可以借助社會非營利組織的力量，彌補政府和市場的缺乏。原來在公共效勞由政府包辦的情況下，政府既是運發(fā)動、又是裁判員，還是規(guī)那么的制定者。是指政府授予某一組織出售其效勞或產(chǎn)品的一種權(quán)力，這種權(quán)力通常是排他性權(quán)力。公共管理是為公眾效勞，追求公共利益，其效勞導(dǎo)向來自于一種需求的實現(xiàn)，應(yīng)強調(diào)公平；當一種經(jīng)濟交易的結(jié)果，對除交易雙方的第三者發(fā)生影響，而第三者又為參與該項交易的決策時，即存在有外部效應(yīng)。即在一些傳統(tǒng)的由公共機構(gòu)提供效勞的領(lǐng)域。②盡可能地保護社會上每個人，使其不受社會上其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴正的司法機關(guān)；政府允許民營部門進入并參與競爭，挑戰(zhàn)公共部門的壟斷地位。政府是安排者，后者是生產(chǎn)者或效勞的提供者，由政府向他們支付費用。2、產(chǎn)品和效勞的價格方面的監(jiān)管?！悦馍鐣诮?jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。奧斯本強調(diào)的是在公共效勞的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以實行私有化，而在公共效勞的提供方面政府的責(zé)任是不能減少的。因此，政府的一項重要工作就是大力培育社會非營利組織，在政策上給與一定的優(yōu)惠，并健全法制，標準其運作，使其朝著功能齊全和行為標準的組織體系開展，更好地承接公共效勞社會化后政府和企業(yè)都難以履行的局部職能。②外部性〔效益外延性〕。公共效勞民營化中的政府責(zé)任公共組織是指不以營利為目的，致力于協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系、效勞社會群眾、提高公共利益為宗旨的組織。奧斯本強調(diào)的是在公共效勞的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以實行私有化，而在公共效勞的提供方面政府的責(zé)任是不能減少的。一是選擇適宜的定價方式，二是構(gòu)建科學(xué)的價格管制模型。讓國有企業(yè)參與競爭除了在競爭條件下它們能夠改進效率外，還可以:一是防止公共效勞的主動權(quán)完全掌握在私人資本手里。目前我國非營利組織的開展總的來看存在著以下一些問題：開展不充分、政社不分、經(jīng)費缺乏、能力不強和行為不標準。這種市場準入制度一般都規(guī)定了經(jīng)營公共效勞企業(yè)具備的資質(zhì)和條件。私人物品：滿足私人需要的產(chǎn)品或效勞。勞務(wù)性的如國防、治安、環(huán)境衛(wèi)生、抗旱防洪等。二、公共事務(wù)的特征公共性：公共事務(wù)表達全體公民的共同利益，受益對象是全體社會公眾。公共事務(wù)主要是由政府代表公眾承擔(dān)，具有公益性。根底性：屬于最根本的社會事務(wù)，是社會中任何個人、組織生存和開展都離不開的根本條件。長遠性：它表達的是社會長遠利益和開展方向，是對追求現(xiàn)實和當前利益的居民行為缺陷的彌補。非營利性：公益性決定了政府承擔(dān)公共事務(wù)，給公眾提供公共產(chǎn)品或效勞的目的是為了社會公眾的根本利益，而不是為了營利，因而公共財政支出是根本的資金來源。但為了彌補公共事務(wù)經(jīng)費的缺乏，或為了平衡享受人群存在的差異，或由于不同公共事務(wù)所具有的公共性不同，往往也會采取收費的方法，但這種收費決不能以營利為目的。階級性：即與政治有關(guān)，代表了統(tǒng)治階級的利益，如出版、傳媒等，在不同國家其性質(zhì)不同。三、公共事務(wù)的類別(一)公共規(guī)那么的建立與維持政治學(xué)家依斯頓曾說：“任何社會，不管它們是多么的低級或簡陋，其得以存在的起碼條件是確立一些機制，以便做出權(quán)威性的社會決議來規(guī)定應(yīng)該如何分配精神利益和物質(zhì)利益?！悦馍鐣诮?jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。〞〔二〕公共物品的提供公共物品是用于社會公共消費需要的產(chǎn)品或效勞。實物性的如公路、橋梁、市政設(shè)施、水利與環(huán)衛(wèi)設(shè)施等；勞務(wù)性的如國防、治安、環(huán)境衛(wèi)生、抗旱防洪等。隨著社會和經(jīng)濟的開展，社會公共物品總體上呈擴大趨勢。公共物品的性質(zhì)1、個人或企業(yè)不愿辦或辦不了的，只能由政府負責(zé)，如環(huán)境治理等。2、個人或企業(yè)愿意辦卻無力承擔(dān)，如三峽水利投資總額預(yù)計兩千億元左右。3、雖然個人和企業(yè)愿意辦也有能力承擔(dān)，但由于這些事務(wù)容易形成壟斷而影響到公眾的根本生活，如城市供水、供電、煤氣、道路等，因而只能有政府承辦。公共物品的特點效用的不可分割性：公共物品向整個社會提供，具有公共受益、聯(lián)合消費特點，全體成員共享，不能分割。消費的非競爭性：某人享用不排斥、阻礙其他人同時享用，也不會因此減少享用的數(shù)量和質(zhì)量。受益的非排他性：指技術(shù)上沒有方法，將拒絕為之付款的個人或企業(yè)排除在享用、受益范圍之外；反之，個人或企業(yè)也不能因為不喜歡而加以拒絕，如城市雕塑。私人物品：滿足私人需要的產(chǎn)品或效勞。準公共物品：涉及局部社會公眾的生活質(zhì)量和共同利益。具有以下特點：①非排他性和競爭性的特點的不充分性；②外部性〔效益外延性〕。當一種經(jīng)濟交易的結(jié)果，對除交易雙方的第三者發(fā)生影響，而第三者又為參與該項交易的決策時，即存在有外部效應(yīng)。物品的效用是否具有不可分割性？物品的效用上是否具有非競爭性？從技術(shù)上看，物品是否具有非排他性？消費上是否具有競爭性？消費上是否具有排他性？排他需要的本錢很高嗎？受益上是否具有排他性？該物品屬于私人物品該物品屬于公共資源，即有競爭性/無排他性的物品該物品屬于擁擠性的公共物品該物品屬于純粹的公共物品應(yīng)由政府來提供否是是否否否不高是是是高圖判斷公共物品的步驟準公共物品：涉及局部社會公眾的生活質(zhì)量和共同利益。非營利性：公益性決定了政府承擔(dān)公共事務(wù)，給公眾提供公共產(chǎn)品或效勞的目的是為了社會公眾的根本利益，而不是為了營利，因而公共財政支出是根本的資金來源。6、公共管理所強調(diào)的公共利益與民營管理所強調(diào)的共同利益邊界不同。反之，個人或企業(yè)也不能因為不喜歡而加以拒絕，如城市雕塑。受益的非排他性：指技術(shù)上沒有方法，將拒絕為之付款的個人或企業(yè)排除在享用、受益范圍之外；強調(diào)將過去由政府直接供給的公共物品通過各種方式由政府以外的力量完成或二者合力承擔(dān)，將政府在公共物品中的生產(chǎn)、提供者角色與管理者角色分開，讓局部生產(chǎn)、提供者職能由市場和社會承擔(dān)，政府著重掌舵而不是掌舵和劃槳二者并重。2、個人或企業(yè)愿意辦卻無力承擔(dān)，如三峽水利投資總額預(yù)計兩千億元左右。公共事務(wù)〔PublicAffairs〕是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和公共利益的那些社會事務(wù)，是政府的最根本職能之一。該物品屬于公共資源，即有長遠性：它表達的是社會長遠利益和開展方向，是對追求現(xiàn)實和當前利益的居民行為缺陷的彌補。圖判斷公共物品的步驟是政府對那些經(jīng)營不善的公共物品工程對外出售，其形式有：⑴出售給民營企業(yè)〔或外資企業(yè)〕；最后，他們必須采取切實有效的措施，降低制度變革給公眾帶來的暫時的負面影響。一是選擇適宜的定價方式，二是構(gòu)建科學(xué)的價格管制模型。〞“擔(dān)負起監(jiān)督具有‘自然壟斷’特性或?qū)嬅裆哂兄卮蟮闹苯佑绊懙拿駹I化企業(yè)的責(zé)任。四、公共管理

公共管理〔PublicManagement〕就是在一定的環(huán)境中，以政府為核心的公共組織〔即公共管理的主體〕憑借公共管理的權(quán)力，為促進社會整體利益和協(xié)調(diào)開展，采取一定的方式對社會公共事務(wù)進行調(diào)節(jié)、控制的過程。公共組織是指不以營利為目的，致力于協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系、效勞社會群眾、提高公共利益為宗旨的組織。包括：①政府組織，廣義包括立法、司法、行政三方面；狹義的僅是行政。②局部非政府組織，指非營利的、以增進社會共同利益為組織目標，是非官方的、不具有行政權(quán)力的公眾組織。其最大特點是非強制性和效勞性。③準政府組織，指政府和非政府組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的、以增進公共利益為組織目標，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過所具有的公共權(quán)威對公共管理具有一定強制性的公共組織，如消協(xié)、醫(yī)療事故鑒定委員會等。公共部門和民營部門的區(qū)別1、公共負責(zé)人所擁有的權(quán)務(wù)的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生；2、政府被賦予一定的強制力，這種權(quán)力是民營機構(gòu)所沒有的，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關(guān)。換而言之，公共部門和民營部門的核心差異在于其是否擁有合法的強制力。公共管理和民營管理的差異1、目的不同。公共管理是為公眾效勞，追求公共利益，其效勞導(dǎo)向來自于一種需求的實現(xiàn)，應(yīng)強調(diào)公平；民營管理是以營利為目的，以利潤為導(dǎo)向，追求效率為主。2、效率意識，公共管理與民營管理相比不強。政府部門的資金大局部來自于財政撥款，沒有削減開支和有效運作的誘因；而民營組織以有效運作為動機，他們必須在市場中靠競爭獲得生存和開展的時機，故而以提高效率為主。3、公共管理比民營管理更強調(diào)責(zé)任。在民營組織中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；而在政府中由于其運作的規(guī)模和復(fù)雜性，對官僚機構(gòu)加以控制的要求及一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因素導(dǎo)致了責(zé)任機制的擴散，并因此加深和復(fù)雜化了公共政策的過程，使其責(zé)任更強。4、人事管理系統(tǒng)，政府部門比民營組織更為復(fù)雜和嚴格，如工作人員的雇傭、考核、晉升、解雇等。5、公共管理與民營管理相比具有明顯的政治性或公共性。公共管理運作是在政治環(huán)境中進行的，所涉及的各方利益更為廣泛而復(fù)雜，需要更加小心謹慎，每項管理活動需要更加周詳?shù)姆桨浮?、公共管理所強調(diào)的公共利益與民營管理所強調(diào)的共同利益邊界不同。新公共管理運動公共效勞民營化——建立公私之間的伙伴關(guān)系強調(diào)將過去由政府直接供給的公共物品通過各種方式由政府以外的力量完成或二者合力承擔(dān)，將政府在公共物品中的生產(chǎn)、提供者角色與管理者角色分開，讓局部生產(chǎn)、提供者職能由市場和社會承擔(dān)，政府著重掌舵而不是掌舵和劃槳二者并重。一方面可以減輕政府負擔(dān)，另一方面可以提高公共物品供給的效率，提高公眾對公共物品的滿意度，進而提高政府形象。公共效勞民營化的形式1、合同承包。是政府與民營企業(yè)、非營利組織簽訂協(xié)議(合同)，由后者承包某一方面的產(chǎn)品和效勞。政府是安排者，后者是生產(chǎn)者或效勞的提供者，由政府向他們支付費用。2、特許經(jīng)營。是指政府授予某一組織出售其效勞或產(chǎn)品的一種權(quán)力，這種權(quán)力通常是排他性權(quán)力。3、出售或并購。是政府對那些經(jīng)營不善的公共物品工程對外出售，其形式有：⑴出售給民營企業(yè)〔或外資企業(yè)〕；⑵出售給管理者或雇員；⑶將股份賣給公眾；⑷將企業(yè)出售給使用者或顧客。4、補助和憑單。是政府對公共物品工程所給于的一種補貼。兩者的不同之點是，補助是政府給予生產(chǎn)者或效勞提供者的補貼，憑單是政府對特定消費者群體實施的補貼。5、政府淡出。指政府逐漸推出某些公共物品領(lǐng)域，由民間機構(gòu)取而代之?！半S著市場開展越來越能滿足人們的需要，國家逐漸走向消亡。〞〔參見宋世明?美國行政改革研究?133頁〕政府淡出主要有以下三種形式：⑴民間補缺。當公眾感到政府提供的公共物品無法滿足自己的需要時，而民營機構(gòu)感知到這種需求并能滿足公眾的需要，從而使公眾逐漸轉(zhuǎn)向民營部門獲取產(chǎn)品或效勞，它對政府來說可能是一種無意識的行為；⑵政府撤退。是政府有意識的舉措，又叫做政府“卸載〞或“封凍法〞，即聽任國有企業(yè)開工缺乏，資源閑置，經(jīng)過一段時間走向衰亡。撤退或卸載可以通過政府與民營機構(gòu)之間的正式合作來實現(xiàn)；⑶放松規(guī)那么。即在一些傳統(tǒng)的由公共機構(gòu)提供效勞的領(lǐng)域。政府允許民營部門進入并參與競爭，挑戰(zhàn)公共部門的壟斷地位。公共效勞民營化中的政府責(zé)任民營化是借助社會各種力量，發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢克服其缺陷，而實現(xiàn)政府善治的一個途徑，也是一個重要的戰(zhàn)略方向。在民營化中，政府必須擔(dān)負起更多的責(zé)任：“強化保護集體福利的規(guī)那么；確保公開競爭；充分運用市場力量，減少不切實際的控制和對企業(yè)的不必要的管制。〞“擔(dān)負起監(jiān)督具有‘自然壟斷’特性或?qū)嬅裆哂兄卮蟮闹苯佑绊懙拿駹I化企業(yè)的責(zé)任。最后，他們必須采取切實有效的措施，降低制度變革給公眾帶來的暫時的負面影響。〞〔一〕決策責(zé)任具體來說，政府需要履行以下的一些責(zé)任：1、對公共效勞的范圍按其特點進行細分，以決定哪些公共效勞可以民營化，哪些不能民營化。一般認為，對于公共性較強的公共產(chǎn)品和效勞，如國防、治安、根底教育和醫(yī)療衛(wèi)生等，不應(yīng)列入民營化的范圍。2、對于適合民營化的公共效勞，政府需要確定用哪一種民營化方式。民營化并非就是私有化，它有多種形式，如合同承包、特許經(jīng)營……，政府需要在其中加以選擇。3、標準民營化的程序，使其在公開、公平、公正的原那么下實現(xiàn)民營化，如信息公開、科學(xué)的招投標程序、保證多元主體參與民營化競爭，減少民營化過程中的尋租時機，控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，維護公共利益。4、健全法制，防止民營化過程中的無序化和隨意性。讓國有企業(yè)參與競爭除了在競爭條件下它們能夠改進效率外，還可以:一是防止公共效勞的主動權(quán)完全掌握在私人資本手里。〞〔參見宋世明?美國行政改革研究?133頁〕政府必須加強對企業(yè)的監(jiān)管，一是促使其履行義務(wù)，二是確定必要的退出機制，即使淘汰不能履行義務(wù)的企業(yè)，重新選擇合作伙伴。為使競爭納入有序化軌道，各國普遍采用特許經(jīng)營的方法實施市場準入制度。政府和企業(yè)，它們是管理者和被管理者的關(guān)系，是一對矛盾體，有時存在利益沖突，因此需要第三方的斡旋和溝通，平衡利益，在這些方面都可以借助社會非營利組織的力量，彌補政府和市場的缺乏。政府必須加強對企業(yè)的監(jiān)管，一是促使其履行義務(wù)，二是確定必要的退出機制，即使淘汰不能履行義務(wù)的企業(yè)，重新選擇合作伙伴。公共組織是指不以營利為目的，致力于協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系、效勞社會群眾、提高公共利益為宗旨的組織。隨著社會和經(jīng)濟的開展，社會公共物品總體上呈擴大趨勢。長遠性：它表達的是社會長遠利益和開展方向，是對追求現(xiàn)實和當前利益的居民行為缺陷的彌補。亞當·斯密在其名著?國富論?中指出，政府管理權(quán)限的劃分是社會進步和社會事務(wù)增多的結(jié)果，后者主要包括：①保護社會，使其不受其它獨立社會的侵害；〞“擔(dān)負起監(jiān)督具有‘自然壟斷’特性或?qū)嬅裆哂兄卮蟮闹苯佑绊懙拿駹I化企業(yè)的責(zé)任?！叭绨阎卫淼娜^程都私有化，就會失去強制執(zhí)行行為標準的手段，就會喪失社會公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療，任何不能賺錢盈利的社會效勞都將不復(fù)存在。公共事務(wù)主要是由政府代表公眾承擔(dān)，具有公益性。這種市場準入制度一般都規(guī)定了經(jīng)營公共效勞企業(yè)具備的資質(zhì)和條件。政府必須加強對企業(yè)的監(jiān)管，一是促使其履行義務(wù)，二是確定必要的退出機制，即使淘汰不能履行義務(wù)的企業(yè)，重新選擇合作伙伴。〔二〕監(jiān)管責(zé)任公共效勞民營化涉及多元主體的利益調(diào)整，是一個非常復(fù)雜的過程。我們在倡導(dǎo)“政府失敗〞而引入市場機制的時候，千萬不要忘了“市場失敗〞。由于私人資本的尋利性特點以及信息不對稱性的普遍存在，可能出現(xiàn)諸如價格上漲、效勞質(zhì)量下降、環(huán)境污染、壟斷和腐敗等現(xiàn)象，尤其是在法制建設(shè)不健全和管理體制存在缺陷的情況下，上述問題更容易出現(xiàn)，從而侵害公共利益。因此，政府的監(jiān)管是非常重要的。1、市場準入方面的監(jiān)管。為使競爭納入有序化軌道，各國普遍采用特許經(jīng)營的方法實施市場準入制度。因此，放松管制又是與完善政府監(jiān)管相伴而生的。這種市場準入制度一般都規(guī)定了經(jīng)營公共效勞企業(yè)具備的資質(zhì)和條件。2、產(chǎn)品和效勞的價格方面的監(jiān)管。一是選擇適宜的定價方式，二是構(gòu)建科學(xué)的價格管制模型。如英國實行的區(qū)域間比較競爭價格管制和價格上限管制以及我國的價格聽證會。價格聽證會所形成的意見需要得到充分的采納，不要把它當作一個形式或擺設(shè)，使其在公共效勞價格管制中發(fā)揮實質(zhì)性的作用。3、產(chǎn)品和效勞質(zhì)量方面的監(jiān)管。質(zhì)量監(jiān)管的主要方式是在合同中規(guī)定或制定行業(yè)質(zhì)量標準、衡量質(zhì)量的標尺、達不到質(zhì)量標準應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管方法等。還有一種有效的方法是效勞承諾制，由于承諾的明確和具體，也便于公眾對承諾者實施監(jiān)督，促進承諾者改善效勞質(zhì)量。為此，需要設(shè)立完善的投訴渠道、投訴程序和監(jiān)察機制等。4、確定必要的退出機制。政府必須加強對企業(yè)的監(jiān)管，一是促使其履行義務(wù)，二是確定必要的退出機制，即使淘汰不能履行義務(wù)的企業(yè)，重新選擇合作伙伴。〔三〕參與責(zé)任影響經(jīng)濟效益的主要因素不是所有制變革，而是競爭機制的作用。在充分競爭機制的條件下，不變革所有制形式，國有企業(yè)也能提高其經(jīng)營效率?！叭绨阎卫淼娜^程都私有化，就會失去強制執(zhí)行行為標準的手段，就會喪失社會公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療，任何不能賺錢盈利的社會效勞都將不復(fù)存在。〞奧斯本強調(diào)的是在公共效勞的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以實行私有化，而在公共效勞的提供方面政府的責(zé)任是不能減少的。在一些適合民營化的領(lǐng)域，讓公私自由競爭，不預(yù)設(shè)立場。讓國有企業(yè)參與競爭除了在競爭條件下它們能夠改進效率外，還可以:一是防止公共效勞的主動權(quán)完全掌握在私人資本手里。二是減少公共效勞領(lǐng)域的風(fēng)險。政府擁有替代性的手段，當私人資本置公共利益于不顧，拒絕提供公共衛(wèi)生效勞時，或向政府進行要挾時