2024走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響報告

北京大學能源研究院北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目走向公正轉型的未來：北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響北京大學能源研究院北京大學能源研究院是北京大學下屬獨立科研實體機構。研究院以國家能源發(fā)展戰(zhàn)略需求為導向，立足能源領域全局及國際前沿，利用北京大學學科門類齊全的優(yōu)勢，聚焦制約我國能源行業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略和科技問題，按照“需求導向、學科引領、軟硬結合、交叉創(chuàng)新、突出重點、形成特色”的宗旨，推動能源科技進展，促進能源清潔轉型，開展專業(yè)及公眾教育，致力于打造國際水平的能源智庫和能源科技研發(fā)以可持續(xù)發(fā)展目標為基石，致力于消除貧困、減少不平等，使社會更具包容性并保護地球，確保改善人類福祉與保護生態(tài)雙管齊下。同時，聯(lián)合國開發(fā)計劃署還協(xié)助各國政府制定政策，提升領導力、伙伴關系能力、機構能力和適應能力，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。過去40多年間，聯(lián)合國開發(fā)計劃署始終走在與中國合作的最前沿，通過在地項目和支持中國參與全球合作，全面推動可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)，助力中國政府在不同階段的發(fā)展。走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響2024年12月本報告由北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目組與聯(lián)合國開發(fā)計劃署團隊共同完成，我們感謝兩方團隊的辛勤工作。報告內容主要由北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目王雅婷；苗丹；秦艷；趙躍華；趙子健；陳丹。同時感謝聯(lián)合國開發(fā)計劃署團隊石蓉，田康曉蒙對報告不同章節(jié)的增補和完善。報告的撰寫過程中，許多專家和學者也為報告提供了建設性的意見和建議，在此我們要特別感謝吳吟、白榮春、陳云等專家對報告內容的指導，還要感謝聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處發(fā)展經濟學家ViolantediCanossa對于本報告的審閱以及寶貴意見；感謝RoddyFlagg,GraceBrown對于英文報告的編輯工作。本報告所引材料不在任何程度和方面表達或暗示聯(lián)合國對于任何國家、地域、城市或地區(qū)的法律地位或合法性，以及其版圖及邊界劃分的立場和觀點。報告所述觀點僅代表編寫團隊的研究成果，不代表聯(lián)合國（包括聯(lián)合國開發(fā)計劃署）以及聯(lián)合國成員國（包括中國）的相關工作的執(zhí)行依據(jù)。本報告所載資料的來源被認為是可靠的，但編寫團隊不保證其準確性或完整性，也不保證所包含的信息和建議不會發(fā)生任何變更。編寫團隊并不對使用本報告所包含的材料產生的任何直接或間接損失或與此相關的其他任何損失承擔任 將綠色發(fā)展的社會公正影響納入發(fā)展規(guī)劃 48 表3-3：2020-2060年不同情景 SUSTAINABLESUSTAINABLEDEVELOPMENT 為了應對氣候變化，中國向國際社會承諾要在2030年前實現(xiàn)碳達峰，并在2060年前實現(xiàn)碳中和。這一承諾為中國的綠色轉型指明了方向：使目前仍然高度依賴煤炭的能源系統(tǒng)和經濟社會脫碳。盡管這一轉型對于應對氣候變化至關重要，但也帶來了顯著的社會經濟挑戰(zhàn)，特別是在那些高度依賴煤炭的地區(qū)。由于煤炭生產省份之間在就業(yè)規(guī)模、產業(yè)結構和增長潛力等方面存在差異，轉型的影響也將顯著不同。為了確保轉型山西省擁有中國超過20%的煤炭儲量，雇傭了全國煤炭這些挑戰(zhàn)并提供基于循證研究的見解，聯(lián)合國開發(fā)計劃署與北京大學能源研究院合作開展了這項研究。本報告以山西省為重點，從省級視角分析了能源轉型的社會經濟影響。報告采用與上一期報告國家級分析相同的方法，對山西省煤炭開采和煤電行業(yè)的就業(yè)進行了預測，并識別了關鍵社會經濟挑戰(zhàn)。主要發(fā)●直接就業(yè)損失：2025至2030年間，山西省煤炭行業(yè)的就業(yè)崗位預計將減少32萬至33萬個，超過2013-2019年供給側改革期間減少的20萬個崗位。到2060年，根據(jù)不同的生產和技術情景，煤炭勞動●間接就業(yè)損失：山西省煤炭行業(yè)的就業(yè)乘數(shù)較高，每一個煤炭直接就業(yè)崗位帶動3.62個間接就業(yè)崗位，與煤炭相關的上下游行業(yè)可能損失超過180萬至200●綠色就業(yè)增長：太陽能和風能等可再生能源行業(yè)有望創(chuàng)造新的就業(yè)機會，其中太陽能行業(yè)的就業(yè)崗位預計到2060年將增長223%。然而，由于技術進步帶來的效率提升，山西電力行業(yè)的整體就業(yè)可能下本報告借鑒了中國過去在應對勞動力市場沖擊和推動資源型經濟多元化方面的經驗，為實現(xiàn)省級層面的公正轉型提供了政策建議。在供給側改革期間，中央政府曾撥款1000億元產業(yè)結構調整基金，用以支持煤炭和鋼鐵行業(yè)的員工安置和經濟調整。人力資源和社會保障部制定的指導方針和積極的勞動力市場政策也幫助緩解了改革帶來的沖擊。同和大同等資源型城市的成功轉型也為其他煤炭依賴地區(qū)提供了寶貴的經驗，包括充分發(fā)揮比較優(yōu)勢、大力發(fā)展旅游業(yè)等勞動基于全國不同地區(qū)的經驗，本報告為國家和地方政府級層●建立國家協(xié)調機制：為了更好地支持山西省這樣的煤炭依賴地區(qū)，中央政府可以考慮在科學評估的基礎●推動經濟多元化：煤炭依賴地區(qū)可以戰(zhàn)略性地吸引和●支持企業(yè)轉型：企業(yè)在提供就業(yè)崗位和促進經濟發(fā)展方面發(fā)揮著關鍵作用。政府應促進企業(yè)與學合作，加速技術創(chuàng)新并建立共享研究平臺。企業(yè)，可以將環(huán)境和社會成果納入評估體系●加強就業(yè)和社會保障措施：積極的勞動力市場政策對緩解轉型造成的就業(yè)沖擊至關重要。地方政府應優(yōu)先為受轉型影響的工人提供就業(yè)服務，包括劃、創(chuàng)業(yè)支持和公益崗位。社會保障體系也優(yōu)化，為從事臨時或非正式就業(yè)的個人提供性等群體制定差異化的補償措施和就業(yè)援助●創(chuàng)新資金支持機制：充足的資金支持是實現(xiàn)包容性轉準及探索混合金融的方式，來撬動更多的私持包容性轉型。尤其是需要在創(chuàng)新金融工具會維度的指標，可以激勵轉型企業(yè)主動承擔走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響2這些綜合性政策措施旨在促進中國乃至全球煤炭依賴地區(qū)實現(xiàn)包容、可持續(xù)的轉型。唯有如此，我們才能實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標的承諾：保護地球，為后代創(chuàng)造可持續(xù)的未?Photo?PhotoonFreepik3走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響12020年，中國宣布將加速氣候行動，并承諾要在2030年前實現(xiàn)碳達峰、努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和。此后，中國積極的在全國層面推進能源及經濟結構以及生產生活方式的全面綠色轉型。盡管中國有望提前實現(xiàn)第一個雙碳目標，但由于中國地域寬廣，區(qū)域間自然資源稟賦和社會經濟發(fā)展不平衡，因此不同地區(qū)省份在綠色轉型上進展并不一致，且不同區(qū)域受到能源轉型的影響也不盡相同。在綠色轉型的進程上，根據(jù)中國科學院最新構建的綠色產業(yè)發(fā)展指數(shù)來看，目前中國東部與西部，南部與北部在綠色產業(yè)轉型上有較大的差異。其中沿海的廣東、江蘇、浙江等省份排名相對靠前，而山西、海南、黑龍江及西部地區(qū)的省份排名靠后。1在第一期的報告《走向公正轉型的未來：中國綠色轉型對就業(yè)的影響》中，我們重點分析了綠色轉型對于煤炭洗選與煤電兩個行業(yè)在全國層面的整體影響。研究結果表明，能源轉型在全國層面的勞動力市場產生的影響相對較小，而在地方層面可能產生較大的影響。以能源轉型中受到最直接影響的煤炭洗選行業(yè)為例，在2022年該行業(yè)就業(yè)總數(shù)在255萬人左右，占全國總就業(yè)的0.3%，而在有些省份，煤炭洗選行業(yè)的就業(yè)因此可以預見，退出化石能源產生的就業(yè)負面影響會主要集除了煤炭洗選行業(yè)本身，許多以煤炭為原材料的相關產業(yè)由于距離優(yōu)勢也會選擇聚集在煤炭資源富集的地區(qū)，導致經濟結構相對單一化。因此退減化石能源的生產與消費對這些重度依賴煤炭的地區(qū)的影響不僅局限于特定產業(yè)，由于供應鏈的關系會傳導到更多上下游產業(yè)，并產生更多的“漣漪效應”。這將給當?shù)氐慕洕约皠趧恿κ袌鰩砭薮鬀_擊，與此同時當?shù)刎斦氖杖胍矔艿絿乐赜绊?，進而使得當?shù)氐慕洕l(fā)展陷了解轉型在地區(qū)和省級層面的影響十分重要，因為之前的討論表明轉型的影響在各地區(qū)之間可能存在巨大差異。這種差異化的影響需要在國家層面的規(guī)劃中得到考量，以確保中國的綠色轉型協(xié)調且包容。因此需要幫助政策制定者識別最需要關注及支持的重點地區(qū)，方便其在全國層面對轉型問題進行統(tǒng)在此背景下，本報告重點關注在雙碳目標的約束下中國開展的能源轉型尤其是煤炭退出，在省級層面產生的經濟社會影響，旨在提供更具針對性的政策制定支持，以實現(xiàn)公平的低碳轉型，不讓任何人掉隊。第二章通過對全國煤炭資源及行業(yè)就業(yè)的地區(qū)分布的分析，首先識別出有可能面臨嚴峻就業(yè)挑戰(zhàn)的省份。第三章以山西為例，深入探討山西在煤炭轉型過程中面臨的社會經濟挑戰(zhàn)以及其特殊性，并針對山西省煤炭洗選行業(yè)以及煤電行業(yè)就業(yè)未來的變化趨勢進行預測。第四章以案例形式展示了國內不同區(qū)域在轉型過程中值得借鑒的經驗，其中包括不同省份在去產能過程中穩(wěn)定勞動力市場的各項舉措以及促進經濟多元化發(fā)展的產業(yè)政策。3最后，第五章結合山西的定量分析以及國內地區(qū)的轉型經驗梳理，為地方政府政策制定者5走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響2本章節(jié)主要通過煤炭儲量、產量以及煤炭行業(yè)就業(yè)這兩個維度的綜合分析，評估不同省份在煤炭行業(yè)轉型的大背景下可能受到的差異化影響。中國的化石能源產業(yè)分布呈現(xiàn)出明顯的因此通過煤炭儲量和產量的地區(qū)分布的分析可以幫助我們識別在產業(yè)及經濟上對于煤炭重度依賴的區(qū)域。與此同時，回顧這些公正轉型重點地區(qū)在過去十年間煤炭就業(yè)的變化趨勢有助于煤炭是我國儲量最為豐富，因此也是最為重要的化石能源。盡管我國煤炭資源分布非常廣泛，但是地區(qū)間分布極不均衡，不同地區(qū)的煤炭資源稟賦差異巨大。煤炭資源主要集中在華北、西北、西南等地區(qū)。自然資源部發(fā)布的《2022年全國礦產資源儲量統(tǒng)計表》顯示，山西省煤炭儲量達483億噸，在全國是內蒙古與新疆，煤炭儲量分別為411億噸和342億占全國煤炭儲量的20%和16%。這三個北方省份的煤炭儲量的煤炭儲量，而云南、安徽、寧夏、河南、甘肅、黑由于能源需求集中在東南沿海地區(qū)，煤炭資源的分布地與需求500400300200I0o483575444245332227走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響8427.54.I從煤炭產量上看，各地區(qū)也顯示出與儲量高度相似的特征占全國原煤產量的16%，大幅領先于排名第四的新疆（占比為既是國家煤炭能源供應的重要保證，同時也是未來在化石能源退出進程中潛在承壓最大的地區(qū)，因此是公正轉型需要關注的重點省份。2.2煤炭行業(yè)就業(yè)的地區(qū)分布盡管煤炭行業(yè)的就業(yè)分布通常與煤炭儲量和生產分布相符，但就業(yè)模式在省份之間呈現(xiàn)出了不同的特征。如圖2-3所示，山西的煤炭從業(yè)人數(shù)最多，達到80萬人，是排名第二的2-4所示)，2022年山西、河南、貴州、陜西、山東和黑龍江這6個省份的煤炭開采和洗選就業(yè)人員總數(shù)占全行業(yè)就業(yè)人員的比重達到70%以上，而其余20多個省級行政區(qū)的占比不足30%。另一個值得關注的特點是，內蒙古雖然作為產煤大省，其煤炭產量與山西省相似，但是在煤炭行業(yè)的就業(yè)規(guī)模上，僅走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響885665544a山西,河南u貴州u陜西u山東a黑龍江nu其他煤炭產業(yè)以及就業(yè)的地區(qū)分布差異主要與各地間煤炭產業(yè)的勞動生產率密切相關。圖2-5展示了我國不同省份的煤炭開采勞動生產率水平，可以看到內蒙古、新疆、陜西三個省份的煤炭行業(yè)勞動生產率在全國范圍內處于較高水平。這主要是9走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響由于開采條件較好，因此所需的勞動力相對較的煤炭行業(yè)從業(yè)人員人均煤炭開采量要遠遠高于其他地區(qū)，為中東部地區(qū)一些礦區(qū)，如位于河南焦作，山西山西省的8.8倍。陜西省的煤炭行業(yè)從業(yè)人員的人均煤炭開采礦經過多年高強度開發(fā)，煤炭資源瀕臨枯竭，由于開采技術要水平也要比山西省高近3倍。這種巨大的勞動效率差異也解釋求隨之提高，相應的勞動生產率水平也較低。除此之外，內蒙了為何山西、陜西、內蒙古三個主要煤產區(qū)的煤炭開采從業(yè)規(guī)古煤炭資源分布相對集中，含煤盆地特大型和大型煤田占全部（噸人）I200080006000400020000980I470744522372004980I4707445223720042.3重點地區(qū)的煤炭行業(yè)就業(yè)變化趨勢其在過去十年間,尤其是在供給側改革的背景下，行業(yè)的就業(yè)規(guī)模所經歷的變動也有所不同。圖2-6與圖2-7展示了三個重點地區(qū)煤炭行業(yè)的就業(yè)規(guī)模與占比在過去十年的趨勢，可以看到三個省份的煤炭就業(yè)規(guī)模都曾在2013年達到頂峰。在2013年后由于國家節(jié)能政策的不斷出臺以及能源結構的優(yōu)化，就業(yè)人數(shù)逐步減少。其中山西省煤炭就業(yè)規(guī)模在2013年超過了100萬人，而后到2019年下降至80.3萬人，但2022年又反彈至85萬人。雖然山西省煤炭開采和洗選業(yè)就業(yè)規(guī)模在逐步縮減，但山西省煤炭就業(yè)人員總數(shù)占全國煤炭就業(yè)人數(shù)的比重卻一直上升，從2013年的22.走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響1040%30%40%30%鑒于各省的不同背景，能源轉型對主要煤炭生產省份就業(yè)的影響很可能會有所不同。由于山西的勞動力規(guī)模遠大于內蒙古和陜西，因此在煤炭淘汰過程中，山西面臨的就業(yè)壓力可能會更大。本報告的其余部分將重點關注這一特定地區(qū)，考察能11走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響3在第一期報告的行業(yè)研究基礎上，本章將深入探討受能源轉型影響最大的兩個行業(yè)：煤炭開采和煤電行業(yè)。其目的是回答兩個關鍵問題：全國轉型將對山西這兩個行業(yè)的就業(yè)產生什3.1煤炭發(fā)展對于山西經濟社會發(fā)展的山西的經濟增長與煤炭密切相關。如圖3-1所示，山西省地區(qū)生產總值增長與全國煤炭消費變化之間存在較強的相關性。2021年，由于煤炭需求上漲，山西省GDP與煤炭產量再8%4%2%-2%3.0%3.0% -4%煤炭采選行業(yè)對山西省工業(yè)發(fā)展的貢獻度仍較高。煤炭采選行業(yè)是山西省經濟發(fā)展的重要支柱，在地區(qū)工業(yè)結構中占據(jù)主導地位，尤其近年煤炭行情轉好使煤炭行業(yè)在地區(qū)工業(yè)結構中的地位愈發(fā)凸顯。2015-2022年山西省煤采選行業(yè)對工業(yè)行業(yè)的營收貢獻、資產貢獻、稅費貢獻均有所上升，至2022年分別達到42%、52%、73%。同時地區(qū)投資仍囿于煤炭行業(yè)，2022年煤炭工業(yè)固定投資增長18.4%13走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響80%60%50%40%20%I0%2020202I2020202I2022營收貢獻稅費貢獻就業(yè)貢獻資產貢獻煤炭資源對區(qū)域財政收入的貢獻大。過去七年間山西省25%走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響1490080070060050040030020025%地方財政資源稅（億元）在一般公共預算收入的比重（%）供應行業(yè)在中國的產業(yè)部門劃分體系中，隸屬于電力、熱力生產和供應行業(yè)下，其對地區(qū)工業(yè)發(fā)展的貢獻雖不及煤炭采選行業(yè)，但營收貢獻常年維持在10%以上，亦是山西省重要的能8%營收貢獻稅費貢獻就業(yè)貢獻資產貢獻15走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響煤炭相關行業(yè)高度聚集于山西。煤炭富集特征下，煤炭高根據(jù)2017年全國和山西省的投入產出表測算，山西省其他行業(yè)產出對煤炭的平均消耗量高于全國平均水平，煤炭相關產業(yè)在山西省的聚焦度更高。9其中，山西省內對煤炭完全消耗排名前十的行業(yè)如圖3-6所示，包括石油加工、電力生產、非金屬礦物制品、金屬冶煉等行業(yè)。能源轉型下煤炭相關行業(yè)亦面臨行業(yè)發(fā)展空間收窄、就業(yè)吸納規(guī)模縮減的挑戰(zhàn)，而這些行業(yè)在山西省空間分布集中的特征進一步加深地區(qū)公正轉型的任務0.400.200.003.2能源轉型背景下山西省煤炭洗選行業(yè)就業(yè)影響分析煤炭產量處于峰前攀升階段。山西煤炭行業(yè)在2012年前經歷了黃金十年，但隨后進入了產能過剩時期、2015年供給側結構性改革等重要階段。從2020年開始，全球能源市場的不穩(wěn)定，加上中國及全球轉型能源系統(tǒng)的新努力，導致煤炭行穩(wěn)定保障發(fā)電供電”的工作要求。在煤炭增產保供轉變?yōu)槌B(tài)化形勢下，煤炭新增產能持續(xù)釋放。按照《山西省礦產資源總體規(guī)劃（2021—2025年）》，到2025年，煤炭產能穩(wěn)定在15.6億噸/年以內、煤炭產量保持在14億噸/年。因此，短走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響168420煤炭產量從中長期角度看，“雙碳”目標下山西省煤炭產量實質性下降是大勢所趨，但下降趨勢和速率還會受到能源保障安全、新能源技術發(fā)展水平等因素影響。鑒于我國資源分布西省承擔著我國保障能源安全的重任，因此煤炭產量趨向緩械化普及率相對較低。因此，盡管山西省煤炭產量可觀，但其勞動生產率長期低于全國平均水平。以2022年為例，全國煤炭采選業(yè)平均勞動生產率為1711噸/人，而山西僅為1425噸/人；從時間趨勢上來看，山西省的煤炭勞動生產率一直穩(wěn)步提升。2000年到2022年，山西省的煤炭采選業(yè)勞動生產率從386噸/人提高到1425噸/人（參見圖3-8年均增長1200I00o800600400200山西省勞動生產率全國勞動生產率17走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響從本省范圍內來看，煤炭洗選行業(yè)規(guī)模近幾年一直維持在業(yè)的調查，描繪了該行業(yè)員工的人口特征。12這將有助于在山從業(yè)人員年齡結構偏大。根據(jù)企業(yè)調研結果顯示，40-50歲之間的員工占比最高，達到36%，50歲以上員工占比2014年出現(xiàn)過短暫的例外。到2022年，女例僅為13%，而2014年約為17%。這一趨勢與1200000I00000o80000060000040000020000020%8%2%全部人女性人女性就業(yè)占比從業(yè)人員學歷偏低。根據(jù)典型企業(yè)調研結果，專科及以下學歷占比接近90%，碩士及以上學歷占比不足1%。這與全國范圍內煤炭洗選行業(yè)的教育程度分布一致。13一方面，煤炭行業(yè)從業(yè)人員的低學歷將增加未來轉崗、再就業(yè)難度。其次，高學歷人才缺失，也一直制約著煤炭行業(yè)未來的轉型以及可持走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響1822%a30歲以下31-40歲a41-50歲a5-60歲?？萍耙韵卤究拼T士及以上數(shù)據(jù)來源：山西科城能源環(huán)境研究院對山西省典型煤炭生產及洗選企業(yè)調研所在本節(jié)中，我們提出了煤炭生產和生產力的不同情景，以基于近三年來權威文獻以及政府公布的地區(qū)能源轉型目標的分析，我們設立了兩種情景：一是高情景，主要以保障滿足省內和外送用煤需求為目標，結合山西煤炭產量的歷史變動趨勢進行產量的預測；二是低情景，根據(jù)“雙碳”目標下全國煤炭需求量的預測，結合山西省占全國煤炭消費比重以及產出和2020202520302035205020605.83.8而在預測勞動生產率時，根據(jù)山西省煤炭行業(yè)勞動生的歷史變化趨勢及其發(fā)展規(guī)律，設定了兩種技術情景。一是基準技術情景，2020年起山西省加快煤礦智能化建設，促進原有勞動生產率提高，設定2020-2030年期間年均增長7%，略高于山西省過去20年的平均增長率，隨后技術增效左右回落將在2030年到2060年期間降至5%。二是優(yōu)化技術情景，假設隨著政策壓力疊加技術持續(xù)迭代進步，推動山西省煤炭行業(yè)勞動生產率的增速對標國際先進水平，直至2060年始終保持在7.5%的高位。兩種情景下未來的勞動生產率變化趨勢如下19走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響202020252030203520502060人均年煤炭生產量2020-2030年期間年均增長7%，2030-2060年期間12602479657612601809259722736結合山西省煤炭產量和勞動生產率的預測結果，圖3-3展示了不同情景組合下，山西省未來煤炭行業(yè)就業(yè)人員規(guī)模變化情況。在最保守的預測情景（高產量情景+下，山西省煤炭行業(yè)從業(yè)人數(shù)將由2020年的85.62萬人下降到2060年的5.32萬人，累計減少94%；而在（低產量情景+優(yōu)化技術情景）下，2060年的就業(yè)規(guī)模降低97%，縮減至約分時間段來看，2020年到2025年，煤炭產量在兩種生產情景下預計將略有增加，因此勞動力僅會減少7至13.2萬人，然而在“十五五“計劃期間，為了保證在2030年前達到碳排放峰值，山西省的煤炭生產將逐步加速退出步伐，就業(yè)也將迅速減少。2025年到2030年期間，預計勞動力將縮減33.8萬至34.9萬人，這一幅度超過了山西在2013年至2019年期間2020年到2060年間就業(yè)20202025203020352050206085.6240.3526.558.823.5585.6272.4222.535.2698.05%85.6278.6543.9812.925.3285.6276.8441.9726.5597.07%走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響20前一部分的分析僅僅預測了煤炭行業(yè)在未來經歷的直接就業(yè)損失，由于山西省煤炭產選業(yè)與其他行業(yè)的關聯(lián)度較高，因此需要把間接的就業(yè)影響也納入其中。根據(jù)2017年山西省的投入產出表數(shù)據(jù)測算，山西省煤炭采選業(yè)的間接就業(yè)系數(shù)與直接就業(yè)系數(shù)之比高達3.62，這意味著煤炭采選行業(yè)崗位變動一個單位，會造成上下游其他行業(yè)崗位變化3.6個單位，遠遠高于全國平均1.08的水平。15按照3.6的系數(shù)來測算，2020到2030年間由于煤炭洗選行業(yè)就業(yè)規(guī)模變動導致的上下游就業(yè)損失預計在151-171萬之間，約為2020年山西各行業(yè)總就業(yè)3.3能源轉型背景下山西省電力行業(yè)就業(yè)影響分析責。2021年，山西電力熱力生產用煤約占全省煤炭消費總量的44.3%，碳排放約占全省總量的46.0%16。從2001至20222016年后增速加快。2016年到2022年期間，全社會電力消4500400035003000250020001500 I00o500全社會電力消費從結構上來看，山西煤電處于“增容控量”階段，煤電定位加速轉變。截至2022年底，山西省發(fā)電裝機容量1.2億千瓦，其中火電7841.5萬千瓦，占比64.9%，高出全國超13個百分比17?！渡轿魇‰娏I(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》提出，到21走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響2025年，全省電源總裝機1.8億千瓦左右，其中煤電裝機規(guī)能源將逐漸由增量主力向替代存量逐步轉變。然而為保障電力模8300萬千瓦以上，力爭達到8900萬千瓦。綜合考慮山西安全和新能源消納，煤電裝機規(guī)模仍可能會增長，其定位從電省煤電發(fā)展規(guī)劃和“雙碳”目標要求，預計到2025年，全省力電量主體電源向支撐性電源轉變，從保障基荷作用向系統(tǒng)調煤電裝機將達到8500萬千瓦。在山西省“十四五”“十五五”時期，為了促進電力系統(tǒng)的綠色轉型，以新能源為主的非化石8000700060005000400030002000數(shù)據(jù)來源：國網新能源云、《電力工業(yè)統(tǒng)計資料匯編》發(fā)改委、能源局等部門近年來發(fā)布了多項政策文件，西省碳達峰實施方案》《山西省推進分布式可再生能源發(fā)展三年行動計劃（2023—2025年）》《山西省電力工業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《山西省“十四五”節(jié)能減排實施方案》等。這些政策文件提出了統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調峰，有序推動在建煤電項目投產，加快推動煤電向基礎保障性和系統(tǒng)調節(jié)性電源并重轉型，兼顧省內自用和外送需求；同時，優(yōu)化推進風電和光伏發(fā)電分布式開發(fā)，穩(wěn)步推進生物質能多元化開發(fā)，積極推進地2022年，山西省發(fā)改委、能源局發(fā)布了《山西省可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，設定了可再生能源發(fā)電量增長1.3倍的目標，即從2020年的3571億千瓦時增至2025年的源和清潔能源裝機容量占比達到50%的目標。到2030年，全省新能源和清潔能源裝機容量占比達到60%以上。這意味著新能源裝機占比需要在短時間內攀升，由2022年的34%提升至2030年的60%。山西電力供應部門結構性的變化也將導致走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響222015669.19.6%536.4244.020166328.682.8%296.8244.020176366.5590.4244.23.0%20186627.71043.2864.1222.820196687.2222.820206877.666.2%1308.7222.820217532.966.4%2123.3224.1202264.9%1695.7224.5系統(tǒng)的未來結構。本報告根據(jù)發(fā)達國家人均用電量的達峰時間和達峰規(guī)模，結合最新國際國內形勢對我國近中期電力需求的報告結合了各資源發(fā)展?jié)摿?、不同發(fā)電機組組合、技術進步、市場機制、商業(yè)模型發(fā)展等因素，利用綜合資源規(guī)劃模23走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響2020年2025年2030年2035年2050年2060年234231094080499148666878850080007500340050021233000420053008200100005000800010000170002000022436060010001800190030100300630780840山西省2022年在電力、熱力、燃氣及水生產和供應行業(yè)相對較小。同時，電力行業(yè)要求從業(yè)人員具備較高的電機理論水平和操作能力，并且行業(yè)本身存在一定準入，其薪酬水平在所有行業(yè)部門中處于中上游水平。2021年，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)的平均工資為98017元，為山西生產制造根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會發(fā)布的《中國電力行業(yè)年度報基于電力行業(yè)就業(yè)數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究所測算的電力行業(yè)就業(yè)只考慮發(fā)電端，也就是各種發(fā)電類型運維階段創(chuàng)造的就業(yè)機會，不考慮產業(yè)鏈相關的設備制造、項目建設與供應端產生的就業(yè)。參考Rutovitz20提出的能源部門就業(yè)計算的方法學，本研究利用官方數(shù)據(jù)以及實地調研來計算就業(yè)強度或就業(yè)因子（employmentfactors）以估算不同發(fā)電類型下對于就業(yè)的創(chuàng)造能力21。并通過以下公式來對電力行業(yè)的不同發(fā)電類型下產其中，不同發(fā)電類型運維就業(yè)因子乘以各種發(fā)電類型的實際裝機容量數(shù)據(jù)，可以匡算出每種發(fā)電方式生產端在運行維護環(huán)節(jié)相關就業(yè)的基本情況，由此來預測未來電力部門的就業(yè)規(guī)模和結構變化情況。在電力行業(yè)內部，不同類型企業(yè)之間人19這里就業(yè)指的是城鎮(zhèn)非私營單位的就業(yè)，這是我國勞動力調查中使用的統(tǒng)走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響24員構成情況之間的差異性也較大。由于山西電力企業(yè)眾多，逐一調研測算現(xiàn)階段運維就業(yè)因子難度大。本報告采取以下方式預測運維就業(yè)因子1）在全國2020年不同電力部門單位發(fā)電環(huán)節(jié)就業(yè)因子的基礎上，根據(jù)山西電力行業(yè)整體就業(yè)因子與全國電力行業(yè)的總體比值匡算出山西2020年不同發(fā)電類型的就業(yè)因子。2）假設隨著科技進步與推廣，山西就業(yè)因子將線性趨于全國平均水平，由此預測山西就業(yè)因子未來的情景，如表2020年2025年2030年2035年2050年2060年0.880.730.870.790.620.3810.880.530.290.10.080.050.026.295.554.822.62根據(jù)電力行業(yè)的未來發(fā)展情況和就業(yè)因子的預期變化，可以粗略測算山西不同發(fā)電類別的就業(yè)數(shù)字，如表3-7所示。由于煤電在未來一段時間仍將繼續(xù)發(fā)揮電力安全保障托底作用，山西作為傳統(tǒng)能源供應基地及火電裝機大省，肩負著保障國家能源安全的責任使命，其火力發(fā)電就業(yè)規(guī)模在“十四五”的五年期間預計還將有10%的小幅上升。然而隨著接近2030達峰時間點，全國及山西電力系統(tǒng)低碳化轉型步伐將加快，因此火電就業(yè)規(guī)模在2025-2030年這五年間將會面臨約到2060年，隨著碳中和目標的推動，山西火電機組將大量淘汰退出，行業(yè)整體規(guī)模將減少到700人，與2020年的水平相與火電就業(yè)規(guī)模在2030年之后逐步下降的趨勢相反的是以風能和太陽能為代表的清潔能源會出現(xiàn)先上升后下降的情況，這主要是由于裝機規(guī)模的持續(xù)擴張的正面影響以及技術進步帶來的負面影響的互動所決定的。但長期來看，這幾個行業(yè)還是創(chuàng)造了更多的就業(yè)。到2060年，預計山西風能、太陽能以及生物質能行業(yè)的就業(yè)人數(shù)將分別增加2530人(14%)、40067人(223%)和9660人（359%）。除此之外，水電的就業(yè)也經歷了先上升后下降的整體趨勢。由于水電同等裝機容量但其具備建設抽水蓄能電站的天然資源條件。結合其電力系統(tǒng)調峰調頻需求，其抽水蓄能裝機預計將不斷增加，然而水電發(fā)展可以帶動一定的相關的水利工程施工、水電機組設備制造業(yè)對更低，說明同樣裝機容量的前提下，發(fā)展可再生能源能夠創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會。特別是太陽能、生物質能的發(fā)展前景和就業(yè)吸納潛力均非常大。根據(jù)目前的預測，由于電力系統(tǒng)的清25走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響潔低碳化轉型，會促使電力行業(yè)的總就業(yè)規(guī)模在2035年前都持續(xù)增長，在2035年將達到19.6萬人，是2020年規(guī)模的兩倍。而后由于技術進步帶來的運維因子的下降會使得總體的就業(yè)規(guī)模緩慢回落，在2060年會降至約9萬人，比2020年減2020年2025年2030年2035年2050年2060年2020-2060間的變化605265600045000700237002982032860210005550080000880009010058000269246.450068075036021056290166503036620436966099305152886182970196906153666897203.4能源轉型給山西的社會經濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)不同煤炭產區(qū)面臨的轉型挑戰(zhàn)和風險也有所區(qū)別。在前三小節(jié)對于山西省煤炭轉型對地區(qū)經濟與就業(yè)的影響分析基礎上，本山西省煤炭洗選行業(yè)在短期內（到2025年）所面臨的壓力都較為有限，然而在“十五”五階段會遭受較大的沖擊。根據(jù)預測，山西省煤炭洗選行業(yè)在這五年間將減員32萬人左右,遠大于其在供給側改革過程中經歷的就業(yè)損失。歷史上山西省煤炭行業(yè)就業(yè)從2013年的101萬減少到了2019年的81萬，七年間減少約20萬人。另一明顯區(qū)別是在供給側改革過程中，國家安排了1000億元的去產能專項獎補資金，專門用來支持鋼鐵及煤炭下崗員工。22然而目前面對能源加速轉型背景下的就業(yè)損失，國家并未出臺統(tǒng)一的資金支持安排。因此，山西省需要充分重視2025-2030年間可能面臨的就業(yè)安置壓力。與此同時山西省煤炭行業(yè)對其他行業(yè)間接就業(yè)的帶動作用強，根據(jù)前述分析山西省內每個煤炭采選行業(yè)的就業(yè)將關聯(lián)超過3個其他行業(yè)的間接就業(yè)機會。因此，煤炭行業(yè)就業(yè)減少走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響26科技進步加劇煤炭洗選行業(yè)的就業(yè)壓力。研究團隊在調研2020年2月，國家能源局等八部委發(fā)布《關于加快煤礦智能印發(fā)并提出“2025年全省大型煤礦和災害嚴重煤礦基本實現(xiàn)智能化；2035年各類煤礦基本實現(xiàn)智能化?！睘閼獙χ悄芑瘞淼臏p員問題，山西省于2022年發(fā)布《關于做好煤礦智能化建設中富裕職工安置工作的指導意見》，預計到2025年和煤礦智能化建設正積極推進，山西越來越多的煤炭企事業(yè)單位開始部署智能化建設工作，如晉能控股集團已建成43個井下無人值守變電所、10個無人值守水泵房，20部帶式輸送機實現(xiàn)了集中控制，5處煤礦應用了智能巡檢或撿矸機器人23。煤炭行業(yè)就業(yè)人員轉型意識偏弱,意愿偏低。山西同時肩負著保障國家能源安全和建設國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)兩個重大使命。短期內，煤炭行業(yè)仍承擔著國家能源保供的重要任務，且在當前十四五規(guī)劃中，山西省對于煤炭生產及煤電裝機的規(guī)劃都較為積極，沒有較為明顯的煤炭退出信因為在經歷過去數(shù)輪煤炭市場起伏之后，他們容易錯把全球化石能源退減的不可逆趨勢和之前煤炭價格周期性漲跌帶來的行業(yè)景氣度變化混淆，仍然對于煤炭產業(yè)的未來持積極態(tài)度。近年來，通過企業(yè)開發(fā)接續(xù)項目、政府開發(fā)一些公益性崗位、勞動部和商務部與北京、天津、唐山等地進行銜接輸出勞務等方式，為安置下崗職工方面取得了一定效果。但是根據(jù)實地調查發(fā)現(xiàn)，盡管相比其他大多行業(yè)，煤炭行業(yè)勞動強度大、工作環(huán)境艱苦，但單位時間所獲得的報酬相對較高，因此部分人員從煤炭行業(yè)剝離后，寧愿賦閑在家，也不愿去往其他收入相對較業(yè)人員結構呈現(xiàn)年齡大，學歷低、長期技能鎖定的特點。目前，省份仍可抓住轉型窗口期的機會為工人轉崗提供針對性的培訓。如果沒有這樣的干預，受影響工人找到新工作的難度將3.4.3挑戰(zhàn)三：缺乏新動能支撐經濟可持續(xù)山西產業(yè)結構失衡，資源依賴性強。從過去十多年的歷史趨勢來看，山西省在平衡產業(yè)結構方面取得了一定成績。第二產業(yè)增加值占國內生產總值的比重自2012年后呈逐漸下降趨勢，與此同時第三產業(yè)比重穩(wěn)步提升，在2018及2019年維持在51%左右。然而受煤價上升影響，山西省自2020年起對第二產業(yè)的依賴加深，第三產業(yè)比重和全國水平差距增大。40.7%，第三產業(yè)比重低于全國平均水之外，第二產業(yè)中煤炭開采業(yè)的貢獻占據(jù)較大比例，第三產業(yè)也有很大程度上是圍繞煤炭產業(yè)而發(fā)展起來的服務業(yè)，因此在以煤炭為化石能源退出的過程中，這些相應的產業(yè)都將面臨轉煤炭行業(yè)就業(yè)人員轉型能力不足。資源型企業(yè)就業(yè)的普遍特征是吸納簡單勞動力較多，煤炭工人的文化程度普遍偏低，學習新知識和新技能的能力比較差，改行比較困難，產業(yè)的調整將會帶來大量的失業(yè)人員，就業(yè)壓力異常沉重。煤炭行業(yè)就27走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響I00%80%70%60%50%40%30%20%I0%35.9%I00%80%70%60%50%40%30%20%I0%35.9%49.8%50.3%58.7%50.6%42.8%第一產業(yè)第二產業(yè)第三產業(yè)但作為解決未來煤炭工人再就業(yè)的重要出口，接替新產業(yè)發(fā)展卻較為緩慢。進入新發(fā)展階段，山西省煤炭地區(qū)多元化產業(yè)發(fā)展仍然面臨較大阻礙，資源型經濟形成的路徑“依賴”卻對其他非資源型產業(yè)產生“擠出”效應，新舊產業(yè)在產值體量、就業(yè)容量、技能要求等維度存在失衡，難以為煤炭行業(yè)從業(yè)人員提供多樣化的就業(yè)選擇。同時，一些煤炭地區(qū)發(fā)展的新產業(yè)，在機械化和智能化推動下，用工需求少，與煤炭行業(yè)未來削減?PhotoonFreepik地區(qū)面臨經濟增長、低碳轉型、促進就業(yè)多重壓力。近年煤炭行業(yè)景氣度提高使山西省經濟增長率表現(xiàn)亮眼，在2021及2022年分別達到9.3%和4.4%的增速。但隨著煤炭市場趨向理性，2023年山西省經濟增長速度為5%，已然低于全國平均水平。山西省的長期增長目標是在2035年人均GDP2萬美元的目標，這需要年均增速維持在4.7%。24?PhotoonFreepik28284前兩章的分析說明能源轉型對山西省的影響是全方位的，勞動力市場所承受的沖擊和壓力只是其中一個方面。山西省面必須及早謀劃產業(yè)轉型，尋找新的經濟增長點。中國很早就認識到資源型城市在發(fā)展中的困境，并在引導這些城市轉型方面國家逐步擴大試點范圍，將大慶、盤錦等其他五個城市納入其中?；谶@些試點經驗，2007年國務院出臺了《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》。252013年，國務院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》為資源型城市的轉型繪制了路線圖，全面識別了全國262個資源型城市，并在資源開發(fā)利用、產業(yè)多元化、民生改善及生態(tài)保護等方面提出了指導意見。該文件的政策部署反映了政府已充分認識到系統(tǒng)性方案對資源依賴型地區(qū)轉型的重要性，因此在發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌了經濟、民生和環(huán)境三個維度的考量。《規(guī)劃》還強調了需要一系列配套支持措施和政策，包括加大中央財政對這些地區(qū)的轉移支付力度，并在項目審批、土地利用、融資服務等方面給予符合條件的接續(xù)替代產業(yè)支持。26迄今為止，國家發(fā)改委會同財政部累計安排了約2500億元中央資金，用于支持資源枯竭城市、采煤沉陷區(qū)和獨立工礦區(qū)在社會民生及生態(tài)環(huán)境等方面的綜合治理。27對資源型城市在“十四五”期間的工作重點進行了安排部署。28同年出臺的《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》明確2929在2013年《規(guī)劃》所列的262個資源型城市中，山西省占了13個。除了省會太原市外，全省其他城市均被列為資源型城市，這凸顯了山西省轉型任務的艱巨性，也表明山西省在“雙碳”目標提出之前就已經開始布局轉型。為更好地支持山西省未來在產業(yè)升級轉型方面的探索，本節(jié)將回顧不同資源型基于前述規(guī)劃文件，政府在實現(xiàn)產業(yè)多元化方面的政策重點可總結為以下三個方面：1）充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，培育新支柱產業(yè)；2）發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產業(yè)，包括旅游業(yè)在內的接下來將從這三個方面選取代表性城市進行深入案例分析，以期為山西省及其他同樣面臨能源轉型的發(fā)展中國家提供有益產業(yè)體系不論是在2013年還是2021年件中，都強調了在這些城市轉型的過程中需要“根據(jù)要素稟和新結構經濟提出的稟賦驅動的結構變遷機制（endowment-走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響30drivenstructuralchange）的核心觀點“最優(yōu)的產業(yè)結構內生決定于要素稟賦結構”相一致。30這也表明地方政府在追求產并結合國家層面的政策優(yōu)先事項和產業(yè)趨勢來確立未來支持的在新結構經濟學的討論中，要素稟賦是指勞動力、物質資本、土地、數(shù)據(jù)等生產要素。除要素稟賦之外，更廣義的稟賦包括自然和制度稟賦。自然稟賦主要指當?shù)氐淖匀画h(huán)境及所擁有的自然資源。制度稟賦包括正式和非正式制度稟賦，正式制文化、社會資本等等。31稟賦概念涉及的范圍廣度反應了地方政府在識別當?shù)乇容^優(yōu)勢的復雜性，除此之外對于未來產業(yè)趨勢和國家戰(zhàn)略的把握也需要很強的前瞻視野，由此看出一個有效的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要足夠的智力及資源支持。一些基層政府在這些方面能力相對較弱，導致地方政府在制定產業(yè)政策時存在向鄰近龍頭城市看齊的追隨行為。一項對于產業(yè)政策追隨行但當所學習的目標城市與當?shù)鼐哂邢嘟陌l(fā)展階段及要素稟賦結構時，則可以有效帶動本地產業(yè)發(fā)展。32從第二章節(jié)的分析中可以看出，同為產煤大省的陜西及內蒙，在要素稟賦和自然稟賦都與山西有很大的相似性。因此對于內蒙和陜西省典型煤??PhotoonFreepik31走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響首先，依托傳統(tǒng)煤化工產業(yè)的基礎與經驗，榆林市結合循環(huán)經濟的新需求，積極推動化工行業(yè)的低碳轉型。2022年，國家能源集團榆林化工有限公司成功建成了聚乙醇酸（PGA）可降解材料示范項目。與傳統(tǒng)聚烯烴塑料相比，這種煤基聚乙醇酸在降低原料煤耗和二氧化碳排放方面具有顯著優(yōu)勢，原料煤耗降低約50接近，但其具有較強的市場競爭力和環(huán)保效益，這一項目的建成投產也標志著世界首套萬噸級煤基可降解材料示范項目實現(xiàn)工業(yè)化生產。34除此之外，榆林也以能源生產為基礎，著重發(fā)展與之相關的高端設備制造業(yè)，并且出臺了《榆林市支持裝備其次，在全力推動傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的同時，榆林依托資源優(yōu)勢，加速布局光伏、風電、氫能等新產業(yè)。榆林積極打造零碳產業(yè)園，吸引風機、儲能上游產業(yè)鏈落地，例如遠景科技集團于2021年在榆林高新區(qū)投資50億元，通過充分發(fā)揮智能風機和儲能電池頭部企業(yè)的聚集效應，在榆林形成以風電、儲能等為核心的高端綠色能源裝備產業(yè)集群。352024年，《榆林市打造氫能產業(yè)示范區(qū)若干政策（修訂）》發(fā)布36，在氫氣的制備、應用和創(chuàng)新等方面均提供了資金支持，例如對采用先進技術的綠氫制備項目，按照固投的20％給予補貼、最高不超過300萬元。在榆林轉型過程中，政府在搭建產學研平臺、吸引專業(yè)化人才上發(fā)揮了巨大的作用。榆林積極進行“三基地”建設，即實現(xiàn)能源化工領域全產業(yè)鏈培育孵化，為產業(yè)升級持續(xù)注入科技力量。37為了加大對人才的吸引力，榆林保障每年1.5億元的運行經費，建設院士工作站和高端人才公寓；通過設立“能源革命科技專項”基金，吸引來自中國科學院和全國各高校的基礎研究成果在研究院進行中試放大，以助推其快速轉化落地38。走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響32烏海市位于內蒙古自治區(qū)西南部，常住人口約56萬。作為1958年開始大規(guī)模建設的煤炭供應基地，烏海市早期經濟高為擺脫對煤炭的依賴，烏海市積極探索經濟多元化和產業(yè)升級之路?；谪S富的自然和文化資源，烏海市大力發(fā)展農業(yè)和旅游業(yè)。2014年竣工的海勃灣水利工程為烏海市帶來了人工湖，改變了當?shù)氐淖匀痪坝^。沙漠區(qū)域被開發(fā)為沙漠競賽和沙地游戲的場所。在政府扶持政策的推動下，烏海市的葡萄酒產業(yè)也迅速發(fā)展，現(xiàn)有從業(yè)人員超過1萬人，4家葡萄酒企業(yè)在產業(yè)升級方面，烏海市通過招商引資和完善配套支持，成功實現(xiàn)了從高能耗高污染產業(yè)向戰(zhàn)略性新興產業(yè)的轉型。市舉辦投資推介會，吸引企業(yè)投資。2023年前7個月，烏海市共吸引投資126億元，簽約項目如今，烏海市已成為130多種精細化工產品的生產地，戰(zhàn)略性新興產業(yè)對工業(yè)GDP的貢獻率約為10%。光伏產業(yè)鏈涵蓋了在內的特色服務業(yè)2013年的《規(guī)劃》中強調應該把“擴大就業(yè)放在資源型城市防范產業(yè)波動導致的規(guī)模性失業(yè)風險”。這從另一個側面反映出，雖然沒有明確提及，公正轉型的核心觀念在高層級的規(guī)劃政策文件中一直有跡可循。體現(xiàn)到產業(yè)政策層面，各項政策文件明確在宏觀層面上要“積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產業(yè)以及特色服務業(yè)”，在微觀層面要“扶持勞動密集型企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展”?？梢钥闯鰧τ诰蜆I(yè)的吸納能力成為了政府產業(yè)近年來越來越多的證據(jù)指出了服務業(yè)在就業(yè)創(chuàng)造上的優(yōu)勢。尤其在發(fā)展中國家，服務業(yè)增長速度高于工業(yè)。從1991年到2018年的近30年間，中低收入國家工業(yè)部門在總就業(yè)中的份額保持在20%的平均水平，而服務業(yè)在總就業(yè)中的份額從服務業(yè)的重要組成部分，在就業(yè)創(chuàng)造能力上也有明顯優(yōu)勢。在2021年，這一比例降為每十一個工作崗位中有一個，但全球仍有2.9億人從事旅游業(yè)工作。41除了行業(yè)本身創(chuàng)造的就業(yè)外，旅游業(yè)涉及了一業(yè)鏈，涉及了食品、住宿、交通、娛樂、商業(yè)和零售等不同部門，因此其對于其他行業(yè)的就業(yè)也有明顯的拉動作用。根據(jù)世界旅游與旅游理事會（WTTC）的報告，旅游業(yè)間接創(chuàng)造的就33走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響業(yè)機會大約是直接就業(yè)的2.5倍。42除此之外旅游業(yè)的技術門檻較低，因此可以為更多弱勢人群提供就業(yè)機會，對于緩解轉型過程中潛在的勞動力市場沖擊，吸收下崗員工皆有助益。正是由于這些特征，國內資源轉型城市的實踐中，很多城市都把旅游業(yè)的發(fā)展離不開當?shù)氐淖匀环A賦，文化遺產以及其他相關設施。由于資源城市本身擁有豐富的工業(yè)遺產，許多城市在吸取國際經驗的基礎上，充分利用原始的工業(yè)廠區(qū)及遺址發(fā)展特色的工業(yè)旅游。通過旅游業(yè)盤活廢棄礦山、工業(yè)遺址落等大同市不僅是山西省的重要煤炭生產基地之一，同時也擁有豐富的文旅資源。自“十二五”（2011-2015）以來，大同一直積極探索轉型路徑，大力發(fā)展文旅產業(yè)。晉華宮國家礦山公園是其中一個具有代表性的工業(yè)旅游項目。該公園利用現(xiàn)有的煤礦資源，將其改造成了一個集科普教育、觀光旅游和工業(yè)文化展示為一體的綜合性景區(qū)。游客可以參觀礦井遺址、到井下體驗采煤過程。此外，公園內還設有煤礦博物館，展示了煤炭的形成過程、采煤工藝的演變。通過這種方式，大同不僅保晉華宮國家礦山公園是由晉能控股集團（前身為同煤集團）建設。面對煤炭資源枯竭的趨勢，同時也為了響應大同成為我國首批28個國家礦山公園之一。43為了國家礦山公園的建設，集團關閉了年產120萬噸的南山井，其剩余的儲量將通過晉華宮礦大井采出。除此之外，集團也投入了大量資金和資源用于礦山治理和公園的建設。基于時任管理人員的采訪，萬元。44通過工業(yè)旅游的嘗試，晉能控股集團不僅拓展了業(yè)務，實現(xiàn)了自身經營的多元化，同時也為地方旅游和經濟注入了新鮮的活力。在此基礎之上，也改善了煤礦開采對于周邊環(huán)境帶來的負面影響，尤其是保護了與其隔河相望的界文化遺產云用企業(yè)向非煤業(yè)務轉型的積極性帶動當?shù)亟洕D型。除晉華宮煤礦之外，山西的一些其他旅游景區(qū)的開發(fā)背后也都有煤炭企業(yè)的身影。根據(jù)山西省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，隨著山西綜改試驗區(qū)建設的全面啟動和煤炭資源整合順利完成，以煤炭為首的資源型企業(yè)開始主動向旅游產業(yè)轉。到2014年底，全省有215家資源型企業(yè)投資開發(fā)旅游景區(qū)，總投資高達320億元。45可以看出在山西省推進經濟多元化，發(fā)展旅游業(yè)的探索中，大型資源型企業(yè)起到了至關重要的作用，彌補了旅游產業(yè)發(fā)展前期資金的缺口。這也離不開一些政府在政策上的創(chuàng)新舉措，比如山西省鄉(xiāng)寧縣縣政府在全縣范圍內發(fā)起了一礦一業(yè)一事”倡議，倡導所有的合法煤礦，根據(jù)煤礦生產規(guī)模，按照每噸煤不少于30元的標準投資“一礦一業(yè)一事”項目，其中15元用于興辦一個非煤產業(yè)，15元用于興辦一項社會公益事業(yè)。46然而在這個過程中，也存在著一些試錯的過程，資源型企業(yè)在跨行業(yè)進行旅游業(yè)的投資時也面臨著許多挑戰(zhàn)。一方面許多旅游項目的前期投資金額達，回報周期長，影的現(xiàn)金流和流動性。另一方面，由于缺乏更高層級戰(zhàn)略性的規(guī)走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響34劃，存在一些旅游項目同質化嚴重，對于游客吸引力不強，對于經濟發(fā)展的推動力量有限。47這也為其他資源型城市在轉型當然需要注意的是旅游業(yè)雖然在就業(yè)拉動以及民生2019到2022年，全國旅游及相關產業(yè)增加值平均僅占國內生于非正規(guī)經濟范疇，因此稅收管理難度較大，且有很強的季節(jié)性。因此旅游業(yè)的發(fā)展仍需與其他產業(yè)的發(fā)展相配合，對于旅游業(yè)也應該保持合理的預期。此外，發(fā)展穩(wěn)健且充滿活力的旅游業(yè)亟需有效釋放公眾的消費潛力。因此，需要強有力的需求4.1.3引導產業(yè)集聚發(fā)展，打造接續(xù)替代產業(yè)產業(yè)園區(qū)是地方為了實現(xiàn)產業(yè)結構化轉型的一個重要抓手。作為企業(yè)的空間載體，產業(yè)園區(qū)一方面推動了生產要素在空間上的聚集，降低了企業(yè)的成本，另一方面許多產業(yè)園是政府政策的試驗田，結合政府特定的優(yōu)惠政策，有潛力帶動產業(yè)的聚集發(fā)展和轉型。49產業(yè)園區(qū)在中國過去的產業(yè)迭代發(fā)展中起到了至關重要的作用，因此中央層面在引導資源型城市轉型的政策文件中重點強調了要“打造接替產業(yè)園區(qū)”。尤其是在資源型地區(qū)高質量發(fā)展的“十四”五規(guī)劃中，特別提出要“加強跨區(qū)域產業(yè)合作園區(qū)建設”來推動資源型地區(qū)與周邊中心城這也體現(xiàn)了近年來國家對于區(qū)域間協(xié)調發(fā)展的重視。在這個大的政策背景下，一些城市有了成功的嘗試，也為山西提供有益?Photo?PhotoonFreepik35走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響安徽滁州市是2013年國家確立的262個資源城市之一，其礦產資源豐富，尤其是玻璃的原材料石英砂，遠景儲量在100億噸以上50。豐富的自然資源奠定了滁州的硅（玻璃）產業(yè)基礎。由于石英砂同時也是光伏產業(yè)重要的原材料，近年來滁州根據(jù)自身的產業(yè)基礎和資源稟賦，將產業(yè)轉型升級的重心放在了光伏行業(yè)。通過集中力量引進細分產業(yè)鏈的龍頭企業(yè)，成功促進其產業(yè)轉型升級。2013年至2023年，滁州地區(qū)生產總值1418.9億元增加3800.0億元，年均增長10.4%，近十年GDP年均增速居全國第一位。其光伏產業(yè)也高速發(fā)展，從2016年引入第一個光伏企業(yè)到2023年，光伏產業(yè)產值達到1300滁州光伏產業(yè)的迅速發(fā)展，離不開產業(yè)的聚集效應。由于滁州石英砂的資源儲量豐富，因此首先吸引了位于光伏產業(yè)鏈上游的光伏玻璃企業(yè)落戶。在此基礎之上，地方政府專門組建由高層領導負責的工作專班，編制了光伏產業(yè)鏈條的圖譜用來電池片、組件、光伏玻璃、等產業(yè)鏈條關鍵環(huán)節(jié)。這些企業(yè)的聚集，有效的降低了企業(yè)的倉儲、物流等運營成本，有利于促主動融入“長江三角一體化“戰(zhàn)略。為打破跨區(qū)域合作的壁壘，滁州與南京、蘇州等長三角發(fā)達地區(qū)建立利益聯(lián)結機制，采用股份合作、稅收共享的模式，通過適度讓利提高合作方的積極性。蘇滁高新區(qū)是中新集團走出江蘇、實行市場化合作共建的第一個開發(fā)區(qū)。高新區(qū)建立了“雙主體”管理運行機制，管理主體為園區(qū)管委會，作為市政府的派出機構；中新集團持股56%，負責園區(qū)規(guī)劃、基礎設施建設、招商引資、軟件轉移等，從招商、運營和服務中獲得利潤。蘇滁高新區(qū)與中新集團運營的產業(yè)園共享招商資源，主動承接蘇州工業(yè)園區(qū)轉移產業(yè)，吸引長三角高端裝備制造、新能源材料等先進制造企業(yè)以實現(xiàn)此外，滁州借助國家的“滬蘇浙城市結對合作幫扶皖北城市”政策，搭建了長三角產業(yè)跨省轉移平臺，建省際產業(yè)合作園區(qū)。南京、滁州兩市每年還會圍繞新能源汽車、高端裝備、智能制造等重點產業(yè)領域組織產業(yè)鏈供應鏈對接交流活動。數(shù)據(jù)顯示，2023年1季度，滁州市新簽約億元項目161個，總投資911億元，同比增長18.8%，主要集中在新能在滁州產業(yè)轉型過程中，也有許多關鍵的要素，幫助其完滁州市全面深化放管服改革，對標全國先進地區(qū)，打造“亭滿意”營商環(huán)境招牌。滁州市開展了“雙對標”提升活動，對標江浙滬等先進地區(qū)的服務場景、審批場景、保障措施，列出問走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響36在政務服務方面，滁州通過實施國家級政務服務標準化試點、開設“皖企通”平臺滁州分廳、開設高層次人才“一站式”服務專窗、實行新版藥械審批許可多部門聯(lián)合辦理、取消企業(yè)和群眾到政務服務中心辦事提交復印件、開展“減環(huán)節(jié)、減材料、減時限”提升工作、推進長三角政務服務“跨省通辦”等此外，滁州還組織人大代表走訪企業(yè)，上門了解企業(yè)現(xiàn)實需求，摸清影響企業(yè)發(fā)展的問題，市人大常委會組織協(xié)調解決通過深化放管服改革，著力優(yōu)化營商環(huán)境，打造便捷高效的政務環(huán)境、保障有力的要素環(huán)境，減輕企業(yè)經營負擔，加速2.依托產業(yè)引進重點人才滁州市高度重視人才引進，旨在打造長三角吸引人才的聚人才政策方面，滁州市出臺了多項支持政策，包括《關于促進高校畢業(yè)生和高技能人才來滁就業(yè)創(chuàng)業(yè)“六免六補六優(yōu)化”政策》等。這些政策為來滁州人才減免了食宿交通、創(chuàng)業(yè)場地租金、稅收等費用、并提供了免費人才公寓、購房補貼、生活補貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼、社會保險補貼，政策覆蓋群體廣、補貼幅度大。在政策落實方面，滁州利用數(shù)字科技，實行線上隨時人才招引方面，滁州市開展重點產業(yè)緊缺人才需求調查，建立了重點產業(yè)急需緊缺人才需求目錄；組織了人大代表招才引智座談會；推進與上海、南京、蘇州等長三角地區(qū)高層次人才對接會，促進跨地區(qū)間人才交流合作。2023年以來，滁州組織了1400多家企業(yè)赴近百所高校舉行180多場招聘活動，引進院士博士等高層次人才670人，新增就業(yè)參保大學生積極、主動、有作為的人才政策，為滁州產業(yè)轉型發(fā)展提供了強大的智力支撐。滁州市依托產業(yè)發(fā)展、制度建設和措施落實吸引了重點領域和急需領域的高端人才和骨干人才，通過4.2多項安排減緩結構化轉型對勞動力市場的沖擊根據(jù)第三章的預測，山西省在“十五”五期間可能面臨的勞動力沖擊規(guī)模將遠超其他省份，且預計會超過該省在供給側改革期間（2015-2020）因煤炭洗選行業(yè)收縮所帶來的就業(yè)減少幅度。在這一背景下，為了幫助山西省更好地應對潛在的大過程中，為應對勞動力市場沖擊中央層面做出的政策安排，以旨在通過優(yōu)化供給結構，化解過剩產能，并提高經濟質量和效率。2011-2015年我國與基礎設施建設相關的重工業(yè)領域，尤其是鋼鐵、水泥等產業(yè)產能過剩全面加劇。2012年底鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、過剩的形成，主要是由于2008年為應對國際金融危機沖擊經濟刺激計劃所形成的新增產能集中釋放，疊加宏觀調控政策收為宏觀經濟調控的重要任務之一。2015年12月，中央經濟工補短板”的五大任務。其中“去產能”被列為首要任務，重點推進鋼鐵、煤炭等行業(yè)治理過剩產能53。到2017、2018年煤炭行業(yè)分別退出產能超過2.9億54、8億噸55。了減小去產能過程中在社會曾層面造成的負面影響，中央層面2016年我國設立了工業(yè)結構調整專項獎補資金，主要用于解37走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響決企業(yè)職工安置和就業(yè)問題，資金規(guī)模為兩年1000億元56。為了更好的調動地方積極性，在資金分配機制設計上有兩個特點，一個是“早退多獎勵”即對早退出的產能，更高的標準給需安置職工人數(shù)、困難程度等按因素法分配；梯級獎補資金占成情況掛鉤，對超額完成目標任務量的省份、中央企業(yè)，按基礎獎補資金的一定系數(shù)實行梯級獎補57。2016年中了各地方和中央企業(yè)基礎獎補資金307億元，梯級獎補資金為在勞動力市場方面，為促進結構性改革中的失業(yè)人員平穩(wěn)轉崗就業(yè)2016年人社部等7部門出臺《關于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》59。去產能的職工安置渠道主要有四個方面：企業(yè)內部分流、再就業(yè)創(chuàng)業(yè)、內部退養(yǎng)、公益崗位兜底安置等。同年，人社部啟動實施化解過剩產能企業(yè)職工特別職業(yè)培訓計劃，力爭使有培訓愿望和需求的企業(yè)失業(yè)人員和轉崗職工都能接受政府補貼性職業(yè)培訓。602016年我國安置了72.6萬鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產能企業(yè)職工61。在中央層面全面的政策部署下，各地方及企業(yè)也積極配合，從以下四個方面入手，探索多渠道解決去在接到化解過剩產能工作安排之后，各地區(qū)普遍建立了人社部門牽頭，發(fā)改、工信、財政、環(huán)保、國資、工會等部門聯(lián)動的職工安置工作機制，主要研究出臺針對化解過剩產能過程中遇到的難題，人社部門重點從穩(wěn)定促進就業(yè)、失業(yè)符合地方特色的職工安置政策。從援企穩(wěn)崗、失業(yè)調控、社保早在2014年，河北省就出臺了“三補一降”的援企穩(wěn)崗政策，即用失業(yè)保險金給與符合條件的企業(yè)轉崗培訓補助、崗位補助、社會保險補助，鼓勵企業(yè)積極安置職工，不裁員或少裁。2015年又陸續(xù)出臺了一系列政策文件，形成了以化解過剩產能涉及企業(yè)為重點，惠及所有參保企業(yè)的穩(wěn)崗補貼政策體系。2015年河北省全省走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響38近年來，山西系統(tǒng)性推進供給側結構性改革，2021年全省煤礦數(shù)量由2012年的1078座減少到890座，比2012年底山西按照中央相關政策的要求，相繼出臺《山西省煤炭供給側結構性改革實施意見》《關于全力做好職工就業(yè)安置的實施細則》《關于做好化解煤炭鋼鐵行業(yè)過剩產能職工安置工作實施意見》《關于進一步抓好失業(yè)保險援企穩(wěn)崗政策落實開展“護航行動”的通知》《關于做好煤礦智能化建設中富余職工安置工作的指導意見》等政策文件，通過內部安置、外部分流、轉移就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、自主擇業(yè)、培訓轉崗、內部退養(yǎng)、靈活就業(yè)、公益性崗位托底安置等多種方式妥善推進職工安置。除中對外轉移就業(yè)、職工創(chuàng)業(yè)就業(yè)等。2016年，山西煤炭鋼鐵去產能共安置職工31586人，安置率99.76%64。2017年，山西省4.2.2多項就業(yè)幫扶政策和托底幫扶公共就業(yè)服務齊發(fā)力公共就業(yè)服務是政府部門建立的以促進就業(yè)為目的的公共制度，是公益性的就業(yè)服務。各地人社部門根據(jù)當?shù)鼗膺^剩以緩解潛在的不利社會影響,可歸納為以下幾個類：1）就業(yè)安置與指導：例如為分流安置人員舉辦專場招聘會，提供失業(yè)多次組織開展“送崗位、送政策、送信息、送服務”職工轉崗就業(yè)專場招聘活動。；2）技能培訓與轉崗支展轉崗轉業(yè)技能培訓，幫助受影響職工提升技能，增強就業(yè)競爭力；3）創(chuàng)業(yè)扶持：對有意愿且適合創(chuàng)業(yè)的去產能企業(yè)職工和失業(yè)人員提供創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、咨詢服務等；4）公益性崗位開發(fā)：對確實無法通過其他渠道完成再就業(yè)的人員，通督促去產能企業(yè)完善安置職工方案，依法變更勞動合同，依法39走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響銅川市位于陜西中部，是西北地區(qū)重要的能源和建材基地，主要生產煤炭和水泥。2009年其被界定為第二批資源枯竭型城市，2013年被確定為全國老工業(yè)基地調整改造規(guī)劃城市之一，轉型發(fā)展成為該市經濟社會發(fā)展的主線。在過去的20至25年中，由于煤炭開采效率提高、經濟放緩和政策導向等原因，銅川市的煤礦就業(yè)人數(shù)總體呈下降趨勢。為了解決煤炭工人就業(yè)安置問題，平穩(wěn)過渡經濟轉型時期的社會成本，中央政府、市政府和國有煤礦公司采取完善政府就業(yè)服務體系，更好地為群眾服務，包括機構設置、政策扶持、資金支持、創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)服務等3）加強蘇陜合作，向江蘇用工緊缺城市輸出農民工；（4）優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，如提供創(chuàng)業(yè)擔保貸款、完善創(chuàng)業(yè)擔保貸在企業(yè)層面，國有礦業(yè)公司為不同年齡或工種的人群提供了不同的選擇，費用由中央政府撥款、省政府支持和公司自有基本養(yǎng)老保險和住房公積金的待遇。此外，公司還多方努力幫助員工另謀職業(yè)，包括：（1）成立煤礦管理公司，與煤炭資在中央政府、地方政府和企業(yè)的支持和努力下，1.3萬名面臨失業(yè)風險的煤礦工人中的大多數(shù)通過獲得補償、福利或其?Photo?PhotoonFreepik走向公正轉型的未來：綠色轉型對中國不同區(qū)域的影響40為促進山西省煤礦智能化改造，妥善安置山西省煤礦智能化建設中富裕職工，山西省人社廳在2022年出臺《關于促進國有企業(yè)勞動關系和諧穩(wěn)定的若干意見》（晉人社廳發(fā)〔2022〕45號）中將“妥善安置煤礦智能化建設富余職工”作為單獨一部分提出。其中特別提到：鼓勵職工離崗創(chuàng)業(yè)、支持企業(yè)內部分流、強化職業(yè)技能培訓、實行企業(yè)內部退養(yǎng)和公益性崗山西省要求，妥善安置煤礦智能化建設富余職工。鼓勵職工離崗創(chuàng)業(yè)，對離崗職工創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個體經營1年以上的，給予每年不超過2000元的場地租賃補貼，補貼期限不超過3