行政管理學(xué)教案

行政管理學(xué)教案第一章緒論第一節(jié)行政管理學(xué)的研究對象及主要內(nèi)容一、行政的含義通俗――國家政務(wù)的管理活動（中國通用詞典）行政—是國家行政機關(guān)依據(jù)國家法律和運用國家法定的權(quán)力，為實現(xiàn)國家的社會目標和統(tǒng)治階級的利益，對國家和社會事務(wù)所進行的一系列組織和管理活動。（一）政治與行政政治和行政同是歷史的范疇，只有在國家誕生以后，才有政治的現(xiàn)象，也才有“政”可“行”古德諾：《政治與行政》政治――國家意志的表達；行政――國家意志的執(zhí)行；但這種界定也不嚴密，行政不可能不表現(xiàn)國家的意志，執(zhí)行不可能不體現(xiàn)政治。現(xiàn)代政府無不積極參與政治決策，無不積極體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。（二）立法、司法與行政西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分設(shè)議會、法院和政府“獨立”行駛。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。我國實行“議行合一”的原則。（三）行政與管理行政是政務(wù)的推行，管理是事務(wù)的執(zhí)行；行政的層次較高，管理的層次較低。行政也是一種管理活動，行政與管理不是兩個對立的概念。把管理看成是更大范圍的系統(tǒng)，行政是該大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。國內(nèi)學(xué)者的觀點：行政是國家行政機關(guān)行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)的活動。（狹義）行政是行使國家權(quán)力從事國家管理的活動。（廣義）行政活動：行政機關(guān)的活動、立法活動、司法活動一切管理事務(wù)都屬行政的范圍。包括企事業(yè)單位。（最廣義）西方學(xué)者的不同見解：1.從政治與行政關(guān)系立論，“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。2.從“三權(quán)分立”立論，行政是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一；行使行政權(quán)力的活動，即屬行政活動。3.從公共管理立論，行政是一種社會公共管理活動，社會公共管理機關(guān)（國家的、自治的、社會的）進行的管理活動都屬行政活動。二、行政管理的含義最廣義：一切社會組織、團體對有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行活動；廣義：對國家政治目標的執(zhí)行；狹義：國家行政機關(guān)及其官員在管理國家事務(wù)、社會事務(wù)、機關(guān)內(nèi)部事務(wù)過程中所進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的各項管理活動。三、行政管理學(xué)的含義及其研究內(nèi)容1、含義：行政學(xué)行政管理學(xué)，又稱行政學(xué)、公共管理學(xué)、公共行政學(xué)、政府管理學(xué)。英語：Administration，PublicAdministration，PublicManagement，是研究國家行政組織對國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)進行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。（1）主體―國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，也就是行政機關(guān)（2）客體－國家事務(wù)、社會事務(wù)、機關(guān)內(nèi)部事務(wù)（3）基本依據(jù)－行政權(quán)力（4）根本原則－依法行政、依法管理（5）根本目標－實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化2、研究內(nèi)容：行政權(quán)力、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員管理、行政決策、行政監(jiān)督、行政效率與行政改革。四、行政管理的特點1、執(zhí)行性；2、政治性；3、權(quán)威性第二節(jié)行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展行政學(xué)的產(chǎn)生1、社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展；2、管理思想的突破；3、資產(chǎn)階級政治學(xué)理論的發(fā)展二、行政學(xué)發(fā)展的幾個階段1、提出與創(chuàng)立時期（1887－1918年），代表人物：威爾遜，古德諾，法約爾，泰羅2、正統(tǒng)時期（1919－1941年）代表人物：韋伯，懷特，古立克3、批評與轉(zhuǎn)變時期（1942－1952年）代表人物：巴納德，西蒙4、應(yīng)用與發(fā)展時期（20世紀60年代）代表人物：德羅爾，里格斯5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀70年代）代表人物：弗雷德里克森6、總結(jié)與探索時期（20世紀80年代）代表人物：布坎南，奧斯本三、中國行政管理的發(fā)展19世紀末20世紀初翻譯、引進30年代國內(nèi)學(xué)者發(fā)表研究專著：張金鑒《行政學(xué)的理論與實際》（1935年）；高等院校設(shè)行政學(xué)課程；孫中山的五權(quán)分立思想－立法、行政、司法、考試、監(jiān)察1934年行政效率研究會，《行政效率》半月刊1952年行政管理學(xué)學(xué)科被撤消我國從１９８６年就開始恢復(fù)公共管理學(xué)科研究與教育。首先在高等教育政治學(xué)一級學(xué)科中設(shè)置了行政學(xué)或行政管理二級學(xué)科，并逐步興辦了行政學(xué)碩士教育。1988年中國行政管理學(xué)會成立，會刊《中國行政管理》。1995年國家行政學(xué)院北京成立。１９９７年，在研究生教育中增設(shè)公共管理一級學(xué)科，把原屬于政治學(xué)中的行政管理納入到管理學(xué)門類公共管理學(xué)科之中。１９９９年５月，國務(wù)院學(xué)位委員會正式批準在中國開始試點興辦公共管理碩士（ＭＰＡ），從學(xué)位教育的角度滿足不斷增長的社會需求。第三節(jié)學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的意義、原則和方法學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的意義推動社會經(jīng)濟文化的發(fā)展經(jīng)濟體制改革的深化和政治體制改革的展開推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展造就一支適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的行政管理隊伍二、學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的指導(dǎo)原則三、學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的的方法第二章行政權(quán)力第一節(jié)行政權(quán)力的內(nèi)涵行政權(quán)力的內(nèi)涵行政權(quán)力是國家行政機關(guān)賴以管理國家與社會公共事務(wù)、執(zhí)行國家意志、履行國家行政職能的一種強制力量。行政權(quán)力是國家政權(quán)的重要組成部分主體是國家行政機關(guān)及其工作人員目的和任務(wù)是管理國家與社會公共事務(wù)、執(zhí)行國家意志、履行國家行政職能是一種合法的強制力量二、行政權(quán)力的來源、性質(zhì)及特點（一）現(xiàn)代行政權(quán)力的來源1、憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的重要來源2、慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式3、授權(quán)（法律授權(quán)和人為授權(quán)）4、法理（二）行政權(quán)力的性質(zhì)和特點1、服務(wù)性或人民性2、派生性或執(zhí)行性3、統(tǒng)一性或垂直性4、權(quán)威性或強制性（三）行政權(quán)力運行的基本原則1、以民意為基礎(chǔ)2、以政策為依據(jù)3、以法律為準繩三、行政權(quán)力的功能及分類（一）功能1、維護社會秩序；2、調(diào)控經(jīng)濟；3、保持領(lǐng)土完整；4、防止消極破壞作用（二）行政權(quán)力的分類1、行政性立法權(quán)；2、行政性管理權(quán)；3、行政性決定權(quán)力（三）行政權(quán)力與行政管理過程組織權(quán)威，人事決定權(quán)，財務(wù)決定權(quán)，行政事務(wù)處理權(quán)第二節(jié)行政權(quán)力與行政體制行政體制的內(nèi)涵及形式行政體制的內(nèi)涵及特點—中央集權(quán)制和地方分權(quán)制行政體制的基本形式集權(quán)制；2、分權(quán)制；3、均權(quán)制二、我國行政體制的改革與發(fā)展（一）我國行政體制的弊端及其成因1、政治上；2、經(jīng)濟上；3、文化意識上（二）我國行政體制改革的進程第三節(jié)行政權(quán)力與行政責(zé)任行政責(zé)任的內(nèi)涵及特征行政責(zé)任的涵義政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任行政責(zé)任的基本特征不可推卸性；2、法律的規(guī)定性；二、行政責(zé)任的分類1、依職位而產(chǎn)生的行政責(zé)任和依法而產(chǎn)生的行政責(zé)任2、一般行政責(zé)任和專門行政責(zé)任3、程序行政責(zé)任和實體行政責(zé)任三、行政責(zé)任和行政處罰四、行政監(jiān)督政治監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督第三章行政職能第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的含義和特點1、行政職能是指政府依法對國家政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)進行管理時所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。2、特點：（1）政治性和社會性；(2)動態(tài)性和相對穩(wěn)定性；(3)多樣性和整體性二、行政職能的類型（一）行政職能的變化（1）社會的進步，行政職能也變化。不同社會發(fā)展時期的行政職能不同。從國際社會來看，20世紀以來，大體經(jīng)歷了三個時期：二戰(zhàn)以前，政府職能主要是發(fā)展軍事力量；二戰(zhàn)以后，政府職能主要是發(fā)展經(jīng)濟實力；20世紀末期以后，政府職能主要是提高綜國力，合提高人們的生活質(zhì)量。（2）不同經(jīng)濟體制的行政職能不同（見下表）。經(jīng)濟體制可分為計劃經(jīng)濟、變革時期和市場經(jīng)濟三種類型，其行政職能見下表。經(jīng)濟體制類型 發(fā)展動力 政企（社）關(guān)系 行政職能 履行職能方式計劃經(jīng)濟 行政命令 政企不分、政社不分 直接干預(yù)社會經(jīng)濟事務(wù) 計劃、命令變革時期行政命令、利益驅(qū)動 政府主導(dǎo)、社會參與 逐漸退出競爭性領(lǐng)域 經(jīng)濟、法律、行政多種手段市場經(jīng)濟 利益驅(qū)動、社會自主 社會主導(dǎo)、政府規(guī)范 退出競爭性領(lǐng)域、提供公共產(chǎn)品制定政策、法律（3）不同生產(chǎn)領(lǐng)域的行政職能不同。社會生產(chǎn)活動按是否有直接經(jīng)濟效益劃分為三個領(lǐng)域，其行政職能見下表。領(lǐng)域 產(chǎn)品特征 政府職能 變化趨勢非競爭性 公共產(chǎn)品 提供、積極參與 部分由社會提供半競爭性 準公共產(chǎn)品 參與基礎(chǔ)性產(chǎn)品 更多的社會參與競爭性 私人產(chǎn)品 不參與 （4）世界銀行發(fā)展報告將政府職能概括為兩塊三類。見下表。政府職能類型 解決市場失靈 促進社會公平小職能 提供純粹的公共產(chǎn)品 消除貧困和疾病中職能 基礎(chǔ)教育環(huán)境保護 規(guī)范壟斷企業(yè)活動 勞動保險金融法規(guī) 社會保險積極職能 協(xié)調(diào)私人活動， 財產(chǎn)再分配（二）行政職能的內(nèi)容（一）、政府基本職能1.政治職能，是指政府在國家和社會中所起的政治作用。是政府最基本的職能之一。主要有：階級統(tǒng)治職能；保衛(wèi)職能；社會治安職能民主職能。我國政府的政治職能，主要是通過發(fā)揮國防、外交、公安、安全等職能部門的作用來行使的。2.政府經(jīng)濟職能，是指政府所承擔(dān)的組織和管理社會經(jīng)濟建設(shè)的職能。這是政府最重要的一項職能，它鮮明地體現(xiàn)著上層建筑決定于并服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)的特性。政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)在如下幾方面：（1）為市場經(jīng)濟提供制度基礎(chǔ)：（2）政府的資源配置職能，指的是通過公共部門收支活動以及相應(yīng)政策的制定、調(diào)整和實施，實現(xiàn)對社會現(xiàn)有的人力、物力、財力等社會資源結(jié)構(gòu)與流向的調(diào)整與選擇。政府配置資源的原因：公有財產(chǎn)資源與政府配置職能。在共同財產(chǎn)權(quán)的例子中，由于每個人都有使用財產(chǎn)的權(quán)利，但卻是免費的，即使用價格為零，理性的個人會盡量多使用共同財產(chǎn)，除非供給充分,否則就會導(dǎo)致該財產(chǎn)的狀況迅速惡化。（哈丁，公物悲?。Υ?，市場不可能很好地配置資源，當(dāng)通過市場交換無法形成一套自愿協(xié)定時，政府機構(gòu)可以提供一種解決辦法。政府可以通過強制性進行資源配置，能對未經(jīng)協(xié)調(diào)的結(jié)果進行帕累托改善。（帕累托最優(yōu)，即社會能否達到這樣一種狀態(tài)，當(dāng)不能作進一步的變化以便使一部分人處境變好而同時不會引起另一部分人處境變壞的時候，我們就稱這種資源配置的狀況為帕累托最優(yōu)，或帕累托效率。）公益物品與政府資源配置職能。外部效應(yīng)問題與政府資源配置。為此政府需要采取措施，鼓勵有正外部效應(yīng)的物品多多生產(chǎn)，而為了解決負外部效應(yīng)，則應(yīng)該采取措施，控制有負外部效應(yīng)的物品過度生產(chǎn)。（3）調(diào)節(jié)職能，政府可以試圖調(diào)節(jié)生產(chǎn)者和消費者的決定，以減少壟斷性和外部效應(yīng)。（4）收入再分配職能。慈善機構(gòu)無法完全履行再分配的功能，于是政府通過強制力來實施收入再分配，就成了一種強有力的替代選擇。其手段主要是財政手段。最直接的手段是：(1)稅收轉(zhuǎn)移方案，一方面，對高收入家庭課征累進所得稅，另一方面對低收入家庭給予補助金；(2)用累進所得稅的收入，修建公共住宅等，為低收入家庭提供公共服務(wù)；(3)對大多由高收入消費者購買的貨物進行課稅，對主要為低收入消費者使用的其他物品給予補貼。（5）宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的職能。宏觀經(jīng)濟失衡表現(xiàn)在：總需求不足、通貨緊縮，總需求大于總供給、投資不足、通貨膨脹，投資不足、經(jīng)濟增長停滯、就業(yè)不充分，國際貿(mào)易收支不平衡等。手段：政府可以借助貨幣政策和財政政策等政策工具，比如通過增加或者減少貨幣供應(yīng)、調(diào)節(jié)關(guān)稅或匯率、改變公共支出、稅收和利率等，使宏觀經(jīng)濟達到大致的均衡。3.政府文化職能是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)和組織精神文明建設(shè)的職能。它是國家行政管理最古老、最重要的職能之一，并且在不同時代，不同國家有著不同的內(nèi)容和方式。我國現(xiàn)階段的文化事業(yè)一般包括教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、文物、圖書館、博物館等。政府的文化職能，一般是通過文化管理機構(gòu)來實施。4.政府社會職能是指政府所承擔(dān)的社會服務(wù)和社會保障職能。它是維護社會安定團結(jié)、保證社會正常秩序的基本前提之一，從某種意義上說，社會職能是政治職能的基礎(chǔ)。社會職能有廣義和狹義之分，廣義的社會職能是指所有社會管理職能，狹義的社會職能是指政府除了經(jīng)濟和文化職能之外的社會管理職能。政府的社會職能比較廣泛，主要有下列內(nèi)容：維持社會秩序，保證人身安全和私人財產(chǎn)安全的職能；確保社會公平分配的職能；環(huán)境保護的職能；社會保障等職能。政府的社會職能，一般是通過建立專門機構(gòu)來行使的。我國的民政部、公安部、環(huán)境保護部等是行使這些職能的機構(gòu)。三、行政職能的意義1、認識行政管理的前提；2、建立行政機構(gòu)的依據(jù)；3、反映著行政機構(gòu)的性質(zhì)和運行方向；4、是變革行政機構(gòu)和行政活動方式的重要前提；5、是確定和劃分行政職權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)；第二節(jié)行政職能轉(zhuǎn)變一、行政職能轉(zhuǎn)變的含義是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展，包括行政職能重點的轉(zhuǎn)移、政府履行職能方式的轉(zhuǎn)變。二、我國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革的必然要求。行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)職能體系合理配置的根本途徑。行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。三、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容行政職能的中心發(fā)生轉(zhuǎn)變：以階級斗爭為綱——以經(jīng)濟建設(shè)為中心；行使職能的方式發(fā)生轉(zhuǎn)變：行政手段——綜合手段；直接管理——宏觀調(diào)控；計劃方式——市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)。行政職能的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變：黨政關(guān)系；中央與地方、地方各級政府之間的關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府與社會的關(guān)系。第三節(jié)中國政府職能的定位中國政府職能的新目標模式：有限政府與有效政府重新處理政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系一、服務(wù)行政：一個全球化趨勢1.世界各國行政改革的新趨向：從管制行政到服務(wù)行政（1）管制行政：政府以管理和統(tǒng)治者的身份對公民進行管理和制約。其特征：政府與公民的關(guān)系不對等。政府職能無所不包。政府的行政方式以強制手段為主。（2）服務(wù)行政：新興的政府行政理念。其組成：政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃漿。政府行政中引入市場化模式。二、目標模式一：有限政府1.有限政府：政府在權(quán)力、職能和規(guī)模上受到來自法律的明文限制，能公開接受社會的監(jiān)督和制約；政府權(quán)力和規(guī)模在超出法定界限時能夠得到及時有效的糾正。無限政府是指政府自身在權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式上具有無限擴張、不受有效法律和社會的制約的傾向。2.有限政府的特征：有限性：燈塔與漁船.合法性：警察的數(shù)目.法治性：依法限制.有效性：能干的政府三、目標模式二：有效政府1.有效政府：就是要使政府不斷地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益。2.什么樣的政府才是有效的——有效政府的制度構(gòu)件有限政府；法治政府；分權(quán)政府；民主政府四、重新處理政府與市場的關(guān)系。1.市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要。市場失靈，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場機制在資源配置的某些領(lǐng)域運作不靈，即只靠自由市場機制達不到資源的最優(yōu)配置。市場失靈的表現(xiàn)：宏觀失靈——市場不能保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展；信息失靈——市場提供的信息不足公共失靈——市場機制無力于組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給；壟斷失靈——自由放任的市場競爭最終會走向壟斷；外部失靈——市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng)；分配失靈——市場分配機制會造成收入分配不公和貧富兩極分化；2、政府干預(yù)市場政府干預(yù)市場的前提－市場缺陷政府干預(yù)市場的作用－防止和糾正市場失靈政府在市場經(jīng)濟中的角色－市場規(guī)則的制定者；市場秩序的維護者；市場運行的調(diào)節(jié)者；市場活動的參與者；市場發(fā)展的規(guī)劃者。3.政府失靈又決定了政府干預(yù)必須適度、有效。政府失靈，是指政府不能補救市場的失靈，反而降低了社會效益。政府失靈的表現(xiàn)：內(nèi)部性問題；政府某些干預(yù)行為的效率較低；政府干預(yù)易引發(fā)政府規(guī)模的膨脹；政府干預(yù)為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性；尋租（Rent-Seeking）是指個人或團體為了爭取自身經(jīng)濟利益而對政府決策或政府施加影響，以爭取有利于自身的再分配的一種非生產(chǎn)性活動。政府失靈還源于政府決策的失誤；政府不干預(yù)、干預(yù)乏力或干預(yù)過度均在摒棄之列?，F(xiàn)實而合理的政府與市場之間的關(guān)系應(yīng)是在保證市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預(yù)之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，同時又以市場調(diào)節(jié)之長來克服政府干預(yù)之短，從而實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的最優(yōu)組合。五、重新處理政府與企業(yè)的關(guān)系管理理念上，從對企業(yè)管理向為企業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變。管理方法上，對企業(yè)從審批制向備案制轉(zhuǎn)變。管理權(quán)限上，政府的行政權(quán)與司法權(quán)分離。政府與企業(yè)是建立在法律基礎(chǔ)上的兩大活動主體。企業(yè)對政府有完整的法律訴訟權(quán)。六、重新處理政府與社會的關(guān)系政府應(yīng)該更多地為社會自治創(chuàng)造條件，培育社會自治的環(huán)境。政府應(yīng)該退出很多領(lǐng)域，讓社會實現(xiàn)自治。社會是指市民社會（又譯公民社會），是指國家權(quán)力與市場經(jīng)濟之外的社會領(lǐng)域。市民社會兩種分類：國家——社會兩分法；國家——經(jīng)濟領(lǐng)域——市民社會三分法。非政府組織（Non-governmentalorganization）簡稱ＮＧＯ，指獨立于政府之外、不以營利為目的的自愿者的組織。還有人稱之為“非營利機構(gòu)”，也就是ＮＰＯ（Non-profitableOrganization）或“志愿者部門”、“第三部門”、“公民社會”。在管理范圍上，改變原來由政府包攬一切社會事務(wù)的做法，由社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、大社會”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。行政組織參考材料：國務(wù)院各部委及直屬機構(gòu)暨領(lǐng)導(dǎo)名單一、國務(wù)院總理：溫家寶副總理：黃菊吳儀（女）曾培炎回良玉（回族）國務(wù)委員：周永康曹剛川唐家璇華建敏陳至立（女）國務(wù)院辦公廳秘書長：華建敏二、國務(wù)院組成部門1、外交部15、勞動和社會保障部2、國防部16、國土資源部3、國家發(fā)展和改革委員會主任17、建設(shè)部4、教育部18、鐵道部5、科學(xué)技術(shù)部19、交通部6、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會20、信息產(chǎn)業(yè)部7、國家民族事務(wù)委員會21、水利部8、公安部22、農(nóng)業(yè)部9、國家安全部23、文化部10、監(jiān)察部24、衛(wèi)生部11、民政部25、人口和計劃生育委員會12、司法部26、中國人民銀行13、財政部27、審計署14、人事部28、商務(wù)部三、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任：李榮融四、國務(wù)院直屬機構(gòu)1、海關(guān)總署10、國家林業(yè)局2、國家稅務(wù)總局11、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局3、國家環(huán)境保護總局12、國家食品藥品監(jiān)督管理局4、中國民用航空總局13、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局5、國家廣播電影電視總局14、國家知識產(chǎn)權(quán)局6、國家體育總局15、國家旅游局7、國家統(tǒng)計局16、國家宗教事務(wù)局8、國家工商行政管理總局17、國務(wù)院參事室9、國家新聞出版總署18、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局五、國務(wù)院辦事機構(gòu)1、國務(wù)院僑務(wù)辦公室4、國務(wù)院研究室2、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室5、國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室3、國務(wù)院法制辦公室6、國務(wù)院新聞辦公室六、國務(wù)院直屬事業(yè)單位1、新華通訊社8、中國氣象局2、中國科學(xué)院9、國家電力監(jiān)管委員會3、中國社會科學(xué)院10、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員4、中國工程院11、中國證券監(jiān)督管理委員會5、國務(wù)院發(fā)展研究中心12、中國保險監(jiān)督管理委員會6、國家行政學(xué)院13、全國社會保障基金理事會7、中國地震局14、國家自然科學(xué)基金委員會七、國務(wù)院部委管理的國家局1、國家信訪局7、國家郵政局2、國家糧食局8、國家文物局3、國家煙草專賣局9、國家中醫(yī)藥管理局4、國家外國專家局10、國家外匯管理局5、國家海洋局11、國家檔案局6、國家測繪局12、國家保密局參考材料：我國行政組織改革的狀況及評析（1）第一次改革(1952-1956)建國后第一次較大規(guī)模的機構(gòu)改革，以加強中央集權(quán)為中心。到1956年底，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)達81個，形成建國以來的第一次高峰。（2）第二次改革（1956－1959）第二次較大規(guī)模的改革，以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。通過精簡和調(diào)整，國務(wù)院的機構(gòu)總數(shù)減少到60個。（3）第三次改革（1960－1981）重新強調(diào)集中統(tǒng)一。1965年底，國務(wù)院機構(gòu)達79個?！拔幕蟾锩逼陂g，政府機構(gòu)發(fā)生了非正常變動，國務(wù)院機構(gòu)合并為32個，達到建國以來的最低點。粉碎四人幫后，沿用并發(fā)展了50年代后期的機構(gòu)設(shè)置。到1981年。國務(wù)院的工作部門增至100個，達到了建國后的最高峰。（4）第四次改革（1982－1985）改革的目的是放權(quán)，中央向地方分權(quán)，政府向企業(yè)分權(quán)。改革的主要內(nèi)容是撤并機構(gòu)、裁減人員，國務(wù)院機構(gòu)減為61個。（5）第五次改革（1988－1992）以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，國務(wù)院各部委減至44個。（6）第六次改革（1993－1997）改革的關(guān)鍵是政府職能，改革的側(cè)重點在政府經(jīng)濟管理部門。（7）第七次改革（1998）是在我國全面實行社會主義市場經(jīng)濟體制、實行經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、實行經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的新的歷史條件下，集中進行的一次具有相當(dāng)廣度和深度的政府改革。機構(gòu)、人員精簡幅度大，國務(wù)院機構(gòu)減為29個，人員精簡50％左右。地方的機構(gòu)改革表現(xiàn)出以下幾個特點：一是沒有統(tǒng)一的模式，各地因地制宜；二是改革阻力較大，轉(zhuǎn)變職能進展較慢；三是逐步把非行政性單位與財政脫鉤，走向社會化；四是下大力氣精簡人員?；仡櫸覈鴼v史上的行政組織改革，我們發(fā)現(xiàn)我國的政府改革形成了精簡－膨脹－再精簡－再膨脹的怪圈，具有反復(fù)性的特點，影響了我國政府改革的進程。另外，我國的行政組織改革主要集中在機構(gòu)改革方面，屬于以結(jié)構(gòu)為中心的組織變革，而且在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，主要涉及到機構(gòu)的精簡問題。88年后，我國的政府改革逐漸將重點轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變政府職能上來。因此，我國的行政改革存在的突出問題是改革缺乏全局性、系統(tǒng)性、前瞻性，改革的價值取向單一，改革的方式陳舊單調(diào)。第一節(jié)行政組織概述一、社會組織理論

社會組織是在一定的環(huán)境中，為實現(xiàn)其目標按照一定宗旨而建立起來，以協(xié)調(diào)人、財、物等關(guān)系，并具有特定的組織結(jié)構(gòu)和活動方式的人群體系。其主要內(nèi)容包括：任何一個（種）社會組織都要受社會環(huán)境的制約。所有社會組織都有其共同目標。任何社會組織都是多要素的集合體。組織的實質(zhì)內(nèi)容是組織機構(gòu)之間、組織成員之間的責(zé)任、權(quán)力的分配。組織的靈魂（或稱組織的核心）是組織成員的協(xié)作精神，即組織的凝聚力和向心力。所有社會組織都是一個動態(tài)的活動載體。現(xiàn)代社會任何一種組織都具備三種功能“聚集”功能，“轉(zhuǎn)化”功能，“釋放”功能，二、行政組織：系指為實現(xiàn)國家行政管理目標，在推行政務(wù)和管理社會事務(wù)中，依據(jù)憲法和法律，運用國家行政權(quán)力組織起來的社會團體，也是政府運行的載體。它包括三層含義：（1）從靜態(tài)考察是指行政機構(gòu)的設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分的組織實體。包括職能、管理權(quán)限、層次劃分和管理幅度的確定、組織制度和規(guī)范的體現(xiàn)。（2）從動態(tài)考察是指行政組織功能的運行過程。行政組織是通過決策（計劃）──執(zhí)行──（指揮、協(xié)調(diào)、溝通）──控制──信息反饋──再決策的周而復(fù)始的組織行為活動過程所構(gòu)成的運動整體。通俗的講，就是一部由人與人所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)嚴密，布局合理、責(zé)權(quán)分明、相互依賴、性能良好、關(guān)系協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)靈活的“大機器”。（3）從心態(tài)考察是指行政組織中人員的意志和智能的組合。行政組織是工作人員的責(zé)權(quán)觀念、感情交流、思想溝通等心理活動所構(gòu)成的集體意識、組織面貌、工作作風(fēng)、服務(wù)精神及智能的結(jié)合狀態(tài)，在組織行為學(xué)稱為“組織氣候”。三、行政組織的構(gòu)成要素職能目標：是行政組織存在的基礎(chǔ)，是行政組織的第一要素。行政人員：是行政組織的主體，一切職能目標歸根到底都由相應(yīng)的人員承擔(dān)。制度要素：行政機構(gòu)設(shè)置、職位配置、職權(quán)劃分；規(guī)章、程序、準則物質(zhì)要素，是行政組織存在和運行的物質(zhì)條件。觀念要素，組織觀念、價值觀念。四、行政組織的特征：政治性：主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護兩方面。社會性：表現(xiàn)在社會管理和社會服務(wù)兩方面。權(quán)威性：表現(xiàn)在普遍約束和強制執(zhí)行兩方面。法制性：是行政權(quán)威性的基礎(chǔ)，表現(xiàn)為行政組織自身的法制化和行政組織活動的法制化。系統(tǒng)性：具有系統(tǒng)的一般特征。五、行政組織（政府機構(gòu)）的類型1、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是指從中央到地方中統(tǒng)轄全局的決策核心，是行政組織系統(tǒng)的中樞。主要職責(zé)是對轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事宜進行決策并對執(zhí)行決策實施監(jiān)督。2、職能機關(guān)，是指在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)某一方面專業(yè)行政事務(wù)的機關(guān)。具體職責(zé)是：依據(jù)行政機關(guān)的決策制定本部門的具體行動計劃；作好決策與計劃實施的思想、組織與物財準備；在決策和計劃落實的過程中做好指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作，保證工作任務(wù)圓滿完成。3.輔助機關(guān)，在行政組織內(nèi)部承擔(dān)協(xié)助工作的機關(guān)。包括辦公機關(guān)、信息機關(guān)。辦公機關(guān)是協(xié)調(diào)行政首長處理日常事務(wù)的綜合辦事機構(gòu)，其典型形式是各級行政組織所屬的辦公廳、辦公室。主要職責(zé)是服務(wù)，即利用自身的樞扭地位為行政首長、行政人員的生活和工作服務(wù)，為上下級行政組織及其他的行政組織的活動提供服務(wù)。信息機關(guān)，指專門負責(zé)收集、加工、儲存與傳遞人、財、物等各方面信息，為各類行政組織提供信息服務(wù)的機關(guān)。信息機關(guān)在現(xiàn)代行政組織系統(tǒng)中占有

極其重要的地位。4.咨詢參謀機關(guān)，是指為行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和行政首長出謀劃策，提供各種建議和方案的機關(guān)。基本職責(zé)是圍繞領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和行政首長下達的課題開展研究，并針對有關(guān)問題出主意、想辦法、提建議，供行政首長決斷時參考、采納。5、派出機關(guān)，指行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在轄區(qū)范圍內(nèi)依法設(shè)立的代表機關(guān)?；韭氊?zé)是代表委派機關(guān)監(jiān)督有關(guān)單位落實各項行政管理政策情況，處理委派機關(guān)授權(quán)處理的各項事宜。六、行政組織理論的發(fā)展（一）早期的組織理論

早期組織理論共同的特點是強調(diào)合理分工，層級節(jié)制，分層管理，目標一致，指揮統(tǒng)一，協(xié)調(diào)配合等，是從健全制度規(guī)范來研究行政組織。（二）行為科學(xué)的組織理論

強調(diào)組織中的人際關(guān)系，研究組織環(huán)境對個人的影響，使組織理論從注重制度規(guī)范的研究，轉(zhuǎn)向著重組織中人際關(guān)系和人的行為的研究。（三）系統(tǒng)方法的組織理論

強調(diào)行政組織是社會的一個系統(tǒng)，具有整體性、層次性、相關(guān)性、適應(yīng)性和目的性，是受社會、經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)。他們又認為行政組織是一個“輸入”，“轉(zhuǎn)換”、“輸出”和“反饋”的動態(tài)系統(tǒng)。早期組織理論只側(cè)重制度結(jié)構(gòu)的研究，行為科學(xué)的組織理論又只注重組織中人際關(guān)系的研究，系統(tǒng)理論則從整體聯(lián)系上全面研究行政組織，這為我們提供一個新的理論和方法第二節(jié)行政組織的結(jié)構(gòu)與體制一、行政組織結(jié)構(gòu)：是指構(gòu)成行政組織各要素的排列組合方式，具體結(jié)構(gòu)是指由橫向上各職能部門體系與縱向上的層次體系交織而成的責(zé)權(quán)利網(wǎng)絡(luò)體。1.行政組織的縱向結(jié)構(gòu)（層級體系）

是指行政組織上下之間，按管轄地域大小或任務(wù)輕重而確定其權(quán)利和責(zé)任大小所構(gòu)成的層級體系，即管理層次。例如，我國行政組織的縱向結(jié)構(gòu)是中央政府—省—地市—縣—鄉(xiāng)五級（組織法規(guī)定四級）；又如，國務(wù)院—部委—司局—處—科五級劃分層次的標準是根據(jù)其管轄地域范圍，管轄地域越大，范圍越廣，則權(quán)力越大、層級越高；反之，則小。其形狀就像一座寶塔，基層大、頂部小，從上到下，層層控制。管理幅度與管理層次的關(guān)系：

管理幅度是指行政機關(guān)或某領(lǐng)導(dǎo)人直接指導(dǎo)和指揮的下級單位和人員的數(shù)目。管理層次是指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級。

確定管理幅度和管理層次如下變量關(guān)系：

在被管理單位或人數(shù)不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。前者稱“鈍型結(jié)構(gòu)，后者稱“銳型結(jié)構(gòu)”。管理幅度與管理事務(wù)難易程度有關(guān)。管理幅度同管理者水平和管理手段先進程度成正比。管理幅度同管理的機構(gòu)或人員素質(zhì)有關(guān)。不同管理層次和不同工作性質(zhì)，管理幅度應(yīng)有差別。2.行政組織的橫向結(jié)構(gòu)（職能體系）

是指同一層級中按其工作性質(zhì)（或所管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)）不同，而所管轄的地域（或任務(wù)）相同的職能部門之間的排列組合方式。是行政組織之間的平行系統(tǒng)。我國行政組織橫向劃分的主要方法：職能部門化；區(qū)域部門化；行業(yè)和產(chǎn)品部門化

二、行政組織體制：是指制度化了的行政組織形式，即國家按照憲法和行政法規(guī)，通過法定程序建立的管理行政事務(wù)的整個組織結(jié)構(gòu)形式和工作制度及管理方法。三、常見的行政組織體制的主要類型1.首長制與委員會制。（按行政組織最高決策人數(shù)的不同劃分）（1）首長制即行政首長負責(zé)制，又稱獨任制。凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予一人承擔(dān)者，即為首長制。優(yōu)點是事權(quán)集中，決策迅速，責(zé)任明確，指揮靈活，行動方便，易于保密。缺點是易形成個人獨裁專斷，主觀偏面，造成失誤，權(quán)力過于集中一人，不易監(jiān)督，易營私舞弊。（2）委員會制，即委員會負責(zé)制，又稱合議制。凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予委員會集體承擔(dān)者，即為委員會制。實行委員會制的行政組織，行政措施最終取決于委員會多數(shù)的裁決。優(yōu)點：委員會制則具有集思廣益，分工合作，集體負擔(dān)工作的優(yōu)點，便于發(fā)揮集體的智慧和力量。其缺點是：事權(quán)不專一，責(zé)任不明確，力量不集中，容易產(chǎn)生行動遲緩，效率降低，爭功逶過，議而不決，無人負責(zé)，貽誤時機的弊病。

2.層級制與職能制，（按行政組織內(nèi)部各機構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍劃分）（1）層級制，又稱分級制或直線制。即將行政組織縱向分成若干層級，上下對口，上對下逐層指揮，下對上逐級負責(zé)。每個層級所管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小。如我國叢省、市、縣到鄉(xiāng)等各級人民政府，就是一種層級制的組織類型。每一層級的政府均管理民政、財政、人事、文化、教育、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃和經(jīng)濟建設(shè)等項工作，各層級的工作性質(zhì)相同，但工作范圍逐層縮小，呈上寬下窄的倒金字塔式。各個部門之間互不統(tǒng)屬，每一業(yè)務(wù)部門只對它的對口上級負責(zé)，有關(guān)上級只對它的對口下級發(fā)布指令。層級制優(yōu)點：指揮統(tǒng)一，步調(diào)一致，節(jié)制嚴明，相互銜接，行動迅速等。缺點：容易造成各級行政首長管轄過多，責(zé)重事繁，樣樣皆管，但樣樣難精，產(chǎn)生專斷或草率的弊??；容易使各級行政領(lǐng)導(dǎo)陷入日常瑣事而無暇研究重大問題；容易造成橫向部門之間互相聯(lián)系以及協(xié)調(diào)與合作的困難。（2）職能制，又稱分職制或幕僚制。即將行政組織平行劃分為若干部門，各部門之間相互關(guān)聯(lián)，相互配合，都以實現(xiàn)行政組織的總目標為工作對象，每個部門所管業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，但其管轄范圍卻大體相同。如省政府分設(shè)若干廳、委、辦（民政廳、財政廳、教育廳、人事廳、計委等）。這些部門的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容完全不同，但業(yè)務(wù)管轄范圍大都屬于全局工作的一部分。優(yōu)點

：具有合理分工，相互配合，能減輕層級領(lǐng)導(dǎo)的負擔(dān)，使其不致獨任其勞，并能提高工作效率的優(yōu)點。其缺點是：如果分工過細，容易造成部門主管過多，引起矛盾沖突，造成工作重復(fù)。3.

集權(quán)制與分權(quán)制，（按行政組織上下級的權(quán)限）（1）集權(quán)制，它是以上下級之間的權(quán)限關(guān)系為準則而劃分行政組織的體制。即把行政權(quán)力都集中于中央政府或上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的組織形式。集權(quán)制優(yōu)點：集權(quán)制具有政令統(tǒng)一，標準一致，力量集中，統(tǒng)籌全局，以及指揮靈便等優(yōu)點。其缺點：是容易造成只顧整體而忽視局部，只顧整齊劃一而忽視因地制宜的弊病；容易束縛下級行政組織的主動性和積極性，造成下級組織機關(guān)消極等待，一切聽令行事和不負責(zé)任的弊??；容易形成上級機關(guān)專斷和個人獨裁。（2）分權(quán)制是指地方政府或下級機構(gòu)，在其管理范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，中央政府或上級機構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)決定的事項不予干涉。優(yōu)點：在于分權(quán)分工，分級管理，分級負責(zé)；因地制宜，因時制宜，應(yīng)變能力強，能調(diào)動并發(fā)揮下級行政組織的主動性和積極性。缺點：但如果過度分權(quán)，則容易造成各行其是，政令不一，令行不禁，以及地方割據(jù)的危害。4.完整制與分離制，（按同一層級行政組織各部門所受的指揮和控制方式不同劃分）（1）完整制指同一級的各個職能部門，均要接受同一個上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制。其優(yōu)點是：責(zé)權(quán)集中于一個層次的行政組織，能放在一個地區(qū)統(tǒng)一改革，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)，減少各組織之間沖突與摩擦。其缺點是權(quán)力過于集中于一個領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，易形成同一級政府首長個人專權(quán)和地方本位主義。（2）分離制，同一層級各個職能部門，分屬兩個以上的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的體制，稱為分離制。分離制也稱雙重領(lǐng)導(dǎo)。其優(yōu)點是能防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中或某個行政首長專權(quán)，各個部門能夠根據(jù)不同上級的指示，照顧各個方面的情況，因地制宜地貫徹國家政令，防止地方主義。其缺點是權(quán)力分散，形成政令不一，互相沖突。容易出現(xiàn)指揮失靈，下級組織無所適從。第三節(jié)我國的行政組織一、我國行政組織的層級劃分

全國行政層級劃分：中央政府（國務(wù)院）——省、自治區(qū)、直轄市——省轄市（市設(shè)區(qū)）、地區(qū)專置（省的派出機構(gòu)）——縣、自治州、縣級市——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

國務(wù)院機構(gòu)層級劃分：部、委機構(gòu)、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)；部委機構(gòu)和直屬機構(gòu)下設(shè)司（局）——處。

省、自治區(qū)、直轄市政府下設(shè)廳（局）——處——科?？h級政府原只設(shè)科——股，現(xiàn)許多已改稱局、處。二、我國行政組織機構(gòu)的特點1．行政組織實行中央集權(quán)單一制的領(lǐng)導(dǎo)體制，全國行政機構(gòu)基本上下對口，有利垂直領(lǐng)導(dǎo)。2．實行“條塊結(jié)合”的雙層領(lǐng)導(dǎo)體制。地方政府各部門既受當(dāng)?shù)卣苯庸茌?，又受中央及上級政府業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3．（過去主要以管理產(chǎn)品經(jīng)濟的方式設(shè)置機構(gòu)，主管經(jīng)濟事務(wù)的部門占很大比重，一般約占60%左右。）機構(gòu)設(shè)置分工過細，部門較多。

4．過去行政組織機構(gòu)處在“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的不斷變動狀態(tài)。在1988年機構(gòu)改革中，充分注意到了這些特點，并力圖按科學(xué)的行政組織理論設(shè)立行政機構(gòu)。三、行政組織建設(shè)的主要原則1、職能目標明確原則，在充分認識行政職能目標對行政組織結(jié)構(gòu)的決定作用的基礎(chǔ)上，適應(yīng)行政職能目標的要求，建立并調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)。2、完整統(tǒng)一原則。是指一個國家的政府的各層級之間，各職能部門之間形成一個完整統(tǒng)一行政體系。它要求做到：政府職能要完整統(tǒng)一；行政目標要完整統(tǒng)一；政府機構(gòu)設(shè)置要完整統(tǒng)一；領(lǐng)導(dǎo)指揮要完整統(tǒng)一3、精干高效的原則

行政機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)班子、行政人員，都要力求精干，符合國家財政的擔(dān)能力，以少量支出獲取最大社會效益。它要求行政組織做到：行政機構(gòu)要精簡；行政人員要精干；辦事程序要簡化4、管理幅度和管理層次適度的原則管理幅度是領(lǐng)導(dǎo)者直接管轄的下屬的數(shù)額。管理層次是組織系統(tǒng)中縱向管理的級數(shù)。管理幅度和層次適度，才有行政高效率。一般在行政組織的任務(wù)和人員不變情況下，領(lǐng)導(dǎo)者有效管理幅度與機構(gòu)管理層次成反比。行政行的變化、領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)、被領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)、信息溝通情況、規(guī)章制度健全情況等都會影響管理的幅度和層次。5、職責(zé)權(quán)一致的原則行政組織和行政人員在行政管理中，職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)三者必須相稱，才能做到在其位、謀其政、行期權(quán)、盡其責(zé)。崗位責(zé)任制有利于貫徹職權(quán)責(zé)一致原則。嚴格的監(jiān)督考核、獎罰升降制度是貫徹職權(quán)責(zé)一致的保證。6、依法設(shè)置的原則行政組織必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)依法定程序設(shè)置，具有合法性，才能發(fā)揮其功能。用法律手段管理政府工作機構(gòu)設(shè)置，有助于精簡機構(gòu)，提高效率。第四節(jié)行政組織編制管理與改革一、行政組織編制管理1、行政組織編制管理的含義是指按照法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍，機構(gòu)設(shè)置和人員配備等進行的管理。2、行政組織編制管理的意義（1）是建立精干高效的行政組織體系的重要前提；（2）是防止官僚主義，密切政府和群眾關(guān)系的重要手段；（3）有助于節(jié)省國家財政開支二、編制管理的內(nèi)容，原則和方法（一）內(nèi)容：1、制定編制方案；2、確定各部門的職能范圍，進行科學(xué)的職能配置；3、審批機構(gòu)與人員；4、監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5、做好編制統(tǒng)計；6、制定有關(guān)的編制法規(guī)。（二）原則：1、精簡的原則－（1）精簡機構(gòu)，減少層次；（2）精簡人員，實行合理定編定員。2、統(tǒng)一的原則－（1）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不得實行土政策；（2）統(tǒng)一職能；（3）機構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一規(guī)定。3、編制立法的原則。（三）方法：1、行政方法；2、經(jīng)濟方法；3、法律方法。二、行政組織改革建國以來行政組織的歷史沿革1982——2003五次大規(guī)模的機構(gòu)改革我國政府機構(gòu)存在的問題機構(gòu)臃腫、層次過多、職責(zé)不清、相互扯皮、工作效率不高。（帕金森定律與彼得原理）政企不分，結(jié)構(gòu)不合理，在職能上微觀管理過多，宏觀調(diào)控不力。政府干部增長過快，政府工作人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)不適應(yīng)經(jīng)濟的、法律的間接管理方式。1982年機構(gòu)改革1988年機構(gòu)改革這次改革著重于大力推進政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。改革的重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進行。1993年機構(gòu)改革1998年國務(wù)院機構(gòu)改革國務(wù)院機構(gòu)改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。根據(jù)改革方案，國務(wù)院不再保留的有１５個部、委。新組建的有４個部、委。更名的有３個部、委。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的４０個減少到２９個。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革的新特點

（一）與經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變同步（二）政府職能轉(zhuǎn)變的幅度大（三）改革的力度大（1）國務(wù)院組成部門精簡幅度大。國務(wù)院組成部門由40個減至29個，減量為11個，減幅為27%。精簡幅度是1982年以來歷次機構(gòu)改革中比例最高的一次。（2）國務(wù)院行政單位人員精簡幅度大。這次政府機構(gòu)改革正在精簡機關(guān)干部人數(shù)方面的目標是明確的，即將各級政府機關(guān)編制總數(shù)減少一半三年完成。這次機構(gòu)改革計劃減量16000人,即由31000人縮減到15000人左右,減幅50%,實際減幅47.5%。（四）與其他改革相配套

新一屆政府同時提出了“一個確保、三個到位、五項改革”的任務(wù)，既確保國民經(jīng)濟的年增長率達到8%，通貨膨脹率小于3%。國有企業(yè)改革、金融體制改革到位，糧食流通體制、投資融資體制、住房制度、醫(yī)療制度、財政稅收制度實施改革，其中，政府機構(gòu)改革是前提性的。1998年機構(gòu)改革存在的問題經(jīng)貿(mào)委職能的完整統(tǒng)一問題。人員分流問題2003年國務(wù)院機構(gòu)改革方案改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院由28個部門組成。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是：

（一）深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。

（二）完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會。

（三）健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。

（四）繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務(wù)部。

（五）加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。

（六）將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。

（七）不再保留國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部。第五章行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述領(lǐng)導(dǎo)的涵義及構(gòu)成要素(一)領(lǐng)導(dǎo)的涵義領(lǐng)導(dǎo)不同于一般的管理，而是一種能影響別人去完成（實現(xiàn)）一定目標的管理活動。（二）領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、作用對象和環(huán)境行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義和主要特征（一）行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義行政領(lǐng)導(dǎo)就是國家各級行政機關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)者依法行使國家行政權(quán)力，組織和管理行政事務(wù)，進行決策、指揮、組織、控制、檢查、監(jiān)督等行政活動。1、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職、責(zé)、權(quán)（1）職位職位的本意是指在團體中執(zhí)行一定職責(zé)的位置。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指在行政機關(guān)中依法設(shè)立的擔(dān)負一定責(zé)任并擁有一定職權(quán)的官職或工作崗位。這就意味著，職位有兩個構(gòu)成要素：責(zé)任和職權(quán)。職位的特征：①職位是以事為中心設(shè)置的，不因人而異；②職位是有一定數(shù)量限制的，法定、任務(wù)量等；③職位是相對穩(wěn)定的，不隨人走、不能隨意增置；職位與職務(wù)的關(guān)系：職務(wù)是對人來說的，是指領(lǐng)導(dǎo)者就任某一職位后的身份和地位。（2）職責(zé)職責(zé)的本意是指分內(nèi)的事（當(dāng)然有另一種解釋：未做好分內(nèi)事而應(yīng)承擔(dān)的后果）。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)是指就任一定行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)者對其職務(wù)行為的承諾或某一行政職位負擔(dān)的義務(wù)。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)：政治責(zé)任；對權(quán)力機關(guān)，對社會。工作責(zé)任；本職工作的具體要求。法律責(zé)任。對行使權(quán)力后果的法律承諾。（3）職權(quán)職權(quán)的本意是指為履行某一職位的職責(zé)而擁有的權(quán)力。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)是指就任某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的行政領(lǐng)導(dǎo)者，為履行其職責(zé)或從事其職務(wù)行為而擁有的支配力。行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)除應(yīng)與職責(zé)相對稱外，還必須由法律確認。行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)包括：執(zhí)行權(quán)——執(zhí)行人大、上級決議；決策權(quán)——行政管理決策、人財物組織；監(jiān)督權(quán)——對下級、下屬執(zhí)行情況監(jiān)督；協(xié)調(diào)權(quán)——協(xié)調(diào)各方關(guān)系；用人權(quán)——對下級、下屬的任免、獎懲；職責(zé)、職位、職權(quán)三者的關(guān)系；職位是根本，依次產(chǎn)生職責(zé)、職權(quán)；三者互相對應(yīng)，成正三角形。2、行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式（1）選舉制——即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由被領(lǐng)導(dǎo)者或被領(lǐng)導(dǎo)者的代表選舉產(chǎn)生。這種制度可以體現(xiàn)民意。注意：①哪些領(lǐng)導(dǎo)者需要選舉？一般針對主要首長。②選舉要有法律保障，要依法進行。真正體現(xiàn)民主。（2）任命制——也叫委任制。即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由上級領(lǐng)導(dǎo)者或上級機關(guān)根據(jù)個人或少數(shù)人的意愿任命產(chǎn)生。這種制度有利于上下政令暢通。注意：①必須由有任命權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者或機關(guān)任命，需處理好任命權(quán)的問題。②要有必要的機制或制度，防止任人唯親等弊端。（3）考任制——即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由專門的機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一、客觀的標準，通過考試擇優(yōu)產(chǎn)生。這種制度可以體現(xiàn)公平競爭的精神。注意：①考試的內(nèi)容要適當(dāng)，標準要統(tǒng)一、客觀。②要有考察配合。要根據(jù)考試和考察的結(jié)果擇優(yōu)選定領(lǐng)導(dǎo)者。（4）聘任制——即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由主管領(lǐng)導(dǎo)采用聘用的方式產(chǎn)生。這種制度有利于調(diào)動被聘用者的積極性。注意：①必須有明確的聘用目標和考核。②防止短期行為。一般來說，除選舉制外，其它幾種制度應(yīng)結(jié)合使用。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)的特征1、統(tǒng)一性首先，行政領(lǐng)導(dǎo)是整個國家機器正常運行的核心部分。一般行政機關(guān)的職位數(shù)占整個國家機關(guān)職位數(shù)的80％。（機構(gòu)的統(tǒng)一）其次，行政領(lǐng)導(dǎo)是國家管理活動中最具有直接性、時效性的活動，對國家、社會的各類問題，包括突發(fā)事件要迅速有效地作出反應(yīng)。因此行政領(lǐng)導(dǎo)活動必須具有高度的統(tǒng)一性，統(tǒng)一政令、統(tǒng)一行動。2、執(zhí)行性一是國家行政機關(guān)在整個國家機關(guān)中是居于行政執(zhí)行的地位，因此行政領(lǐng)導(dǎo)具有明顯的執(zhí)行性。二是政黨政治時代，國家政權(quán)由執(zhí)政黨掌握，因此國家行政機關(guān)必須執(zhí)行執(zhí)政黨的決定，接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能一、決策職能決策是指行政機關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者為了執(zhí)行黨和國家權(quán)力機關(guān)的決定、規(guī)定、任務(wù)，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，確定本地區(qū)的發(fā)展目標并擬定出實現(xiàn)這些發(fā)展目標的實施方案。行政機關(guān)級別和行政領(lǐng)導(dǎo)者職位越高，其行政決策的范圍就越大，對決策所負責(zé)任也越大。為了保證行政決策活動的正確性、可行性，必須實現(xiàn)決策活動的科學(xué)性、民主性。必須做到以下：（1）目標明確；（2）有預(yù)見性；（3）遵循科學(xué)決策程序；（4）發(fā)揚民主，聽取群眾、行政人員、專家學(xué)者的意見；（5）統(tǒng)籌兼顧。二、計劃職能制定計劃、規(guī)劃目標也是行政領(lǐng)導(dǎo)不可缺少的一項重要職能。通過制定計劃，可以使整個組織目標正確并集中，也為組織提供了一個考核、檢查工作的標準。行政機關(guān)的計劃，從層次上可以分為宏觀、中觀、微觀三類，從時間來分，可以分為長期、中期、短期三類。制定計劃必須遵循幾個原則：（1）必須從本地區(qū)、本行業(yè)實際出發(fā)，具有可行性；（2）計劃盡量周到細致；（3）計劃要有彈性，要留有余地。三、組織職能這是行政領(lǐng)導(dǎo)者為了執(zhí)行規(guī)劃根據(jù)任務(wù)進行的具體組織建設(shè)，如設(shè)計組織、選用人才、分配任務(wù)、授予權(quán)力、制訂規(guī)章制度等。組織建設(shè)有三方面的內(nèi)容：一是合理設(shè)置機構(gòu)，并進行科學(xué)定編；二是制定出保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的規(guī)章制度；三是選用人才，將合適的人安排在適合他能力和特長的崗位上。（1）政府機構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循職能原則，機構(gòu)設(shè)置、人員編制必須遵循精干、合理高效的原則；（2）必須制定規(guī)章制度，使各級行政組織有章可循；（3）選用人才，領(lǐng)導(dǎo)者必須明確每個工作單位的基本職責(zé)和完成這一職責(zé)必須具備的條件，同時要熟悉每個工作人員的專業(yè)、特長、能力、興趣、愛好、個性，使每個人都能分.配到最合適的工作崗位以充分發(fā)揮其聰明才智。a,全面考察人的素質(zhì)，不能求全，也不能只強調(diào)一個方面，防止“能人變罪人”；b,要注意整體組合要求，要根據(jù)任務(wù)性質(zhì)，選擇完成任務(wù)所必需的各類人才，并注意整體組合要求。(team-workspirit)。四、協(xié)調(diào)職能行政協(xié)調(diào)是調(diào)整行政管理系統(tǒng)內(nèi)部各個方面的關(guān)系，明確職、責(zé)、權(quán)范圍，使各部門緊密合作，互相配合，和諧運轉(zhuǎn)，發(fā)揮整體行政功能，實現(xiàn)行政目標的方式。行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)活動的內(nèi)容主要有兩個方面：(1)各種決定的協(xié)調(diào)。即決策工作協(xié)調(diào)。（2）各種活動協(xié)調(diào)。行政協(xié)調(diào)的范圍包括：（1）行政機關(guān)內(nèi)部各部門之間和各部門成員之間的協(xié)調(diào)。（2）上下級行政機關(guān)之間的協(xié)調(diào)。（3）行政機關(guān)與各協(xié)作單位之間的協(xié)調(diào)。行政協(xié)調(diào)的方式有：（1）正式的溝通、協(xié)調(diào)方式，如通過指示、命令、意見。（2）非正式的溝通、協(xié)調(diào)方式，如利用交談、聚會、宴請等。五、監(jiān)督職能監(jiān)督即檢查和督促。行政監(jiān)督的主要內(nèi)容有：（1）是否真正執(zhí)行了政府計劃、目標、任務(wù)；（2）政府的計劃、目標、任務(wù)是否正確，是否符合實際，有無修正的需要；（3）行政機關(guān)及其行政人員是否依法行政，執(zhí)行國家政策、法律和法紀的精神；（4）行政人員進行行政管理活動的方式方法是否科學(xué)；（5）檢查、考核工作人員的工作實績。第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的方式、方法和藝術(shù)一、行政領(lǐng)導(dǎo)方式（一）按行政領(lǐng)導(dǎo)者運用行政權(quán)力的不同方式或程度分類1、專斷式領(lǐng)導(dǎo)方式——又稱獨裁型、集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式。指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（決策權(quán)）高度集中于領(lǐng)導(dǎo)者手中，被領(lǐng)導(dǎo)者完全處于被動地位。表現(xiàn)在：①領(lǐng)導(dǎo)者獨自進行決策，不聽取下屬意見；②下屬不了解決策的意義和目標，只是嚴格奉命執(zhí)行，且無回旋余地，不得辯解；③領(lǐng)導(dǎo)者親自對下屬的工作進行監(jiān)督和評價。專斷型領(lǐng)導(dǎo)的思想是“民可使由之，不可使知之；惟我獨尊，舍我其誰”。其好處是決策快，適用于重復(fù)性、例行性的任務(wù)和緊急情況。2、民主式領(lǐng)導(dǎo)方式——又稱參與型、分權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式。指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（決策權(quán)）并非集中于領(lǐng)導(dǎo)者一人，而是吸收下屬參與領(lǐng)導(dǎo)（決策）。表現(xiàn)在：①決策充分聽取下屬意見，民主討論后進行決策；②執(zhí)行時采取分權(quán)的方式，給下屬相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)；③對執(zhí)行的監(jiān)督也交由下屬，通過民主評議方式進行。民主型領(lǐng)導(dǎo)的思想是“群眾是真正的英雄；集思廣益”。其好處是可充分調(diào)動下屬的積極性。適用于內(nèi)容復(fù)雜、改革創(chuàng)新的任務(wù)。3、放任式領(lǐng)導(dǎo)方式(行政領(lǐng)導(dǎo)者不把持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，沒有嚴格的規(guī)章制度和明確的分工負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)者比較放手地由工作人員憑其自己地責(zé)任和能力進行工作，只在出現(xiàn)問題時，領(lǐng)導(dǎo)才出面幫助解決。)——又稱放手型、無為而治型領(lǐng)導(dǎo)方式。指領(lǐng)導(dǎo)者很少進行決策，只負責(zé)必要的協(xié)調(diào)工作。表現(xiàn)在：①領(lǐng)導(dǎo)者只規(guī)定重大原則，一切決策由有關(guān)下屬自己進行；②給下屬完全的自主權(quán)去執(zhí)行決策，領(lǐng)導(dǎo)者只做必要的協(xié)調(diào)工作；③對執(zhí)行的監(jiān)督評價也由下屬自己進行。放任型領(lǐng)導(dǎo)的思想是“無為而為是為也；最好的管理就是不管理”。其好處是可以給下屬以充分的展示空間。適用于研究性、開發(fā)性的任務(wù)。（二）按對行政權(quán)力控制的程度分類1、集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式2、分權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式3、均權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式（三）按行政領(lǐng)導(dǎo)者指導(dǎo)工作的重點不同分類1、重人式領(lǐng)導(dǎo)方式，以人為中心——這種領(lǐng)導(dǎo)的思想是：人是第一位的、最重要的。只有人的身心愉快，才能產(chǎn)生最高的效率。因此，①在領(lǐng)導(dǎo)中特別注重尊重員工的人格，注意鼓舞員工的情緒（士氣Morale）；②給下屬應(yīng)有的自主權(quán)，發(fā)揮員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性；③注意改善工作環(huán)境，使員工舒適地工作；④關(guān)懷員工生活，給予員工合理的待遇；（5）注重建立平等、融洽的人際關(guān)系。2、重事式領(lǐng)導(dǎo)方式，以事為中心——這種領(lǐng)導(dǎo)的思想是：完成任務(wù)、實現(xiàn)目標是第一位的、最重要的。只要為了完成任務(wù)，可以采取一切手段。因此，①在領(lǐng)導(dǎo)中只考慮任務(wù)，其他一概不考慮；②管理中采用嚴格的規(guī)章制度，對每個員工規(guī)定嚴格的責(zé)任；③僅以完成任務(wù)的情況來考核、評價員工的好壞，并據(jù)此進行獎懲；④對員工比較嚴厲，不考慮員工的個人情感；⑤除了工作上的關(guān)系之外，不注重培養(yǎng)平等、融洽的人際關(guān)系。3、人事并重式領(lǐng)導(dǎo)方式，人事并重——這種領(lǐng)導(dǎo)的思想是：人和任務(wù)同等重要，二者不可偏廢。只有充分發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，才能完成任務(wù)；只有給人以恰當(dāng)?shù)娜蝿?wù)，才能發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因此，①在領(lǐng)導(dǎo)中注意考慮人的因素，使人與事（任務(wù)）相當(dāng)；②給下屬一定的自主權(quán)，使下屬能夠展示自己的才能；③管理中既有嚴格的規(guī)章制度，又有較為細致的思想工作；④對員工的評價既要看其完成任務(wù)，又要考慮其他因素，并且在獎懲中以獎勵為主；⑤注意培養(yǎng)平等、融洽的人際關(guān)系，但不能為此影響任務(wù)的完成。參見美國得克薩斯州大學(xué)行為科學(xué)家布萊克和默頓的管理方格理論。二、行政領(lǐng)導(dǎo)方法（一）群眾路線法（能保證科學(xué)決策和克服官僚主義）（二）調(diào)查研究方法（三）矛盾分析法（四）現(xiàn)代科學(xué)方法三、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)（一）處理事的藝術(shù)處理事的關(guān)鍵是要當(dāng)機立斷，該辦的能辦的事，立即就辦，不該辦的不能辦的事也應(yīng)采取果斷措施立即停辦。（二）處理人的藝術(shù)1、關(guān)心人、了解人、尊重人。2、對己嚴、對人寬。3、知人善任。4、善于處理人與人之間的矛盾。（三）掌握時間的藝術(shù)1、有計劃地安排好時間。對所要做的事情按照輕重緩急訂出年度、季度、月份工作計劃和日程安排。2、學(xué)會節(jié)省時間。3、開好會議。第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及群體結(jié)構(gòu)一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)（一）思想素質(zhì)和政治素質(zhì)（二）業(yè)務(wù)素質(zhì)（具有專業(yè)知識和管理才能）（三）其他素質(zhì)（身體、氣質(zhì)、意志、想象力）（四）組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力1、計劃和決策能力；2、組織、協(xié)調(diào)和指揮能力；3、創(chuàng)造能力（創(chuàng)造性地將國家方針政策與本地區(qū)實際相結(jié)合，制定出本地區(qū)的發(fā)展目標，加速改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟的步伐）；4、應(yīng)變能力；5、處理人際關(guān)系的能力。二、行政領(lǐng)導(dǎo)班子的合理結(jié)構(gòu)（一）具有豐富全面的知識結(jié)構(gòu)（不同層次、不同門類的、懂得各種知識的成員組成領(lǐng)導(dǎo)班子）（二）具有較高的專業(yè)知識（業(yè)務(wù)專業(yè)特長和精通分管專業(yè)的管理知識）（三）具有較強的能力結(jié)構(gòu)（觀察能力、思維能力、研究能力、創(chuàng)造能力）（四）具有合理的年齡結(jié)構(gòu)（老、中、青相結(jié)合，并以中年為主）（五）具有良好的氣質(zhì)結(jié)構(gòu)（性格、氣質(zhì)、興趣、意志、風(fēng)度、風(fēng)格）。案例三：行政領(lǐng)導(dǎo)者必須具備哪些素質(zhì)?某市向全國公開選拔副廳（局）級領(lǐng)導(dǎo)干部，要求：（1）思想政治素質(zhì)好。具有履行職責(zé)所需的理論水平和政策水平；堅決貫徹執(zhí)行黨的基本理論、基本路線和各項方針政策。努力實踐黨的宗旨、密切聯(lián)系群眾；事業(yè)心強，有強烈的改革意識和開拓進取精神；作風(fēng)民主，顧全大局，清正廉潔，并有實績。（2）具有擬參選職位所必備的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，有較強的宏觀決策能力和組織協(xié)調(diào)能力。（3）現(xiàn)任正縣（處級）職務(wù)并任職2年以上，現(xiàn)任國有特大型企業(yè)中層正職、國有大型企業(yè)廠級副職、國有中型企業(yè)廠級正職并任職3年以上。獲得博士學(xué)位的海外留學(xué)人員，不受本款任職資格條件限制，但應(yīng)有3年以上工作經(jīng)歷。（4）年齡在45周歲以下，具有大學(xué)本科以上學(xué)歷。（5）身體健康。特殊要求：（l）報名參選市廣播電視局副局長職位的人選應(yīng)是中共正式黨員。（2）報名參選市第三人民醫(yī)院院長職位的人選應(yīng)具有本專業(yè)副高級以上專業(yè)技術(shù)職稱。（3）報名參選市對外貿(mào)易經(jīng)濟委員會副主任、市政府外事辦公室副主任和市旅游局副局長職位的人選，應(yīng)具有較好的外語基礎(chǔ)。筆試：筆試分公共科目考試和專業(yè)科目考試，采用閉卷方式進行。公共科目考試內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟、法律、管理、科學(xué)技術(shù)及歷史、國情國力、公文寫作處理。專業(yè)科目考試內(nèi)容包括擬選職位需要的專業(yè)基礎(chǔ)知識、專業(yè)管理知識和專業(yè)政策法規(guī)。筆試成績?yōu)楣部颇亢蛯I(yè)科目考試的得分之和。根據(jù)筆試成績，按擬選職務(wù)l：5的比例，從高分到低分確定面試人選。面試：由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者組成面試評審委員會，采取演講答辯方式進行面試。評審委員會根據(jù)面試人員演講和現(xiàn)場答辯情況，綜合考查其邏輯思維能力、語言表達能力、計劃能力、決策能力、組織協(xié)調(diào)能力、人際溝通能力、創(chuàng)新能力、擬選職位需要的特殊能力以及氣質(zhì)風(fēng)度、情緒穩(wěn)定性、自我認知等個性特征。面試結(jié)束后當(dāng)場公布成績，并根據(jù)成績按擬選職務(wù)1/2的比例，從高分到低分初步確定考查對象。案例思考：（1）通過對案例的分析，你認為行政領(lǐng)導(dǎo)者必須具備哪些素質(zhì)？（2）領(lǐng)導(dǎo)班子的合理組合應(yīng)注意哪些問題？從案例材料中分析說明該市公開招考副廳（局）級干部能否達到這些要求。第六章行政決策學(xué)習(xí)本章重點掌握：行政決策的程序與方法、行政決策體制。第一節(jié)行政決策概述一、決策和行政決策的含義（一）所謂決策，從廣義上講，就是作出決定，即人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標，所作的行為設(shè)計及其抉擇。從狹義上講，決策就是決定政策和策略，是社會組織為實現(xiàn)某個目標，制定行動方案并加以優(yōu)化選擇的過程。（二）、行政決策的概念行政決策：指國家行政機關(guān)或行政首長，依據(jù)法律和政策及社會發(fā)展的需要，為達到某種行政目的而制定并選擇行動方案的過程。二、行政決策的特點從決策主體看，只有掌握國家行政權(quán)力的組織和代表這些組織的個人，

才能成為行政決策的主體。從決策內(nèi)容看，行政管理內(nèi)容的復(fù)雜性決定了行政決策內(nèi)容的廣泛性從決策作用看，行政決策以國家權(quán)力為后盾，具有強制性的約束力從決策依據(jù)看，依法行政是行政管理的根本原則，

從而決定了行政決策具有很強的政策規(guī)定性。從決策目的看，行政是為社會提供公共服務(wù)，雖然也講經(jīng)濟效益，

但更注重社會效益，所以，行政決策不直接以營利為目的。從決策性質(zhì)上看，行政決策屬于政治范疇，具有鮮明的政治性。三、行政決策在行政管理中的地位和作用

行政決策在整個行政管理中處于核心地位，具有十分重要的作用。具體體現(xiàn)在：（1）行政決策是行政管理的前提和依據(jù)。沒有行政決策，行政管理的其他各項活動和管理環(huán)節(jié)就沒有方向，沒有現(xiàn)實的任務(wù)和明確的目標，也就失去了開展的前提和依據(jù)。（2）行政決策貫穿于行政管理的全過程。在行政管理實施和執(zhí)行過程的每一個環(huán)節(jié)中，都存在如何加以實施和執(zhí)行的問題，也就是說，行政管理全過程的每一個環(huán)節(jié)都需要決策。（3）行政決策從根本上決定著行政管理的成敗。行政決策的成功，是行政管理最大的成功；行政決策的失敗，是行政管理最大的失敗。四、行政決策理論研究的發(fā)展和決策模型（一）理論研究長期以來，以古德諾、懷特等闡發(fā)德“政治——行政”二分法占據(jù)了政府管理思想的支配地位，他們僅把政府管理看作一種技術(shù)性活動，與國家的政治和決策無緣。1937年，美國行政學(xué)家古立克在《組織理論》一文中，提出了決策是行政的主要功能。1938年巴納德發(fā)表《經(jīng)理的職能》，較早地提出了決策是管理工作重要內(nèi)容的命題。西蒙的決策理論。

在繼承和發(fā)展巴納德行為主義和系統(tǒng)論的組織觀和決策觀的基礎(chǔ)上,西蒙于1947年發(fā)表《行政行為——行政組織中決策過程的研究》一書,首次把決策范疇引入行政學(xué).提出“決策管理的心臟：管理就是決策”為著名命題,并對決策中組織影響作了詳細的說明,完善和發(fā)展了古典的和行為主義的組織理論從而沖破了"政治—行政"二分法的思想樊籬.把整個政府管理活動看作是一系列決策行為構(gòu)成的決策過程.（二）決策模型行政決策的分析模型1．理性決策模型這是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國行政學(xué)家H．A．西蒙首創(chuàng)的一個分析模型。作為決策理論研究開創(chuàng)者，H．A．西蒙的概念體系的一個核心部分，便是把“過程”的觀念引入決策研究之中。西蒙認為一個理性的決策過程包括四個主要階段：找出決策的理由；找到可能的行動方案；在各個行動方案之間進行選擇；對已進行的抉擇進行評價。具體地，西蒙把決策過程分為四個階段：第一階段——探查環(huán)境，尋找達成決策要求的條件，稱為“情報活動”；第二階段——創(chuàng)制、分析可能采取的行動方案，稱為“設(shè)計活動”；第三階段——從可以利用的方案中選出一個可行的、合理的方案，作為行動的準則，稱為“抉擇活動”；第四階段——對過去的抉擇進行評價，稱為“審查活動”。西蒙指出，一般地說，“情報活動”先于“設(shè)計活動”，“設(shè)計活動”又先于“抉擇活動”，所以可以構(gòu)造一個基本的過程序列：“情報活動→設(shè)計活動→抉擇活動→審查活動”。但是，另一方面，階段循環(huán)比這種循環(huán)序列要復(fù)雜得多，決策的每一個特定的階段，其本身就是一個復(fù)雜的決策過程。例如設(shè)計活動可能需要新的情報活動；而任何階段中的問題又會產(chǎn)生出若干次要問題，這些次要問題又有各自的情報、設(shè)計和抉擇的階段。也就是大的循環(huán)圈中包含小的循環(huán)圈，小的循環(huán)圈包含著更小的循環(huán)圈。然而，隨著組織決策過程的展開總的情報設(shè)計、抉擇活動還是能夠分辨出來的。他還指出，決策結(jié)果的執(zhí)行活動，仍然可以看作政策制定活動的構(gòu)成部分，不僅執(zhí)行過程是政策實現(xiàn)它的社會功能的必要條件，執(zhí)行活動本身不過是更詳盡的、細節(jié)性的決策活動，使執(zhí)行政策和制定政策的活動很難加以區(qū)分。2．系統(tǒng)分析模型一政策為系統(tǒng)的產(chǎn)出這是美國政治學(xué)家D.伊斯頓所提出來的一個決策分析模型。他針對傳統(tǒng)政治學(xué)單純的從制度的靜態(tài)分析進行研究所存在的問題，提出動態(tài)的、研究政府運行過程的政治系統(tǒng)論。他認為，政治系統(tǒng)指相對關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)與過程所形成的團體，其功能在于為某一個社會提供權(quán)威性的價值分配。作為一個系統(tǒng)，它為了適應(yīng)外在環(huán)境所產(chǎn)生的環(huán)境壓力，必須隨時采取對應(yīng)措施，作成必要的決策；環(huán)境中所產(chǎn)生的影響政治系統(tǒng)穩(wěn)定的壓力為投入；環(huán)境則指被界定的政治系統(tǒng)的界線之外的任何條件或情境；政治系統(tǒng)的產(chǎn)出是系統(tǒng)的權(quán)威性價值分配，以及這些分配所構(gòu)成的公共政策。系統(tǒng)分析模型描繪公共政策為政治系統(tǒng)的一種產(chǎn)出。系統(tǒng)概念的內(nèi)涵，為社會中一套可認明的制度與活動，其功能在于將需求轉(zhuǎn)換成權(quán)威的決定，這個決定需要獲取全社會的支持。同時，系統(tǒng)的概念也蘊含著：系統(tǒng)的要素是相互關(guān)聯(lián)的，可以不斷地反應(yīng)環(huán)境的壓力，因為系統(tǒng)為了生存不得不適應(yīng)環(huán)境的各種變遷?？傊?，伊斯頓的系統(tǒng)分析模型，從一個動態(tài)的視角，生動地描述了涉及政治決策過程的各種因素，即系統(tǒng)、環(huán)境、需求與支持的投入、轉(zhuǎn)換過程、產(chǎn)出的政策以及反饋等，并且描述了這些因素在整個政治運行過程的位置，為科學(xué)地認識政治過程提供了一套有效的概念工具。但這僅僅是一個初步的模型，有許多問題尚沒有得到正面的回答。3．漸進決策模型這個模型是由美國政治經(jīng)濟學(xué)家C．E．林德布洛姆對H．A．西蒙等人的理性決策模型作了挑戰(zhàn)性的批評后，所提出的解決方法。他認為，政策的制定只是根據(jù)過去的經(jīng)驗，經(jīng)由漸進變遷的過程，而達成共同一致的政策。政策制定過程一般都是以現(xiàn)行政策作為一個基本方案，與其他的新方案相互比較后，做出哪些現(xiàn)行政策應(yīng)修改，或應(yīng)增加哪些新政策的決策。這里所說的所有的其他方案，都是對現(xiàn)行政策所作的小規(guī)模的或大規(guī)模的調(diào)整，或者兩者綜合進行。因此，決策者并不調(diào)查與評估全面的政策方案，只著重于那些與現(xiàn)存的政策具有漸進差異的政策方案；他們只考慮有限幾個政策方案，而不是涉及所有邏輯上可能的方案；對每個政策方案也只評估幾個很可能產(chǎn)生的并且很重要的后果。決策者在決策過程中僅作邊際性的調(diào)整，問題的解決在于邊際的比較，決策抉擇于邊際，并不全盤考慮每一項計劃或每一個方案。C．E．林德布洛姆認為，政府決策過程為漸進調(diào)整過程的根本原因在于：(1)社會由不同的階層，甚至不同的種族所組成，不同的團體，各有不同的目標和政策要求，因此，在多元的社會環(huán)境之下，政府為維持社會穩(wěn)定，獲取政策支持，通常希望保持現(xiàn)行的計劃，而不愿意從事全面性的政策改革，因為它雖然可能促成特殊的社會目標，但相對地也要付出可觀的代價。(2)之所以運用漸進調(diào)整的策略，還是政治上的權(quán)宜之計。通常在政策過程中，爭論中的項目，若只限于增刪預(yù)算，或修正現(xiàn)行計劃，決策者較易達成協(xié)議；反之；在重大的政策變更之際，引起極大損益的政策決定之時，容易引起決策者之間的沖突。既然每年通過的新計劃或政策，會引起嚴重的政治緊張，則過去成功的政策，在未來幾年因此將會維持下去，除非發(fā)生大幅度的政府改組?？梢姖u進決策在化解沖突、維持穩(wěn)定和維護政治系統(tǒng)方面，居于不可或缺的地位。(3)政黨與政治領(lǐng)袖對于基本國策的看法是一致的，當(dāng)他們在競選或爭取選票以及其他爭取公民支持的時候，僅對每項政策提出漸進的修改而已。這是資本主義國家，也是社會主義國家的事實。所以林德布洛姆的漸進模型既是作為策略提出，又是對政治現(xiàn)實的描述。(4)轉(zhuǎn)軌的困難?，F(xiàn)行計劃可能已投入巨額的資本，因而排除了任何根本上的變革。這些投資有的是經(jīng)費、建筑物，或其他現(xiàn)款的項目；有的是心理性向，行政慣例，或組織結(jié)構(gòu)，因此，實際的決策情況，并非審慎地考慮全部的政策方案，而只檢討不致造成自然、經(jīng)濟、組織與行政失調(diào)的方案而已。(5)技術(shù)上的困難。決策者并沒有足夠的時間、智慧或經(jīng)費，用以調(diào)整所有的政策方案。雖然科學(xué)技術(shù)充分發(fā)展，人們對自然和社會發(fā)展仍未具有充分的預(yù)測能力，以了解每一項政策方案的將來的后果。何況，決策者處在那么多不同的政治、社會、經(jīng)濟和文化價值交互作用的情境下，實在無法預(yù)估每一項政策方案的成本與利益。林德布洛姆的漸進思想，作為一種有影響的觀點，確實為我們提供了許多有價值的觀念。但它也具有許多的困難，在一個穩(wěn)定水平的社會里，這個模型的效度相當(dāng)高；反之，在急速變遷的社會里，漸進變遷便不能滿足各種社會主體勃發(fā)的新需求。另外，漸進模型一味地企圖化解沖突，維護現(xiàn)狀，對于社會革新則顯然無能為力，反映了一種消極的保守傾向。4．團體決策模型這是美國政治學(xué)家D．B．杜魯門提出的一個決策分析模型。他的觀點集中反映在1971年出版的《政府過程》中。團體決策模型的基本命題：團體間的交互影響為政治活動的中心事實。一般而言，具有共同利益的個人，均正式或非正式地結(jié)合成某一個團體，以便向政府提出他們的需求，這種利益團體的存在，乃是政治生活的主要特征之一。所謂利益團體，指具有共同態(tài)度的團體，向社會中的其他團體提出主張，其目的在于建立、維持與增進共同態(tài)度所蘊含的行為模式。當(dāng)利益團體向政府任何機關(guān)提出這個主張時，它就是政治性的團體了。個人在政治上如要有其重要地位，就必須代表團體利益而行為，因此，團體便成為個人與政府間的重要橋梁。政府決策過程實際上是團體間爭取影響政策的過程，在這種影響之下，政策便成為各種團體之間競爭后所造成的均衡。這種均衡取決于各個利益團體的相互影響力，一旦這種影響力的格局發(fā)生變化，政策便可能隨之改變。團體影響力的大小取決于以下諸因素：成員的多少、財富的多寡、組織能力的強弱、領(lǐng)導(dǎo)能力的高低、與決策者的接近或遠離以及團體內(nèi)部的凝聚力等。杜魯門指出，在團體影響的政治運行機制中，政治系統(tǒng)的主要任務(wù)應(yīng)該是建立團體競爭的規(guī)則、安排妥協(xié)與平衡利益、制定政策用以規(guī)定妥協(xié)的方式、執(zhí)行妥協(xié)以解決團體間的沖突。另外，比較有影響的決策模型還有拉斯韋爾所描述的模型、德熱對理性過程模型和漸進模型進行綜合所提出的綜合決策模型，以及戴伊在《民主政治的諷刺》中所提出的精英決策模型等等。這些模型在一定意義上為我們理解理論決策過程提供了有效的手段。但是，這些模型所依據(jù)的基本上局限于西方發(fā)達資本主義國家政治運行實踐，尤其是美國政府的決策模式，它們的理論普遍性因此受到影響。而且，它們都只從